CE-11001-03-15-000-2014-01376-00(AC)-2014

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / AUSENCIA DE DEFECTO PROCEDIMENTAL / PRINCIPIO DE LA SANA CRÍTICAAplicación / INDEBIDA ESCOGENCIA DEL MEDIO DE CONTROL – Por parte del accionante / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES En este caso se observa que no se dan ninguna de las causales para que pueda configurarse un defecto material o sustantivo en virtud de que la actuación tanto del Juzgado Once Administrativo Oral de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander (…) La Sala observa que tanto el Juzgado Once Administrativo Oral de Bucaramanga como Tribunal Administrativo de Santander valoraron las pruebas aportadas dentro de la demanda instaurada en contra del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses de acuerdo a las reglas de la sana critica, sin que se observe que en esa apreciación se incurra en una decisión manifiestamente arbitraria, al punto que se desconozca la realidad probatoria del proceso, y mucho menos una violación a los derechos fundamentales que alega la parte actora. Por último en lo que respecta al supuesto defecto procedimental absoluto esta Corporación ha establecido que el mismo se presenta cuando el juez actúa totalmente al margen de las formas propias de cada juicio entendiéndose también una violación del derecho al debido proceso, por cuanto el procedimiento adoptado por el juez no se somete a los requisitos establecidos en la ley sino a su propia voluntad, en contravía de las garantías previstas en las normas procesales para los sujetos que intervienen en cada juicio

(…) Es claro que tampoco se presenta la mencionada vía de hecho comoquiera que los despachos atacados con la acción de tutela han actuado conforme el procedimiento establecido y acatando la normatividad vigente que rige la acción de nulidad y restablecimiento del derecho sin que se vea una violación de los derechos fundamentales del actor. Por último cabe advertir que no puede perderse de vista que el papel del juez de tutela en materia de interpretación judicial, es extremadamente restringido, al punto que sólo puede interferir cuando advierta que existe una interpretación abiertamente irracional, esto es, contraria al espíritu de la norma (…) En ese orden de ideas, la tutela debe denegarse.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-15-000-2014-01376-00(AC)

Actor: GABRIEL JAIME PEREA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y OTRO La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor Gabriel Jaime Perea contra el Juzgado Once Administrativo Oral de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con lo establecido en el Decreto 1382 de 2000. Considera que los mencionados despachos violaron sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, al rechazar una demanda de reparación directa instaurada en contra del Instituto Nacional de Medicina Legal y

Ciencias Forenses, señalando a dichas actuaciones como constitutivas de vía de hecho por defecto fáctico, defecto sustantivo y defecto procedimental absoluto. El 22 de agosto de 2013 el señor Gabriel Jaime Perea instauró a través de apoderado ante el Juzgado Once Administrativo Oral de Bucaramanga demanda de reparación directa en contra del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. En dicho proceso se demandó el Informe Pericial Médico Legal de Embriaguez N° 2011C-04050512697 el cual sirvió de base para destituir al actor de la Policía Nacional, pretendiendo que el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses reconociera y pagara perjuicios morales. El Juzgado Once Administrativo Oral de Bucaramanga mediante auto de 18 de septiembre de 2012 rechazó la demanda al considerar que el medio de control utilizado para atacar el acto del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses era improcedente. Al ser apelada la anterior decisión, el Tribunal Administrativo de Santander en auto de 25 de noviembre de 2013 confirmó lo decidido en primera instancia por el Juzgado Once Administrativo Oral de Bucaramanga. Consideró el tribunal que el medio de control de reparación directa no es procedente cuando se usa para demostrar la ilegalidad de un acto administrativo. PRETENSIONES “Se ordene al A QUO, Juzgado Once Administrativo Oral de la ciudad de Bucaramanga, admitir la demanda de REPARACIÓN DIRECTA en contra del INSTITUTO NACIONAL DE MEDICINA LEGAL Y CIENCIAS FORENSES y dar el procedimiento de ley para el caso en particular y por

