CE-11001-03-15-000-2014-01443-01(AC)-2014

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA

DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / EXISTENCIA DE OTRO MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DEL RECURSO DE

APELACIÓN CONTRA LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA / AUSENCIA DE INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / FLEXIBILIZACIÓN DEL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA – El argumento presupone que el proceso era de única instancia y por tal circunstancia no apeló / PROCESO DE DOBLE INSTANCIA A juicio de la recurrente, el Tribunal Administrativo de Risaralda vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, “a la doble instancia, de defensa, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia y a la confianza legítima”, por no valorar el material probatorio aportado al proceso, que da cuenta del cumplimiento de su deber de suministrar la información solicitada por la señora [M.D.R.C.]. Además, por no tener en cuenta la difícil situación administrativa que atravesaba el ISS cuando se presentaron los hechos que dieron origen a la sanción disciplinaria, y por desatender el precedente constitucional según el cual, “nadie está obligado a lo imposible”. (…) Advierte la Sala que este reclamo no procede por vía de acción de tutela, porque la actora contó con un medio de defensa judicial, como lo fue el recurso de apelación, y sin embargo no hizo uso

de él en la oportunidad debida. Se observa en el expediente que la decisión fue notificada en estrados en el desarrollo de la audiencia inicial celebrada el 16 de diciembre de 2013, sin que el apoderado de la parte actora ejerciera los recursos que le otorga la ley. (…) En tales circunstancias, la presente solicitud de amparo no cumple con el requisito de la subsidiariedad, y, en consecuencia, no legitima la intervención del juez de tutela. Si bien la parte accionante argumenta que el proceso era de única instancia y esa fue la razón para no interponer el recurso de apelación, debe anotar la Sala que el artículo 152, numeral 3 de la Ley 1437 de 2011, atribuye a los Tribunales Administrativos en primera instancia, el conocimiento de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho “en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes, y, sin atención a la cuantía, de los actos que se expidan en ejercicio del poder disciplinario asignado a los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, diferentes al Procurador General de la Nación”, por lo que debe concluirse que, frente a este punto, no le asiste razón a la impugnante. En virtud de lo reseñado, se modificará la decisión impugnada para, en su lugar, declarar la improcedencia de la acción de tutela presentada por la señora [M.G.V.C.], tal como quedará plasmado en la parte resolutiva de la presente providencia.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 152 – NUMERAL 3

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., once (11) de diciembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-15-000-2014-01443-01(AC)

Actor: MARIA GREGORIA VASQUEZ CORREA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 21 de agosto de 2014, por medio de la cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó “por improcedente” el amparo solicitado.

I. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud La señora María Gregoria Vásquez Correa, en nombre propio, promovió acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda para que le fueran amparados sus derechos fundamentales al debido proceso, “a la doble instancia, de defensa, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia y a la confianza legítima”, que considera vulnerados con ocasión de la sentencia de 16 de diciembre de 2013, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra la Procuraduría General de la Nación. 1.2. Hechos La actora fundamentó la solicitud de tutela en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia:  Que se desempeñaba como Jefe del Departamento de Atención al

Pensionado del Instituto de Seguros Sociales – ISS Seccional Risaralda.

 Por una queja presentada por “desatención a derecho de petición y a un fallo judicial”1 se inició en su contra un proceso disciplinario que concluyó con el fallo de 2 de marzo de 2012, proferido por el Procurador Regional de Risaralda, en el que se impuso la sanción de suspensión del cargo por el término de dos meses.  La anterior decisión fue confirmada en su integridad por el fallo de 10 de octubre de 2012, expedido por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa.  Contra los actos administrativos sancionatorios ejerció medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo de Risaralda, autoridad que en audiencia inicial celebrada el 16 de diciembre de 2013, decidió negar las pretensiones de la demanda.  Consideró el Tribunal que no logró desvirtuarse que “el comportamiento asumido por la señora María Gregoria Vásquez Correa no afectó el deber funcional que le fue encomendado, toda vez que omitió por más de un año dar respuesta oportuna, clara, completa, acorde y de fondo a la solicitud formulada por 1 Folio 2. la señora María Doralice Rivera de Cruz, violando el derecho fundamental de petición y desconociendo un fallo de tutela, afectando la buena marcha del organismo gubernamental en el que laboraba, desconociendo los principios que orientan la función administrativa , especialmente los de eficacia, economía y celeridad, minando con su actuación la confianza en las instituciones de la peticionaria”2. 1.3. Fundamento de la vulneración La parte actora sostuvo que el Tribunal Administrativo de Risaralda vulneró sus

