CE-11001-03-15-000-2014-01533-00(AC)-2014

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / CONFIGURACIÓN DE LA TEMERIDAD EN LA ACCIÓN DE TUTELA / ELEMENTOS DE LA TEMERIDAD EN LA ACCIÓN DE TUTELA – Acreditados / COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL – Operó frente a la providencia acusada al ser excluida de revisión por parte de la Corte Constitucional / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES En el caso concreto, al cotejar el texto de los hechos consignados en el fallo de 21 de agosto de 2013, proferido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, Consejero Ponente: [A.V.R.], Radicado Número: 11001031500020130147400, que resolvió la primera acción de tutela formulada por la actora, con la solicitud de tutela que ahora se resuelve, se observa que en efecto, como el advierte el Tribunal Administrativo de Sucre, está probada la identidad de partes, de causa petendi y de objeto. Por lo cual se cumplen todos los requisitos para que se configure una actuación temeraria. (…) Además, dicha decisión de tutela, según el sistema de información de la página web de la Corte Constitucional, goza de los atributos de la cosa juzgada, en tanto que se encuentra en firme y fue excluida de la revisión eventual mediante providencia de 25 de febrero de 2014, lo cual impide que la Sala reabra un nuevo debate sobre lo que ya fue decidido frente a las garantías fundamentales antes aludidas.

NOTA DE RELATORÍA: Con salvamento de voto del consejero Guillermo Vargas Ayala sin medio magnético a la fecha 25 de marzo de 2021.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., once (11) de diciembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-15-000-2014-01533-00(AC)

Actor: ELCY VILLADIEGO LIDUEÑA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Y OTRO Se decide la acción de tutela presentada por la actora el 18 de junio de 2014, contra las providencias judiciales proferidas el 18 de febrero de 2010, por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo, y el 30 de junio de 2011, por el Tribunal Administrativo de Sucre.

I. ANTECEDENTES 1.1. LA SOLICITUD La ciudadana Elcy Villadiego Lidueña, por medio de apoderado judicial, formuló acción de tutela por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, en que a su juicio, incurrieron el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo, y el Tribunal Administrativo de Sucre, al proferir las decisiones del 18 de febrero de 2010 y 30 de junio de 2011, respectivamente, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho número 2003 – 00333, promovido contra el

Departamento de Sucre. 1.2. HECHOS La señora Elcy Villadiego Lidueña fue vinculada a la Gobernación de Sucre mediante Decreto No. 299 de 1991 (25 de julio) para desempeñar el cargo de

Promotora de Desarrollo Comunal, adscrito a la Secretaría de Gobierno Departamental. Posteriormente fue incorporada al Cargo de Auxiliar Administrativo, Código 550, Grado 12, e inscrita en el escalafón de carrera administrativa, mediante Resolución No. 033 de 1993 (7 de octubre). El 29 de noviembre de 2002, el Gobernador del Departamento de Sucre expidió el Decreto 0747 de 2002, mediante el cual estableció la planta de personal de la Gobernación de Sucre, suprimiendo el cargo de Auxiliar Administrativo, Código 550, Grado 12. A través de Oficio de la misma fecha, el Jefe de Personal de la Gobernación de Sucre, le comunicó a la accionante que mediante Decreto No. 0747 de 2002, el empleo de Auxiliar Administrativo, Código 550, Grado 12 había sido suprimido de la planta de personal de la Gobernación a partir de la fecha de la comunicación. El 2 de diciembre de 2002, el Gobernador del Departamento de Sucre expidió la Resolución No. 2774, mediante la cual se realizó la distribución de los cargos de las diferentes dependencias y se incorporaron los respectivos empleos a tales cargos, dentro de los cuales no se incorporó a la demandante. La parte actora presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitando la nulidad del oficio de fecha 29 de noviembre de 2002 expedido por el jefe de personal de la Gobernación de Sucre, que fue repartida al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo, el cual profirió sentencia el 18 de febrero

