CE-11001-03-15-000-2014-01516-01(AC)-2014

ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TUTELA - Improcedente / PRINCIPIOS DE SEGURIDAD Y COHERENCIA - Improcedencia de la acción de tutela para cuestionar providencia proferida en el trámite de tutela Debe determinar la Sala, en primer lugar, si la tutela puede estudiarse de fondo por cumplir con los requisitos generales de procedibilidad. Si es posible estudiar el fondo, se analizará si el fallo de primera instancia debe ser revocado, para lo que se debe determinar: si los autos del 24 de abril de 2014 dictado en sala unitaria por el Tribunal Administrativo del Cesar y del 29 de mayo de 2014 proferido en virtud de un recurso de súplica por el Tribunal Administrativo del Cesar dentro del trámite de la acción de tutela presentada por el señor Acosta Serrano, incurrieron en defecto sustantivo al estimar que no procede la apelación del auto que deniega una solicitud de nulidad… Sobre el particular, conviene recordar que las providencias que se profieren en el trámite de tutela no pueden atacarse mediante el mecanismo de la tutela, pues precisamente, los principios de seguridad y coherencia del ordenamiento jurídico impiden que las providencias del juez de tutela se revisen por otro juez de tutela. En efecto, resulta incuestionable que la tutela presentada por la compañía Carbones del Cerrejón Limited se dirige contra providencias dictadas en el trámite de un proceso de tutela y, por ende, la tutela debe negarse por improcedente. Es abiertamente improcedente que se utilice otra acción de tutela para reclamar la protección del debido proceso, aparentemente desconocido en una acción de la misma naturaleza. Lo anterior es suficiente para

desestimar la impugnación presentada por la parte demandante. En consecuencia, la Sala confirmará la providencia de primera instancia, en el entendido que debió denegarse por improcedente.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTICULO 40

NOTA DE RELATORIA: En relación con la acción de tutela contra providencia judicial, consultar sentencia C-590 de 2005, de la Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá, D.C., 4 de diciembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-15-000-2014-01516-01(AC)

Actor: CARBONES DEL CERREJON LIMITED

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Y JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE VALLEDUPAR La Sala decide la impugnación formulada por la parte actora, contra la sentencia del 14 de agosto de 2014, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado que negó la acción de tutela.

ANTECEDENTES La compañía Carbones del Cerrejón Limited, presentó acción de tutela contra el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Valledupar y el Tribunal Administrativo del Cesar, por estimar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Para el efecto, formuló las siguientes:

1. Pretensiones “(i) Conceder a favor de CARBONES DEL CERREJÓN LIMITED, CERREJÓN, la tutela de

los derechos fundamentales de Acceso a la Administración de Justicia, al Debido Proceso, a la Legalidad, a la Igualdad de las partes, a la Doble Instancia y demás que encuentren amenazados o vulnerados por las actuaciones de los señores Magistrados del Tribunal Administrativo del Cesar, doctores DORIS PINZÓN AMADO, JOSÉ ANTONIO APONTE OLIVELLA, CARLOS ALFONSO GUECHA MEDINA; y del señor Juez Primero Administrativo del Circuito de Valledupar, doctor JAIME ALONSO CASTRO MARTÍNEZ, en atención a que en el presente caso mi representada ya no cuenta con ningún otro medio judicial que le permita hacer efectivo en el plano material los derechos constitucionales que acabo de invocar. Lo anterior, previa declaración de que sí es procedente el Recurso de Apelación contra el Auto de septiembre 23 de 2013, con el que el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Valledupar, resolvió el Incidente de Nulidad citado en los hechos de esta tutela. (ii) Como consecuencia de lo anterior, ruego a los señores Consejeros se sirvan dejar sin efecto o decretar la ineficacia o nulidad de los Autos del 24 de abril y 29 de mayo de 2014, dictados, respectivamente, por los Magistrados del Tribunal Administrativo del Cesar, doctores CARLOS ALFONSO GUECHA MEDINA, quien profirió la primera de las dos providencias atrás indicadas; y DORIS PINZÓN AMADO (M.P.) y JOSÉ ANTONIO APPONTE OLIVELLA, quienes en Sala desataron el Recurso de Súplica interpuesto contra el primero de los proveídos atrás mencionado, ineficacia o nulidad que se extenderá a todas

