CE-11001-03-15-000-2014-01472-00(AC)-2014

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir requisito de inmediatez En el sub lite, la solicitud de amparo formulada por los señores Cotrino Toro, Cotrino Montero y Cotrino Pérez carece del requisito de inmediatez, por cuanto fue presentada el 10 de junio de 2014, mientras que la sentencia que puso fin al proceso de reparación directa fue notificada por edicto desfijado el 15 de junio de

2012. Es decir, los demandantes dejaron transcurrir dos años para solicitar la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo del Meta, circunstancia que, sin duda, desconoce el requisito de inmediatez. Ahora, los demandantes alegaron que la tutela cumple el requisito de inmediatez porque el fundamento para interponer la acción de tutela ocurrió en marzo de 2014. Que, en efecto, ante las informaciones de las sentencias en su favor, por parte de sus vecinos, víctimas iguales que ellos, inmediatamente se dieron a la tarea de corroborar oficialmente la noticia y buscar las copias de esas decisiones. Pero estas copias sólo fueron entregadas físicamente a mediados de marzo 2014, esto es, que sólo hasta ese momento surgió el fundamento real para la presente acción de tutela… No es cierto, entonces, que la falta de inmediatez esté justificada y, por ende, la Sala denegará por improcedente la acción de tutela interpuesta.

NOTA DE RELATORIA: En relación con la regla general del plazo razonable atinente al cumplimiento del requisito de inmediatez, ver sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01(IJ), M.P. Jorge

Octavio Ramírez Ramírez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá, D.C., seis (6) de noviembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-15-000-2014-01472-00(AC)

Actor: OSCAR COTRINO TORO Y OTRO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Y OTRO La Sala decide la acción de tutela interpuesta por los señores Óscar Cotrino Toro, Carlos Enrique Cotrino Montero y Adissión Isidro Cotrino Pérez1 contra la sentencia del 5 de junio de 2012, dictada por el Tribunal Administrativo del Meta, que confirmó la providencia del 24 de enero de 2011, proferida por el Juzgado 1 Los demandantes manifestaron que también actuaban como agentes oficiosos del señor Edgar Isidro Cotrino Toro, pero no demostraron que no estuviera en condiciones de ejercer directamente la acción de tutela para cuestionar las providencias dictadas por el Tribunal Administrativo del Meta y el Juzgado Primero Administrativo de Villavicencio. Por lo tanto, en auto del 24 de junio de 2014, el magistrado sustanciador no reconoció la agencia oficiosa.

Primero Administrativo de Villavicencio, que denegó las pretensiones de la demanda de reparación directa que promovió el padre de los demandantes.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, los señores Óscar Cotrino Toro, Carlos Enrique Cotrino Montero y Adissión Isidro Cotrino Pérez pidieron la protección de los

derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, que estimaron vulnerados por el Tribunal Administrativo del Meta y el Juzgado Primero Administrativo de Villavicencio. En consecuencia, formularon las siguientes pretensiones: “1. Amparar el derecho a la igualdad, acceso material a la Administración de Justicia y debido proceso de OSCAR COTRINO TORO, CARLOS ENRIQUE COTRINO MONTERO, ADISSION ISIDRO PEREZ y EDGAR ISIDRO COTRINO TORO, en su calidad de herederos de ISIDRO COTRINO CASTILLO, vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META y el

JUZGADO 1° ADMINISTRATIVO DE VILLAVICENCIO.

2. Dejar sin efectos las sentencias del 14 de enero de 2011 y la del 5 de junio de 2012, dictadas por el Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Villavicencio y el Tribunal Administrativo del Meta, respectivamente, dentro del expediente de Reparación Directa No. 5000123310003028901 en que es demandante

ISIDRO COTRINO CASTILLO (q.e.p.d.).

3. Ordenar al Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Villavicencio, dentro del término que disponga el Consejo de Estado, dictar sentencia teniendo en cuenta el precedente vertical para definir la responsabilidad estatal de daños por actos terroristas, esto es, teniendo en cuenta la teoría del riesgo excepcional o daño especial.

De no ser acogidas las pretensiones principales, solicitamos como subsidiarias, las siguientes: a.) Amparar el derecho a la igualdad, acceso material a la justicia y debido

proceso de CARLOS ENRIQUE COTRINO, ADISSION ISIDRO PEREZ, EDGAR ISIDRO COTRINO TORO Y OSCAR COTRINO TORO, vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, mediante sentencia sentencia (sic) de junio 5 de 2012 dictada dentro del expediente de 5000123310003028901, siendo demandado ISIDRO COTRINO CASTILLO (q.e.p.d.). b.) Dejar sin efectos la sentencia de junio 5 de 2012, dictada por el Tribunal Administrativo del Meta, dentro del expediente de Reparación Directa 5000123310003028901, en el que es demandante ISIDRO COTRINO CASTILLO (q.e.p.d.). c.) Ordenar al Tribunal Administrativo del Meta, dentro del término que disponga el Consejo de Estado, dictar la sentencia teniendo en cuenta su precedente judicial para definir la responsabilidad estatal por daños mediante actos terroristas, mediante la misma regla de decisión por la cual resolvió en los procesos 50001233100020031026101 y 50001233100020286101”2.