derechos fundamentales al no valorar el material probatorio aportado al proceso, que da cuenta del cumplimiento de su deber de suministrar la información solicitada por la señora María Doralice Rivera de Cruz. Asimismo que se desconoció la difícil situación administrativa que atravesaba el ISS en la época de los hechos que originaron la sanción disciplinaria, y se desatendió el precedente constitucional3 según el cual “nadie está obligado a lo imposible”. 1.4. Solicitud de amparo La señora María Gregoria Vásquez Correa solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, “a la doble instancia, de defensa, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia y a la confianza legítima”; en consecuencia, que se dejara sin efectos la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Risaralda en la audiencia inicial celebrada el 16 de diciembre de 2013, en la que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra la Procuraduría General de la Nación. 1.5. Trámite de la acción de tutela Mediante auto de 19 de junio de 2014, se admitió la solicitud de tutela y se ordenó la notificación de la accionante y de los Magistrados integrantes del Tribunal accionado. Igualmente, se dispuso la vinculación de la Procuraduría General de la Nación, como tercero interesado en las resultas del proceso. 1.6. Contestación de la autoridad accionada: Tribunal Administrativo de Risaralda En escrito de 10 de julio de 2014, los Magistrados Fernando Alberto Álvarez

Beltrán y Dufay Carvajal Castañeda intervinieron en el trámite de la acción de tutela para solicitar su rechazo por improcedente. Argumentaron que la acción de tutela no tiene por objeto la restitución de términos judiciales expirados, ni constituye una instancia más dentro de un proceso ordinario, máxime cuando la persona afectada ha tenido a su disposición los recursos de ley y no ha agotado las instancias existentes. Señalaron que la accionante no interpuso el recurso de apelación contra la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho que ataca, el cual era procedente por disposición legal, para esgrimir los argumentos traídos en el escrito de tutela. 2 Folio 59 del anexo. 3 No citó ninguna providencia. 1.7. Intervención del tercero interesado: Procuraduría General de la Nación Guardó silencio. 1.8. Sentencia impugnada La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia de 21 de agosto de 2014, negó “por improcedente” la acción de tutela instaurada por la señora María Gregoria Vásquez Correa. Resaltó que la autoridad judicial accionada conoció del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en primera instancia, por lo tanto, de conformidad con el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, debió interponer el recurso de apelación contra la sentencia de 16 de diciembre de 2013, que le fue desfavorable y sin embargo, no lo hizo. Concluyó que en estas condiciones, como la accionante contaba con otro medio judicial para la defensa de sus intereses, la solicitud de tutela era improcedente.

1.9. Impugnación Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte actora presentó escrito de impugnación el 12 de septiembre de 2014, en el que sostuvo que si bien no presentó recurso de apelación contra la sentencia que cuestiona por vía de tutela, fue debido a lo establecido en el artículo 131 del Código Contencioso Administrativo, norma que atribuyó a los Tribunales Administrativos “privativamente y en única instancia el conocimiento de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en que se controvierten sanciones disciplinarias administrativas distintas a las que originen retiro temporal o definitivo del servicio, como la amonestación escrita”. (Folio 71).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia, proferida el 21 de agosto de 2014, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991 y el artículo 2º del Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca el fallo de 21 de agosto de 2014, emanado de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en la acción de tutela ejercida contra la decisión tomada en la audiencia inicial celebrada el 16 de diciembre de 2013, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho iniciada contra la