las actuaciones posteriores a estos Autos. Y, (iii) Le ordenen al Tribunal Administrativo del Cesar que, en los términos legales, se pronuncie de fondo sobre el Recurso de Apelación aludido o, en caso de ser procedente y dadas las irregularidades observadas en las varias oportunidades y actuaciones del Tribunal y del Juzgado, que sea mejor el mismo Consejo de Estado quien directamente proceda a decretar la nulidad de todas las actuaciones surtidas dentro de la Acción de Tutela Radicada bajo el No. 20-001-33-31-006-2013-00367-00, de que conoce el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Valledupar, a partir del Auto Admisorio de la misma, ordenándole a este Despacho que le notifique y vincule a Cerrejón como Tercero eventualmente afectado por el nuevo fallo de tutela que en la correspondiente instancia judicial competente habrá de producirse”.

2. Hechos Del expediente, se advierten como relevantes los siguientes hechos: Que el señor José Galo Acosta Serrano, extrabajador de la compañía Carbones del Cerrejón Limited presentó acción de tutela contra la empresa aseguradora METLIFE

COLOMBIA S.A.

Que la tutela pretendía el reconocimiento y pago de un seguro por invalidez de origen convencional pactado entre la compañía Carbones del Cerrejón Limited y la organización sindical SINTRACARBÓN. Que la compañía Carbones del Cerrejón Limited tomó el seguro de vida con la aseguradora METLIFE. Que el señor José Galo Acosta y la compañía Carbones del Cerrejón Limited pusieron fin

al nexo laboral que los unía mediante una conciliación laboral ante la inspección de trabajo de Maicao (La Guajira). En la conciliación la compañía Carbones del Cerrejón Limited se comprometió a pagar al señor José Galo Acosta, la suma de $252.000.000.oo por la terminación del contrato de trabajo y por la pérdida de la capacidad laboral que era menor al 50%. En el acta de conciliación se dejó claro que el señor Galo Acosta no tenía derecho al seguro por invalidez por no reunir los requisitos convencionales y los previstos en la póliza para ello. Que de la tutela conoció el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Valledupar, autoridad que no vinculó a la compañía Carbones del Cerrejón Limited al trámite de la tutela, ni expuso los motivos de esa omisión. Que el 30 de agosto de 2013 la compañía Carbones del Cerrejón Limited presentó incidente de nulidad contra el fallo de tutela del 25 de julio de 2013 y las actuaciones surtidas con posterioridad. El incidente fue coadyuvado por METLIFE. Que el 23 de septiembre de 2013 el juzgado negó la nulidad y contra esa providencia la compañía Carbones del Cerrejón Limited presentó recurso de reposición y en subsidio apelación, actuación también coadyuvada por METLIFE. Que el juzgado mediante auto del 28 de octubre de 2013 negó la reposición y concedió el recurso de apelación en el efecto devolutivo. Que por un error del juzgado corregido por orden de tutela, se declaró desierto el recurso

de apelación, sin embargo, luego se concedió ante el Tribunal Administrativo del Cesar, que declaró improcedente el recurso de apelación mediante auto del 24 de abril de 2014. Contra ese auto se interpuso recurso de súplica, el que también fue denegado mediante providencia del 29 de mayo de 2014.

3. Argumentos de la tutela A juicio de la parte demandante la acción de tutela es procedente porque (i) no se interpuso contra una sentencia de tutela, sino contra unos autos proferidos dentro del trámite de la tutela, y (ii) el auto que resuelve un incidente de nulidad sí es apelable según el numeral 5º del artículo 351 del Código de Procedimiento Civil.

4. Intervención de las autoridades judiciales demandadas: Tribunal

Administrativo del Cesar y Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Valledupar. No contestaron la demanda a pesar de haber sido notificados.