2. Hechos Del expediente, se advierten como relevantes los siguientes hechos: Que, los días 21 y 22 de agosto de 2001, la guerrilla de las FARC atacó el casco urbano del municipio de San Juan de Arama (Meta), lo que generó la destrucción de varias viviendas, entre las que se encontraba la del señor Isidro Cotrino

Castillo, ubicada en la carrera 8ª número 10-45 de ese municipio. Que, en ejercicio de la acción de reparación directa, el señor Isidro Cotrino Castillo pidió que se declarara la responsabilidad patrimonial del Ministerio de DefensaPolicía Nacional - Ejército Nacional por la destrucción del inmueble de su propiedad. Que la demanda le correspondió al Juzgado Primero Administrativo de Villavicencio, que, por sentencia del 24 de enero de 2011, denegó las pretensiones porque no se probó la falla del servicio. Que, en efecto, en el proceso ordinario no se demostró que se hubiese solicitado a las autoridades demandadas la adopción de medidas de seguridad tendientes a prevenir el atentado terrorista. Que, inconforme con esa decisión, el señor Isidro Cotrino Castillo interpuso recurso de apelación, pero el Tribunal Administrativo del Meta, mediante sentencia del 5 de junio de 2012, la confirmó, básicamente, por las mismas razones del a quo.

3. Argumentos de la tutela A juicio de los demandantes, la solicitud de amparo cumple los requisitos generales previstos por la Corte Constitucional para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, pues (I) se trata de un asunto de relevancia constitucional, en cuanto se desconoció el derecho fundamental a la igualdad, si se tiene en cuenta que en casos similares el tribunal demandado sí accedió a las pretensiones de la demanda y declaró la responsabilidad del Estado; (II) no cuentan con otro medio de defensa porque agotaron los recursos procedentes en el proceso ordinario; (III) cumple el requisito de inmediatez, toda vez que el 2 Folio 3 del expediente. fundamento para presentarla ocurrió en marzo de 2014, fecha en que los demandantes obtuvieron las fotocopias de las sentencias en las que el tribunal demandado sí ordenó la reparación del daño causado; (IV) se identificaron los

hechos que generan la vulneración de los derechos invocados, y (V) no se cuestiona una sentencia de tutela. En cuanto a las causales específicas, los demandantes alegaron que el Tribunal Administrativo del Meta y el Juzgado Primero Administrativo de Villavicencio incurrieron en defecto fáctico, por falta de valoración probatoria. Que, en efecto, en el proceso ordinario se demostró que el ataque terrorista se dirigió contra organismos oficiales (la alcaldía, el centro de salud, el hogar infantil del ICBF, la biblioteca municipal y la estación de la Policía Nacional) y, por ende, podía aplicarse la teoría del riesgo excepcional o del daño especial para efectos de declarar la responsabilidad del Estado. Que, además, el Tribunal Administrativo del Meta desconoció su propio precedente, pues en casos similares3 al del señor Isidro Cotrino Castillo estudió la responsabilidad del Estado, por actos terroristas, no sólo bajo el título de imputación de la falla del servicio, sino también del daño especial o del riesgo excepcional. Que el hecho de que en la demanda se hubiese alegado la falla en el servicio, no impedía al tribunal analizar si se configuró otro título de imputación que permitiera declarar la responsabilidad del Estado. Que el Tribunal Administrativo del Meta en los procesos de reparación directa números 50001233100020031026101 y 5000123310002028601 (que, según dicen, se trata de asuntos similares al que promovió el padre de los demandantes) sí accedió a la reparación del perjuicio, mientras que en la decisión objeto de tutela se denegó tal reparación. Que eso demostraba que el tribunal “le ha dado a

nuestro proceso un trato discriminatorio sin razón, violando no sólo el artículo 13 Superior, sino también el efectivo acceso a la Administración de Justicia, por no resolver de fondo la cuestión, violando el artículo 90 Superior, por indebida interpretación, en materia de responsabilidad patrimonial del Estado”4.

4. Intervención de las autoridades judiciales demandadas 3 Los demandantes citaron la sentencia del 12 de octubre de 2010, dictada en el proceso 50001233100020020009400. 4 Folio 10 del expediente. 4.1. Juzgado Primero Administrativo de Villavicencio La secretaria del Juzgado Primero Administrativo del Villavicencio aportó las sentencias dictadas en el proceso de reparación directa promovido por el señor Isidro Cotrino Castillo contra el Ministerio de Defensa Nacional, pero no hizo ningún pronunciamiento de fondo. 4.2. Tribunal Administrativo del Meta Los magistrados del Tribunal Administrativo del Meta no se pronunciaron sobre los hechos que motivaron la presente acción de tutela, a pesar de que fueron notificados del auto admisorio5.

5. Intervención de terceros La coordinadora del grupo contencioso constitucional del Ministerio de Defensa solicitó que se denegaran las pretensiones de los demandantes. Sin embargo, no es posible conocer las razones por las que se formula tal petición porque el documento que se envió por fax está incompleto6.

CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo

permita expresamente la ley. La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, 5 Folio 20 ibídem. 6 Folios 24-27 del expediente. concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela. En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales, en cuanto no fue creada para tal efecto. Que, además, no era el medio para discutir providencias judiciales porque el artículo 40 del Decreto 2591 de 1991, que reguló la acción de tutela, y que la permitía, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-543 de 1992. No obstante, en sentencia del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional. Es decir, la Sala Plena admitió que la tutela procede de manera excepcional para controvertir providencias judiciales, siempre que exista violación flagrante de algún derecho fundamental. Empero, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del

ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones judiciales y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones. Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, así: “a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (…) b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del

hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. (…) e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas”.

Esos son los requisitos procesales o de procedibilidad de la acción de tutela. Además, una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus

decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución”. Y esos defectos son los que autorizarían la concesión del amparo o de la tutela. Por último, conviene decir que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente. Es de esa manera que podría abordarse el estudio de una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la tutela.

2. Del caso concreto De manera previa a cualquier consideración respecto del fondo del asunto, la Sala

estima necesario verificar si la presente acción de tutela cumple el requisito de inmediatez. En relación con la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda7, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros que pudieran resultar afectados. Recientemente, la Sala Plena de esta Corporación estableció que seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, es un término razonable para ejercer la acción de tutela contra providencias judiciales oportunamente, en consideración a “la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad”8. Lo anterior no implica un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela. La inmediatez es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que se tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, es que se requiere que la acción se ejerza en un

tiempo razonable, prudencial. Por lo tanto, la Sala concluye que el interesado en obtener el amparo de los derechos fundamentales debe instaurar la acción de tutela cuando tiene conocimiento de la consolidación del hecho, acto u omisión que constituye la violación o amenaza, pues ese momento marca el punto de partida para analizar si la acción ha sido interpuesta oportunamente. Una demora injustificada en ejercer la acción desvirtúa el fin de la acción de tutela, tornándola improcedente. En el sub lite, la solicitud de amparo formulada por los señores Óscar Cotrino Toro, Carlos Enrique Cotrino Montero y Adissión Isidro Cotrino Pérez carece del requisito de inmediatez, por cuanto fue presentada el 10 de junio de 20149, mientras que la sentencia que puso fin al proceso de reparación directa fue 7 Corte Constitucional. Sentencia T123 de 2007. M.P. Álvaro Tafur Galvis. 8 Sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014. Ver nota de pie de página No. 4. 9 Folio 1 del expediente. notificada por edicto desfijado el 15 de junio de 201210. Es decir, los demandantes dejaron transcurrir dos años para solicitar la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo del Meta, circunstancia que, sin duda, desconoce el requisito de inmediatez. Ahora, los demandantes alegaron que la tutela cumple el requisito de inmediatez porque el fundamento para interponer la acción de tutela ocurrió en marzo de

2014. Que, en efecto, “ante las informaciones de las sentencias en su favor, por

parte de nuestros vecinos, víctimas iguales que nosotros, inmediatamente nos dimos a la tarea de corroborar oficialmente la noticia y buscar las copias de esas decisiones. Pero estas copias sólo fueron entregadas físicamente a mediados de marzo 2014, esto es, que sólo hasta ese momento surgió el fundamento real para la presente acción de tutela”11. Sobre el particular, la Sala debe precisar que el hecho de que el Tribunal Administrativo del Meta, en asuntos posteriores, hubiese adoptado una decisión diferente a la que profirió en el caso de los demandantes, no justifica la demora en ejercer la acción de tutela. En efecto, los señores Óscar Cotrino Toro, Carlos Enrique Cotrino Montero y Adissión Isidro Cotrino Pérez derivan la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia de la sentencia del 5 de junio de 2012, dictada por el Tribunal Administrativo del Meta, que confirmó la providencia del 24 de enero de 2011, dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Villavicencio, que denegó las pretensiones de la acción de reparación directa que promovió el padre de los demandantes contra el Ministerio de Defensa – Policía Nacional y Ejército Nacional. Por lo tanto, debieron interponer la acción de tutela tan pronto tuvieron conocimiento de esa decisión, mas no esperar dos años para buscar la protección de los derechos fundamentales invocados, pues, “la larga espera para acudir ante el juez constitucional desvirtúa la necesidad de garantizar los derechos fundamentales por vía de tutela, por la inactividad, negligencia o indiferencia de

quienes debieron buscar en tiempo la defensa de sus derechos y no lo hicieron”12. 10 Folio 315 del anexo número 1. 11 Folio 4 del expediente. 12 Sentencia T 691 de 2009. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. No es cierto, entonces, que la falta de inmediatez esté justificada y, por ende, la Sala denegará por improcedente la acción de tutela interpuesta por los señores Óscar Cotrino Toro, Carlos Enrique Cotrino Montero y Adissión Isidro Cotrino Pérez. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. Denegar por improcedente el amparo solicitado por los demandantes.

2. Si no se impugna, enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Presidente de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