ende se proceda decretar la nulidad del auto que rechaza la demanda del Juzgado Once Administrativo Oral de la ciudad de Bucaramanga, de fecha 18 de Septiembre de 2012 y el auto que confirma el rechazo de la demanda de 25 de noviembre de 2013 del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER.” OPOSICIÓN El Tribunal Administrativo de Santander al responder la presente acción indicó que la decisión judicial debatida se ajusta a la Constitución y a la ley, ya que la misma no obedece a simples prejuicios del operador jurídico siendo debidamente motivada y es garantía de los derechos constitucionales de las partes. Señaló que el auto de 25 de noviembre de 2013 objeto de la acción de tutela no contiene una ruptura flagrante, ostensible y grave de la normativa constitucional o legal que rige la materia a la que se refiere la providencia. Advirtió que la providencia cuestionada se fundamentó en que el medio de control de reparación directa solo es procedente cuando el perjuicio es causado por un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal permanente de un inmueble, pero que en este caso como el daño que se reclama tiene como causa una decisión administrativa, el medio de control idóneo es el de nulidad y restablecimiento del derecho. El Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses a través del Jefe de la Oficina Jurídica manifestó que a través del medio de control de reparación directa el accionante pretende endilgarle una responsabilidad a la entidad, por la determinación disciplinaria adoptada por la Policía Nacional, consistente en la desvinculación e inhabilidad para ejercer cargos públicos hasta por diez años.

Anotó que la Policía Nacional ha sido enfática en afirmar que la decisión no solo se encuentra soportada en los informes forenses, sino en todas las demás pruebas y testimonios que fueron apreciados en conjunto. Concluyó que coadyuva los argumentos del Juzgado Once Administrativo Oral de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander para rechazar la demanda, ya que de procederse en contrario mal haría el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses en asumir el pago de una indemnización en virtud de una decisión disciplinaria tomada por la Policía Nacional. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. En cuanto a la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sección ha considerado en forma reiterada, a partir de la sentencia proferida el 28 de enero de 20101, que sólo procede en casos excepcionalísimos, en los que se evidencie fehacientemente que con su expedición se vulneran derechos fundamentales. Lo anterior, porque los jueces, al igual que las demás autoridades públicas con

poder de decisión, no están exentos de equivocarse y, por ende, de amenazar o vulnerar derechos constitucionales fundamentales, circunstancia que, de acuerdo con el artículo 86 Superior, permite la intervención del juez constitucional con las restricciones y en los precisos términos de la norma en cita. En efecto, no se puede perder de vista que esta acción es, ante todo, un mecanismo de protección que tiene carácter residual y subsidiario frente a las acciones y los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico para que los interesados hagan efectivos sus derechos, ordenamiento jurídico que, en su conjunto, está precisamente diseñado para garantizar los derechos constitucionales fundamentales. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que estas presenten falencias, remediarlas. 1 Expediente núm. 2009-00778, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. No obstante, el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de los fallos dictados por los jueces y la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. De ahí que, con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución Política, procedería la tutela de forma excepcionalísima contra las providencias judiciales.

Esta posición ha sido ratificada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sentencia del 31 de julio de 2012, en la que rectificó la tesis de la improcedencia absoluta de esta acción contra decisiones judiciales que mayoritariamente había sostenido para, en su lugar, admitirla y acometer el estudio de fondo del asunto, siempre que se esté en presencia de la violación de garantías fundamentales y observando los parámetros jurisprudenciales fijados para el efecto2. Sin perjuicio de lo anterior, esta Sala considera de suma importancia precisar e insistir en que la posibilidad de que excepcionalmente el juez de tutela aborde el estudio de solicitudes de amparo contra providencias judiciales no se extiende a las dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones por disposición expresa del constituyente (artículos 237 [1], 234 y 241 y 243 de la Constitución Política). En efecto, la improcedencia de la tutela contra providencias dictadas por el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sala Plena, de sus Secciones o Subsecciones especializadas, se da por el carácter definitivo e inmodificable de aquéllas, toda vez que deciden sobre asuntos que por mandato constitucional y legal están únicamente asignados a esta Corporación, de manera que la intervención del juez de tutela en ellos no está permitida, dado que equivaldría a suplantar las funciones del Juez de cierre3.