5. Intervención de terceros con interés: sociedad METLIFE.

El apoderado de la sociedad METLIFE Colombia Seguros de Vida S.A, aseguradora demandada en el proceso de tutela presentado por el señor José Galo Acosta Serrano, en su escrito, manifestó: Que el no permitir que la compañía Carbones del Cerrejón Limited interviniera en la tutela se constituyó en una clara violación de los derechos fundamentales de la sociedad, pues era evidente el interés jurídico que le asistía al ser la tomadora de la póliza de seguro, pues al ocurrir el siniestro y afectarse la póliza, se presenta un aumento de la prima de seguro que tiene que asumir el tomador.

Que con la conciliación realizada entre la compañía El Cerrejón y el señor José Galo Acosta Serrano, también se evidenciaba el interés jurídico de la demandante. Que sí es procedente el recurso de apelación contra el auto que deniega una nulidad según los artículos 138 y 351 del Código de Procedimiento Civil y que además sí es procedente el recurso de súplica frente al auto que resuelve sobre la admisión del recurso de apelación, según el artículo 363 del Código de Procedimiento Civil. Que se desconoció la orden dada por el Consejo de Estado en la sentencia de tutela notificada en abril de 2014 en la que ordenó al Juzgado Primero Administrativo de Valledupar que dicte una nueva decisión con ocasión al recurso de apelación presentado contra la providencia que negó la nulidad de todo lo actuado.

6. Providencia impugnada.

El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante providencia del 14 de agosto de 2014 negó la acción de tutela al estimar que la tutela (i) no cumple con los requisitos de procedibilidad al ser interpuesta como una instancia adicional a las ordinarias; (ii) las providencias que se pretende cuestionar fueron proferidas dentro del trámite de una tutela y no se advierte que la compañía Carbones del Cerrejón Limited (como tercero interesado) haya demostrado sumariamente el interés que le asiste en el trámite de amparo, y (iii) el tribunal aplicó acertadamente la norma especial para la apelación del auto que deniega una nulidad (artículo 147 del Código de Procedimiento Civil).

7. Impugnación.

La compañía demandante impugnó la sentencia de primera instancia al estimar “(i) que este trámite no es contra ningún fallo de tutela sino contra las providencias judiciales que se produjeron dentro o con ocasión de la acción de tutela de JOSÉ GALO ACOSTA contra METLIFE DE COLOMBIA COMPAÑÍA DE SEGUROS S.A., y, (ii) que los despachos judiciales accionados desconocieron los Derechos Fundamentales al Debido proceso y de Acceso a la Administración de Justicia, al dar por establecido, sin estarlo, que a Cerrejón no le asiste el legítimo derecho a ser tenida como tercero dentro de la acción de tutela que acabo de reseñar”. Adicionalmente reiteró los argumentos de la acción de tutela sobre: (i) la falta de competencia del Juez Primero Administrativo del Circuito de Valledupar para conocer acciones de tutela contra un particular; (ii) la conducta penal en que incurrió el señor José Galo Acosta al promover una tutela para obtener el pago de un seguro al que no tenía derecho, y, (iii) la procedencia del recurso de apelación contra el auto que denegó un incidente de nulidad.

CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio

irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela. En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales, en cuanto no fue creada para tal efecto. Que, además, no era el medio para discutir providencias judiciales porque el artículo 40 del Decreto 2591 de 1991, que reguló la acción de tutela, y que la permitía, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-543 de 1992. No obstante, en sentencia del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20141, se precisó que la acción de tutela es procedente para cuestionar, incluso, providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Sobre el particular, la Sala Plena explicó: “2.1.11.- Entonces, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta, la acción de tutela

sí procede contra las providencias del Consejo de Estado, materializadas en autos y sentencias, en la medida en que la Corporación hace parte de una de las ramas del poder público –Rama Judicial-, conforme con los artículos 113 y 116 de la Constitución y, por tanto, es una autoridad pública. Aceptar la procedencia de la acción de tutela contra las providencias del Consejo de Estado, no es otra cosa que aceptar la prevalencia de los derechos fundamentales de las personas y, por ende, desarrollar los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 1, 2, 4, 6, 121 y 230. Constitucionales. 2.1.12.- No puede perderse de vista que los autos y sentencias que profieren los jueces de las distintas jurisdicciones, incluidos los órganos que se encuentran en la cúspide de la estructura judicial, pueden vulnerar los derechos fundamentales de las personas”. Empero, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, toda vez que los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones judiciales y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones. Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, así: “a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una

clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (…) b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. 1 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: Alpina Productos Alimenticios

S.A. Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera.