Procuraduría General de la Nación, en la medida que, a juicio de la parte actora, se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, “a la doble instancia, de defensa, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia y a la constancia legítima”. Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva y, de superar esta etapa del examen, (iii) estudio referido a los argumentos expuestos en la solicitud de amparo. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Esta Sección, mayoritariamente4, venía considerando que la acción de tutela era improcedente cuando se dirigía contra una decisión judicial. Sólo en casos excepcionales se admitía su procedencia, eventos éstos que estaban relacionados con un vicio procesal ostensible y desproporcionado que lesionara el derecho de acceso a la administración de justicia en forma individual o en conexidad con el derecho de defensa y contradicción. Sin embargo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20125 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema6. Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la

providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales7. Señaló la Sala Plena en el fallo en mención: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”8 (Negrilla fuera de texto). A partir de esa decisión de la Sala Plena, la Corporación debe modificar su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si 4 Sobre el particular, el Consejero Ponente mantuvo una tesis diferente sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial que se puede consultar en los salvamentos y aclaraciones de voto que se hicieron en todas las acciones de tutela que conoció la Sección. Ver, por ejemplo, salvamento a la sentencia Consejera Ponente: Dra. Susana Buitrago Valencia. Radicación: 11001031500020110054601. Accionante:

Oscar Enrique Forero Nontien. Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, y otro. 5 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELAImportancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Consejera Ponente: María Elizabeth García González. 6 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 7 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. 8 Ídem. ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente como expresamente lo indica la decisión de unificación. Sin embargo, es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”. Sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia9 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuales dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparoimprocedencia sustantivay cuales impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto -improcedencia adjetiva-.

En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Estudio del caso concreto A juicio de la recurrente, el Tribunal Administrativo de Risaralda vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, “a la doble instancia, de defensa, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia y a la confianza legítima”, por no valorar el material probatorio aportado al proceso, que da cuenta del

cumplimiento de su deber de suministrar la información solicitada por la señora María Doralice Rivera de Cruz. Además, por no tener en cuenta la difícil situación administrativa que atravesaba el ISS cuando se presentaron los hechos que dieron origen a la sanción disciplinaria, y por desatender el precedente constitucional según el cual, “nadie está obligado a lo imposible”. 9 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. De conformidad con lo acreditado en el expediente se aprecia que en el sub examine se pretende dejar sin efectos la decisión adoptada en la audiencia, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra la Procuraduría General de la Nación. Advierte la Sala que este reclamo no procede por vía de acción de tutela, porque la actora contó con un medio de defensa judicial, como lo fue el recurso de apelación, y sin embargo no hizo uso de él en la oportunidad debida. Se observa en el expediente que la decisión fue notificada en estrados en el desarrollo de la audiencia inicial celebrada el 16 de diciembre de 2013, sin que el apoderado de la parte actora ejerciera los recursos que le otorga la ley. Al respecto, la Corte Constitucional ha considerado que: “Esta Corporación, ha reiterado que la procedencia de la tutela, se encuentra condicionada a la previa utilización de los medios de defensa ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico. Es así como ha dejado en claro que esta acción constitucional, como mecanismo residual y subsidiario, no puede emplearse

con el fin de reemplazar las figuras procesales destinadas a obtener la satisfacción de sus derechos, ni puede subsanar la incuria o negligencia en hacer uso de ellas de la manera y dentro de los términos previstos legalmente”10. (Negrillas fuera del texto). En tales circunstancias, la presente solicitud de amparo no cumple con el requisito de la subsidiariedad, y, en consecuencia, no legitima la intervención del juez de tutela. Si bien la parte accionante argumenta que el proceso era de única instancia y esa fue la razón para no interponer el recurso de apelación, debe anotar la Sala que el artículo 152, numeral 3 de la Ley 1437 de 2011, atribuye a los Tribunales Administrativos en primera instancia, el conocimiento de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho “en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes, y, sin atención a la cuantía, de los actos que se expidan en ejercicio del poder disciplinario asignado a los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, diferentes al Procurador General de la Nación”, por lo que debe concluirse que, frente a este punto, no le asiste razón a la impugnante. En virtud de lo reseñado, se modificará la decisión impugnada para, en su lugar, declarar la improcedencia de la acción de tutela presentada por la señora María Gregoria Vásquez Correa, tal como quedará plasmado en la parte resolutiva de la presente providencia.

III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA: 10 Sentencia T-175/11.

PRIMERO.- MODIFICAR la sentencia de 21 de agosto de 2014, proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante la cual negó “por improcedente” el amparo solicitado por la señora María Gregoria Vásquez Correa para, en su lugar, declarar la improcedencia de la acción de tutela, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. SEGUNDO.- NOTIFÍQUESE a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. TERCERO.- Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La presente decisión se discutió y aprobó en sesión de la fecha.

ALBERTO YEPES BARREIRO

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

SUSANA BUITRAGO VALENCIA