2 Importancia Jurídica, Expediente núm. 2009-01328 01, Actor: Nery Germania Álvarez Bello, C.P. María Elizabeth García González. 3 Autos de 29 de junio de 2004, Expediente AC-10203, Actor: Ana Beatriz Moreno Morales, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda; de 9 de noviembre de 2004, Expediente IJ 2004 00270 01, Actor: Proniños Pobres, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y de 20 de septiembre de 2006, Expediente 1998-5123-01 (4361-02), Actor: Rosario Bedoya Becerra, C.P. Ana Margarita Olaya Forero. Establecida entonces la procedencia excepcionalísima de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por el Juez Constitucional para estudiar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, pues, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. En efecto, la doctrina constitucional vigente acepta la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, siempre que se verifique el cumplimiento de los requisitos generales o causales genéricas de procedibilidad enunciados en la sentencia C-590 de 2005, así: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez;

(iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, es necesario determinar la existencia de, por lo menos, alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente y h) violación directa de la Constitución. En el caso concreto, el demandante solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad supuestamente violados por el Juzgado Once Administrativo Oral de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, al rechazar una demanda de reparación directa presentada en contra del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. En consecuencia solicitó que le dé trámite a la demanda instaurada. El actor señala que las providencias del Juzgado Once Administrativo Oral de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander son constitutivas de vía de hecho por defecto sustantivo, defecto fáctico, y procedimental absoluto. Como primera medida cabe señalar que el defecto sustantivo tiene lugar cuando

una providencia desconoce normas aplicables al caso, cuando realiza una interpretación de la normatividad que contraría los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica o cuando omite la aplicación de una regla definida por una sentencia con efecto erga omnes. En suma, el defecto sustantivo se configura cuando la interpretación y aplicación de la normatividad al caso concreto resulta contraria a los criterios básicos de juridicidad y razonabilidad que orientan al sistema jurídico. La Corte en Sentencia T-769 de 2008 precisó que este defecto se presenta, entre otras situaciones: “(i) cuando la decisión impugnada se funda en una disposición indiscutiblemente no aplicable al caso, ‘es decir, por ejemplo, la norma empleada no se ajusta al caso o es claramente impertinente’[17]. También puede fundarse en la ‘aplicación indebida’ por el funcionario judicial de la preceptiva concerniente, (ii) ‘cuando la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido su alcance’; (iii) ‘cuando la interpretación de la norma se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática, (iv) cuando la norma aplicable al caso concreto es desatendida y por ende inaplicada, o (v) porque a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecua a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el

legislado”. En este caso se observa que no se dan ninguna de las causales para que pueda configurarse un defecto material o sustantivo en virtud de que la actuación tanto del Juzgado Once Administrativo Oral de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, se sustentan en el artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, que establece: “En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma. (…)” (Subrayas fuera de texto) En efecto el medio de control de reparación directa solo procede cuando el daño tiene origen en un hecho, una omisión, una operación administrativa la ocupación temporal o permanente de un inmueble, pero en este caso el origen del supuesto daño es una dictamen expedido por el Instituto de Medicina Legal, documento que al tener la carácter de prueba no es susceptible de ser demandado en ejercicio de las acciones establecidas en la Ley 1437 de 2011. En este caso lo procedente era demandar en acción de nulidad y restablecimiento del derecho el acto por medio del cual al actor fue desvinculado de la Policía Nacional, y dentro de este proceso tachar el Informe Pericial Médico Legal de Embriaguez rendido por Medicina Legal, documento en el cual se soportó la

decisión de la institución. En relación con el defecto fáctico se debe señalar que para que proceda la acción de tutela contra una sentencia judicial por defecto fáctico, es necesario que en el expediente respectivo no exista ninguna prueba que permita conducir razonablemente a la conclusión alcanzada por el juez, es decir, que la mencionada vía de hecho se presenta cuando en el proceso se arriba a una conclusión sin tener los elementos probatorios suficientes para ello. Es decir que consiste en la aplicación del derecho sin contar con las pruebas para demostrar los hechos determinantes del supuesto legal. En sentencia T-362 de 20134 la Corte Constitucional indicó que: “El defecto fáctico o probatorio ocurre cuando el juez “toma una decisión, sin que se halle plenamente comprobado el supuesto de hecho que legalmente la determina, como consecuencia de una omisión en el decreto o valoración de las pruebas, de una valoración irrazonable de las mismas, de la suposición de una prueba, o del otorgamiento de un alcance contraevidente a los medios probatorio. Es importante resaltar que, esta causal es una de las más exigentes para su comprobación, debido a que la valoración de las pruebas en un proceso judicial es uno de los ámbitos en que el juez desarrolla en mayor medida el ejercicio de la autonomía e independencia judicial, pues se basa en la aplicación de las reglas de la lógica y la sana critica. De hecho, esta Corporación ha identificado que “el yerro en la apreciación del material probatorio constitutivo del defecto fáctico debe ser flagrante, protuberante y manifiesto, a tal punto que en razón de él se desconozca “la realidad