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. (…) e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas”. Esos son los requisitos procesales o de procedibilidad de la acción de tutela. Además, una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error

inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como

mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución”. Y esos defectos son los que autorizarían la concesión del amparo o de la tutela contra providencias judiciales. Por último, conviene decir que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente. Es de esa manera que podría abordarse el estudio de una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la tutela.

2. Problema jurídico Debe determinar la Sala, en primer lugar, si la tutela puede estudiarse de fondo por cumplir con los requisitos generales de procedibilidad. Si es posible estudiar el fondo, se analizará si el fallo de primera instancia debe ser revocado, para lo que se debe determinar: si los autos del 24 de abril de 2014 dictado en sala unitaria por el Tribunal Administrativo del Cesar y del 29 de mayo de 2014 proferido en

virtud de un recurso de súplica por el Tribunal Administrativo del Cesar dentro del trámite de la acción de tutela presentada por el señor José Galo Acosta Serrano, incurrieron en defecto sustantivo al estimar que no procede la apelación del auto que deniega una solicitud de nulidad.

3. Cumplimiento de los requisitos generales Corresponde a la Sala determinar si es procedente estudiar de fondo los argumentos expuestos por la compañía Carbones del Cerrejón Limited. Entonces, verificará el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, conforme con el test fijado por la Corte Constitucional. - De la relevancia constitucional: es claro que la cuestión que aquí se discute sí tiene relevancia constitucional, toda vez que la parte demandante alegó el desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso, derecho tradicionalmente relevante en la institución de la tutela. Además es importante resaltar que la parte actora alega que los autos cuestionados incurrieron en defecto sustantivo al estimar que es improcedente el recurso de apelación contra el auto que deniega una nulidad. - De la inmediatez: la tutela cumple con el requisito de inmediatez, por cuanto fue interpuesta el 16 de junio de 20142, y la providencia que resolvió el recurso de súplica (cuestionada) fue proferida el 29 de mayo de 20143 Es decir, la entidad demandante dejó transcurrir menos un mes para formular la demanda de tutela, tiempo que es razonable y que no denota negligencia o desinterés. - Del agotamiento de los mecanismos de defensa judicial: la Sala estima que la

parte actora no cuenta con otro medio de defensa para controvertir la sentencia objeto de tutela, pues agotó los recursos disponibles en el proceso de tutela. - Finalmente, es claro que las providencias cuestionadas fueron proferidas en un proceso de tutela. Siendo así, como acertadamente concluyó el a quo, es evidente que la compañía Carbones del Cerrejón Limited pretende que, por vía de acción de tutela, la Sala deje sin efectos las providencias dictadas en otro proceso de tutela. 2 Contraportada. 3 Se toma esta fecha como referencia para calcular el cumplimiento del requisito de inmediatez, pues del expediente no se pueden extraer datos mas precisos. Sobre el particular, conviene recordar que las providencias que se profieren en el trámite de tutela no pueden atacarse mediante el mecanismo de la tutela, pues precisamente, los principios de seguridad y coherencia del ordenamiento jurídico impiden que las providencias del juez de tutela se revisen por otro juez de tutela. En efecto, resulta incuestionable que la tutela presentada por la compañía Carbones del Cerrejón Limited se dirige contra providencias dictadas en el trámite de un proceso de tutela y, por ende, la tutela debe negarse por improcedente. Es abiertamente improcedente que se utilice otra acción de tutela para reclamar la protección del debido proceso, aparentemente desconocido en una acción de la misma naturaleza. Lo anterior es suficiente para desestimar la impugnación presentada por la parte demandante. En consecuencia, la Sala confirmará la providencia de primera instancia, en el entendido que debió denegarse por improcedente. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección

Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA

1. CONFÍRMASE la sentencia impugnada, por las razones expuestas en esta providencia.

2. ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Presidente de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ Ausente con permiso

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA