CE-11001-03-15-000-2014-01478-01(AC)-2014

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir requisito de inmediatez En el sub lite, la solicitud de amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, y de acceso a la administración de justicia formulada por el apoderado judicial de la señora Pinilla carece del requisito de inmediatez, por cuanto fue presentada el 11 de junio de 2014, mientras que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la demandante, contra la Caja Nacional de Previsión Social, fue notificada por edicto desfijado el 8 de septiembre de 2005. Es decir, la demandante dejó transcurrir más de 9 años para solicitar la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados por la autoridad judicial demandada, circunstancia que, sin duda, desconoce el requisito de inmediatez… Lo anterior es suficiente para desestimar los argumentos esgrimidos en la impugnación. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en el entendido que debió denegarse por improcedente.

NOTA DE RELATORIA: sobre el requisito de inmediatez consultar sentencia T123 de 2007 de la Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre de dos mil catorce (2014)

Radicación número: 11001-03-15-000-2014-01478-01(AC)

Actor: LUZ MERY VIZCAINO PINILLA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCION SEGUNDA - SUBSECCION D La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el apoderado judicial de la señora Luz Mery Vizcaino Pinilla contra el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones La señora Luz Mery Vizcaino Pinilla presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, por cuanto estimó vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1. Solicito al Honorable Magistrado, tutele los derechos fundamentales invocados como son el debido proceso, el acceso a la administración de justicia, responsabilidad contractual del estado, DERECHOA (sic) LA IGUALDAD, por configurarse varias vías de hecho y en consecuencia decrete nulidad PARCIAL de las (sic) providencia de fecha SIETE (7) DE JULIO DE 2005 proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de

Cundinamarca Sección Segunda, Subsección D, MAG. PTE. DR. CERVELEON PADILLA LINARES, de igual manera se ordene: 1.1.Con base en la Constitución, la ley y la sana lógica, EL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL HORIZONTAL se ordene RECONOCER Y PAGAR A

MI REPRESENTADA TODOS LOS FACTORES DEVENGADOS EN EL

ÚLTIMO AÑO DE SERVICIOS PRESTADOS AL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD DAS ENTRE ELLOS LA PRIMA ESPECIAL DE RIESGO, EL CUAL DEBE SER INCLUIDO EN LA BASE

SALARIAL DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN QUE VIENE PERCIBIENDO

EN LA ACTUALIDAD MI REPRESENTADA”.

2. Hechos Del expediente, se destaca la siguiente información: Que, la señora Luz Mery Vizcaino Pinilla presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la reliquidación de su pensión de jubilación, cuyo conocimiento correspondió al Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D. Que, el mencionado tribunal, dictó sentencia el 7 de julio de 2005, donde ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social, entre otras cosas, reliquidar y pagar a la señora Luz Mery Vizcaino Pinilla su pensión de jubilación. Que, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D tuvo en cuenta como factores salariales para la liquidación de la pensión de la señora Vizcaino Pinilla la prima de servicios y la prima de navidad, pero excluyó la prima de riesgo.

3. Argumentos de la tutela A juicio de la señora Vizcaino Pinilla, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, y de acceso a la administración de justicia, por las razones

que la Sala resume así: Que, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección

D, desconoció la constitución, la ley, y la jurisprudencia al no reconocer la prima de riesgo. Que la sentencia adolece de defecto fáctico. Que, su apoderado judicial, en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, no le había vuelto a dar información sobre el proceso, por lo que no interpuso antes acción de tutela contra la providencia judicial del 7 de julio de 2005. Que, agotó todos los recursos ordinarios establecidos en la ley, por lo que no cuenta con otro medio de defensa. Que, tiene 57 años, por lo tanto es una persona de la tercera edad.

4. Intervención de la autoridad judicial demandada. Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D. A pesar de haber sido notificado como consta en el folio 48 del expediente de tutela, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, guardó silencio respecto a la presente acción.

5. Intervención de tercero con interés. Unidad Administrativa

Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP. La Directora Jurídica De la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP solicitó rechazar por improcedente la acción de tutela presentada por la señora Luz Mery Vizcaino Pinilla al estimar que no se cumplió con los requisitos establecidos por la Corte Consitucional para que proceda la tutela contra una providencia judicial. Por otra parte, manifestó, que la UGPP no está legitimada en la causa para ser parte en el proceso.

6. Sentencia impugnada

El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 4 de septiembre de 2014, declaró improcedente la tutela interpuesta, porque, a su juicio, no cumple con el requisito de inmediatez.

7. Impugnación El apoderado judicial de la actora impugnó la sentencia de primera instancia, porque según él, la sentencia que demuestra que se violó el derecho a la igualdad, es del 1º de agosto de 2013 por lo tanto, si se cumple con el requisito de inmediatez.

Que su representada es una persona de la tercera edad a la que se le están violando sus derechos legales, constitucionales y jurisprudenciales. Que el fallo de primera instancia no se pronunció respecto al derecho a la igualdad.

CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela. En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de

tutela era improcedente contra las providencias judiciales, en cuanto no fue creada para tal efecto. Que, además, no era el medio para discutir providencias judiciales porque el artículo 40 del Decreto 2591 de 1991, que reguló la acción de tutela, y que la permitía, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-543 de 1992. No obstante, en sentencia del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20141, se precisó que la acción de tutela es procedente para cuestionar, incluso, providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Sobre el particular, la Sala Plena explicó: “2.1.11.- Entonces, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta, la acción de tutela sí procede contra las providencias del Consejo de Estado, materializadas en autos y sentencias, en la medida en que la Corporación hace parte de una de las ramas del poder público –Rama Judicial-, conforme con los artículos 113 y 116 de la Constitución y, por tanto, es una autoridad pública. Aceptar la procedencia de la acción de tutela contra las providencias del Consejo de Estado, no es otra cosa que aceptar la prevalencia de los derechos fundamentales de las personas y, por ende, desarrollar los

mandatos constitucionales contenidos en los artículos 1, 2, 4, 6, 121 y 230. Constitucionales. 2.1.12.- No puede perderse de vista que los autos y sentencias que profieren los jueces de las distintas jurisdicciones, incluidos los órganos que se encuentran en la cúspide de la estructura judicial, pueden vulnerar los derechos fundamentales de las personas”. Empero, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, toda vez que los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones judiciales y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones. 1 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A.

Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera.

Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, así: “a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (…) b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde

defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. (…) e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido

posible. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas”. Esos son los requisitos procesales o de procedibilidad de la acción de tutela. Además, una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia

para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución”. Y esos defectos son los que autorizarían la concesión del amparo o de la tutela. Por último, conviene decir que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que

sustentan la violación de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente. Es de esa manera que podría abordarse el estudio de una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la tutela.

2. Del caso concreto De manera previa a cualquier consideración respecto del fondo del asunto, la Sala estima necesario verificar si la presente acción de tutela cumple el requisito de inmediatez.

En relación con la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda2, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros que pudieran resultar afectados. Lo anterior no implica un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela. La inmediatez es más bien un requisito que busca que la acción se

presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que se tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, es que se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial. 2 Corte Constitucional. Sentencia T123 de 2007. M.P. Álvaro Tafur Galvis. Por lo tanto, la Sala concluye que el interesado en obtener el amparo de los derechos fundamentales debe instaurar la acción de tutela cuando tiene conocimiento de la consolidación del hecho, acto u omisión que constituye la violación o amenaza, pues ese momento marca el punto de partida para analizar si la acción ha sido interpuesta oportunamente. Una demora injustificada en ejercer la acción desvirtúa el fin de la acción de tutela, tornándola improcedente. En el sub lite, la solicitud de amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, y de acceso a la administración de justicia formulada por el apoderado judicial de la señora Vizcaino Pinilla carece del requisito de inmediatez, por cuanto fue presentada el 11 de junio de 20143, mientras que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la demandante, contra la Caja Nacional de Previsión Social, fue notificada por edicto desfijado el 8 de septiembre de 20054. Es decir, la demandante dejó transcurrir más de 9 años para solicitar la protección de los derechos fundamentales

presuntamente vulnerados por la autoridad judicial demandada, circunstancia que, sin duda, desconoce el requisito de inmediatez. La Sala ha manifestado que seis meses es un término razonable para ejercer la acción de tutela oportunamente. Cuando se trata de providencias judiciales, la inmediatez se ha calculado desde la notificación de la providencia cuestionada, pues ese es el momento en que la decisión se pone en conocimiento de las partes. Ahora bien, respecto al requisito de inmediatez, la demandante alegó que el abogado que la representó en el proceso ordinario no le volvió a dar información sobre el proceso, sin embargo, para la Sala este no es un argumento suficiente para pasar por alto que la acción de tutela no cumple con el requisito de inmediatez. La falta de inmediatez en la tutela también desvirtúa la vulneración grave de los derechos fundamentales que alude la actora, pues lo lógico era que solicitara su amparo en un término razonable y no esperar casi nueve años para buscar la protección de los derechos. Es decir, “la larga espera para acudir ante el juez 3 Folio 24. 4 Folio 160 de la copia del expediente No. 2500-23-25-000-2004-03302-01. constitucional desvirtúa la necesidad de garantizar los derechos fundamentales por vía de tutela, por la inactividad, negligencia o indiferencia de quienes debieron buscar en tiempo la defensa de sus derechos y no lo hicieron”5. Cabe aclarar, que el término para determinar la inmediatez se cuenta a partir de la fecha de la desfijación del edicto de la sentencia atacada, y no desde la fecha de

la sentencia que pretende sea tenida como precedente jurisprudencial. Lo anterior es suficiente para desestimar los argumentos esgrimidos en la impugnación. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en el entendido que debió denegarse por improcedente. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. CONFIRMAR la sentencia impugnada.

2. ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ HUGO FERNANDO BASTIDAS

BÁRCENAS Presidente de la Sección 5 Sentencia T-691 de 2009. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA CARMEN TERESA ORTIZ DE

RODRÍGUEZ