probatoria del proceso” Entonces la vía de hecho por defecto fáctico debe ser manifiestamente arbitraria, ya que el error en el juicio valorativo de la prueba debe ser ostensible, flagrante y manifiesto, además tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia. La Sala observa que tanto el Juzgado Once Administrativo Oral de Bucaramanga como Tribunal Administrativo de Santander valoraron las pruebas aportadas dentro de la demanda instaurada en contra del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses de acuerdo a las reglas de la sana critica, sin que se observe que en esa apreciación se incurra en una decisión manifiestamente arbitraria, al punto que se desconozca la realidad probatoria del proceso, y mucho menos una violación a los derechos fundamentales que alega la parte actora. 4 Mag. Pon. Luis Ernesto Vargas Silva. Por último en lo que respecta al supuesto defecto procedimental absoluto esta Corporación ha establecido que el mismo se presenta cuando el juez actúa totalmente al margen de las formas propias de cada juicio entendiéndose también una violación del derecho al debido proceso, por cuanto el procedimiento adoptado por el juez no se somete a los requisitos establecidos en la ley sino a su propia voluntad, en contravía de las garantías previstas en las normas procesales para los sujetos que intervienen en cada juicio. Al respecto, en la Sentencia T-996 de 2003, con ocasión de una acción de tutela en la que se cuestionó la actuación de un juez laboral que no agotó el período

probatorio y profirió sentencia con inobservancia de dicha etapa del proceso, la Corte recordó que: “(…) el defecto procedimental se erige en una violación al debido proceso cuando el juez da un cauce que no corresponde al asunto sometido a su competencia, o cuando pretermite las etapas propias del juicio, como por ejemplo, omite la notificación de un acto que requiera de esta formalidad según la ley, o cuando pasa por alto realizar el debate probatorio, natural a todo proceso, vulnerando el derecho de defensa y contradicción de los sujetos procesales al no permitirles sustentar o comprobar los hechos de la demanda o su contestación, con la consecuente negación de sus pretensiones en la decisión de fondo y la violación a los derechos fundamentales.” Es claro que tampoco se presenta la mencionada vía de hecho comoquiera que los despachos atacados con la acción de tutela han actuado conforme el procedimiento establecido y acatando la normatividad vigente que rige la acción de nulidad y restablecimiento del derecho sin que se vea una violación de los derechos fundamentales del actor. Por último cabe advertir que no puede perderse de vista que el papel del juez de tutela en materia de interpretación judicial, es extremadamente restringido, al punto que sólo puede interferir cuando advierta que existe una interpretación abiertamente irracional, esto es, contraria al espíritu de la norma. Respecto al tema, la Corte Constitucional, en la sentencia T-1001 de 20015, sostuvo: “En materia de interpretación judicial, los criterios para definir la existencia de una vía de hecho son especialmente restrictivos, circunscritos de manera

concreta a la actuación abusiva del juez y flagrantemente contraria al derecho. El hecho de que los sujetos procesales, los particulares y las distintas autoridades judiciales no coincidan con la interpretación acogida por operador jurídico a quien la ley asigna la competencia para fallar el caso concreto, o no la compartan, en ningún caso invalida su actuación ya que se trata, en realidad, de ‘una vía de derecho distinta’ que, en consecuencia, no es posible acomodar dentro de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. De esta manera, queda a salvo, pues, el respeto por el principio democrático de la autonomía funcional del juez que reserva para éste, tanto la adecuada valoración probatoria como la aplicación razonable del derecho”. En ese orden de ideas, la tutela debe denegarse, como en efecto se indicará en la parte resolutiva de esta decisión. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A: NEGAR la solicitud de tutela instaurada por el señor Gabriel Jaime Perea en contra Del Juzgado Once Administrativo Oral de Bucaramanga y el Tribunal

Administrativo de Santander. 5 Magistrado ponente: Rodrigo Escobar Gil. Si no se impugna esta decisión, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

JORGE OCTAVIO RAMIREZ RAMIREZ

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

Presidente

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