de 2010 declarando probada la excepción de inepta demanda propuesta por la entidad accionada. En tal decisión el Juzgado consideró que además de haber solicitado la nulidad del Oficio por medio del cual se le comunicó la supresión de su cargo, la actora debió demandar el Decreto No. 747 del 29 de noviembre de 2002 que estableció la nueva planta de personal. Inconforme con la decisión de primera instancia, la accionante impugnó con fundamento en que el a quo no tuvo en cuenta que el Decreto 747 de 2002 por ser un acto administrativo de carácter general, nada tuvo que ver con su situación particular. La apelación fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Sucre mediante sentencia proferida el 30 de junio de 2011, que confirmó la de primera instancia, en consideración a que el acto demandado no fue el que suprimió el cargo de la actora, pues lo que dicho oficio hizo fue notificar la decisión de la supresión y en esa medida no era el único acto que se debía demandar. A juicio de la actora, en las providencias cuestionadas en sede de tutela se configura una vía de hecho por desconocimiento del precedente judicial, toda vez que los despachos judiciales accionados pasaron por alto el contenido de las sentencias de tutela de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 5 de marzo de 20091, Consejero Ponente: Alfonso Vargas Rincón, y 3 de mayo de 20112, Consejero Ponente: Luis Rafael Vergara Quintero, proferidas como consecuencia de acciones de tutela presentadas contra el Tribunal Administrativo de Sucre por decisiones judiciales similares, y en las cuales se concedió el amparo a los

mismos derechos fundamentales para los cuales reclama protección. Adicionalmente, en el recurso de amparo se sostiene que se vulneró el derecho a la igualdad, por parte de las autoridades judiciales accionadas, pues en situaciones que juzga análogas a la suya, ventiladas en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho número 2003 – 00461 y 2003 - 00334, donde fungieron como demandantes los señores Antonio Peralta Infanzón y Álvaro Mejía Peralta, respectivamente, y como demandada la misma entidad territorial, se tomaron decisiones contrarias, ya que se declaró la nulidad del oficio calendado de 29 de noviembre de 2002 y se restablecieron los derechos de los demandantes. 1.3. PRETENSIONES La tutelante solicita que se amparen los derechos fundamentales invocados, para que, en consecuencia, se deje sin efectos la providencia cuestionada del Tribunal Administrativo de Sucre, y se le ordene a dicha autoridad judicial que profiera una nueva decisión en la cual estime las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada contra la Gobernación de Sucre, conforme con los parámetros jurisprudenciales sentados por el Consejo de Estado en los precedentes judiciales ya referidos.

II. ACTUACIÓN 2.1. La Gobernación del Departamento de Sucre sostuvo que si bien la demandante pretende comparar su situación con otros casos similares, en los cuales los fallos proferidos fueron contrarios al suyo, también es cierto que aquellos procesos tienen diferentes argumentos de hecho y de derecho, pues los rodean circunstancias disímiles especialmente en lo que tiene que ver con el acto

demandado, el oficio expedido por el Jefe de Personal y el decreto de planta de personal y resolución de distribución de cargos. Por otra parte afirmó que en virtud del carácter residual la tutela, ésta no puede ser utilizada para reemplazar otras acciones, procedimientos y trámites establecidos para la defensa de derechos invocados, pues de lo contrario desaparecerían todas las acciones judiciales y la tutela se tornaría en el único medio para dirimir cualquier controversia. 2.2. El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Sincelejo se limitó a remitir, en calidad de préstamo, el expediente radicado bajo el número 70001-33-31-0052003-00333-00, que contiene el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la accionante contra el Departamento de Sucre. 1 Accionante: Alfredo de Jesús Payares Martínez, Radicado: 11001-03-15-000-2009-00155-00. 2 ? Accionante: Agustín Esteban Zola Rodríguez, Radicado: 11001-03-15-000-2010-01465-01. 2.3. El Tribunal Administrativo de Sucre manifestó que el criterio de la Corporación en el trámite procesal y en la decisión de fondo adoptada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho referido, se basó en la interpretación que de forma autónoma e independiente le dio a las fuentes formales del derecho y a la valoración del acervo probatorio. Además, alegó que la actora incurrió en una actuación temeraria, toda vez que, con anterioridad había presentado tutela por los mismos hechos, con el mismo

objeto y contra la misma entidad, la cual fue resuelta, en primera instancia, por la Sección Segunda del Consejo de Estado, Consejero Ponente: Alfonso Vargas Rincón, Radicado Número: 11001031500020130147400, mediante sentencia del 21 de agosto de 2013, y, en segunda instancia, por la Sección Cuarta de ésta Corporación, Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, por medio de sentencia del 9 de diciembre de 2013. Por último, advirtió que la acción de tutela no cumplía con el requisito general de inmediatez que debe observar el recurso de amparo contra providencias judiciales, pues el actor dejó transcurrir más de tres (3) años para interponer la acción de tutela, sin justificar de alguna manera la inactividad prolongada durante ese tiempo. En ese orden, solicitó que se rechazara o se decidiera desfavorablemente la presente acción, y que se compulsaran las copias correspondientes con destino al juez disciplinario, para investigar las posibles faltas que en el ejercicio de la profesión haya podido incurrir el abogado que apodera los intereses de la accionante.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. Competencia de la Sala.

Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con el numeral 2 del artículo 1 Decreto 1382 del 12 de julio del 2000, por el cual se dictan reglas para el reconocimiento y reparto de la acción de tutela. 3.2. Generalidades de la tutela. La acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales

fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente señalados. Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. 3.3. Ejercicio temerario de la acción de tutela por parte de la accionante. El artículo 38 del Decreto 2591 de 19913, establece la figura de la temeridad, la cual se configura cuando una persona presenta la misma acción de tutela ante varios jueces o tribunales sin motivo expresamente justificado, y señala que dichas solicitudes deben ser rechazadas o decididas desfavorablemente. 3 “ARTICULO 38. ACTUACION TEMERARIA. Cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes…” Conforme a lo expuesto por la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia la temeridad se configura “siempre que la presentación de más de una acción de amparo constitucional entre las mismas partes, por los mismos hechos y con el mismo objeto (i) envuelva una actuación amañada, reservando para cada acción aquellos argumentos o pruebas que convaliden sus pretensiones; (ii) denote el propósito desleal de “obtener la satisfacción del interés individual a toda costa, jugando con la eventualidad de una interpretación judicial que, entre varias, pudiera resultar favorable”; (iii) deje al descubierto el "abuso del derecho porque deliberadamente y sin tener razón, de mala fe se instaura la acción”; o finalmente (iv) se

pretenda a través de personas inescrupulosas asaltar la “buena fe de los administradores de justicia””. La Corte Constitucional ha precisado que la acción de tutela es temeraria cuando: ““desconoce el principio de buena fe, en tanto la persona asume una actitud indebida para satisfacer intereses individuales a toda costa y… expresa un abuso del derecho cuando deliberadamente y sin razón alguna se instaura nuevamente una acción de tutela”4 En un mismo sentido, esta Corporación, en casos similares, se ha pronunciado sobre la temeridad con las siguientes consideraciones: “La falta de lealtad, buena fe y seriedad que ha demostrado el demandante no puede pasar desapercibida para la Corporación, por cuanto no se puede tolerar el uso abusivo de una acción que fue consagrada desde un principio como una medida extraordinaria y excepcional para la defensa de los derechos fundamentales de las personas, razón por la cual deben evitarse en la medida de lo posible actuaciones arbitrarias y desmedidas, como en el caso que ahora ocupa la atención de la Sala.”5 La figura de la temeridad tiene por objeto evitar conductas que, mediante el ejercicio abusivo del derecho a la tutela judicial efectiva y el desconocimiento del principio de lealtad procesal, congestionen de manera dolosa o caprichosa el aparato judicial y restrinjan el derecho fundamental del acceso a la administración de justicia de otros ciudadanos. En consecuencia, determinar si una actuación es temeraria o no, supone un estudio detallado y cuidadoso del juez de tutela, pues mal estaría declararla por una mera suposición. En el caso concreto, al cotejar el texto de los hechos consignados en el fallo de 21

de agosto de 2013, proferido por la Sección Segunda del Consejo de Estado, Consejero Ponente: Alfonso Vargas Rincón, Radicado Número: 11001031500020130147400, que resolvió la primera acción de tutela formulada por la actora, con la solicitud de tutela que ahora se resuelve, se observa que en efecto, como el advierte el Tribunal Administrativo de Sucre, está probada la identidad de partes, de causa petendi y de objeto. Por lo cual se cumplen todos los requisitos para que se configure una actuación temeraria. A saber, en la providencia referida se consignó: 4 Sentencia T-1215 de 2003. Magistrada Ponente: Clara Inés Vargas. 5 ? Consejo de Estado, Expediente AC12-215, Magistrado Ponente Ricardo Hoyos Duque. “

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A”

CONSEJERO PONENTE: Dr. ALFONSO VARGAS RINCÓN

Bogotá D.C., agosto veintiuno (21) de dos mil trece (2013) Radicación número: 11001-03-15-000-2013-01474-00

Acción de Tutela Actor: ELCY VILLADIEGO LIDUEÑA Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por ELCY VILLADIEGO LIDUEÑA contra el Tribunal Administrativo de Sucre y el Juzgado Quinto Administrativo de

Sincelejo. ANTECEDENTES ELCY VILLADIEGO LIDUEÑA actuando por intermedio de apoderado, interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales a la igualdad y debido proceso.

Pretensiones de la acción Las concreta así: “… Se tutelen los derechos constitucionales fundamentales A LA IGUALDAD Y AL DEBIDO PROCESO y a una sentencia justa y congruente, y cesen las vulneraciones, por parte del JUZGADO QUINTO ADMINISTRTIVO DEL CIRCUITO DE SINCELEJOSUCRE, a través de la sentencia de primera instancia de FECHA 18 DE FEBRERO DE 2010, dentro del proceso de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, Radicado: No. 70-001-33-31-0052003-00333-00; TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE, por medio de la sentencia de segunda instancia de FECHA 30 DE JUNIO DE 2011. (…) Se REVOQUE: La sentencia de primera instancia, de FECHA 18 DE FEBRERO DE 2010, proferida por el JUZGADO QUINTO ADMINISTRTIVO DEL CIRCUITO DE SINCELEJO – SUCRE, dentro del proceso de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DRECHO, radicado No. 70-001-33-31-005-2003-00333-00. La sentencia de segunda instancia de FECHA 30 DE JUNIO DE 2011, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRTIVO DE SUCRE, Por lo anterior, se declare nulo el oficio calendado con fecha 29 de noviembre de 2002, suscrito por el Jefe de personal de la Gobernación de Sucre para la época de ocurrencia de los hechos, mediante el cual de manera individual, particular y concreta, se retira del servicio a mi mandante, la señora ELCY VILLADIEGO

LIDUEÑA.

Se restablezca el derecho de mi poderdante ELCY VILLADIEGO LIDUEÑA y en consecuencia se reintegre al cargo que desempeñaba en la época de ocurrencia de los hechos (al cargo de AUXILIAR ADMINISTRATIVO, código 550, grado 12) u otro de igual o semejantes funciones, remuneraciones, requisitos y en la misma ciudad. Se le ordene al DEPARTAMENTO DE SUCRE, reconocerá la señora ELCY VILLADIEGO LIDUEÑA o a quien represente sus derechos, todas las sumas correspondientes a sueldos, primas, subsidios, bonificaciones, vacaciones y demás emolumentos que se han causado desde las fecha de servicio y las que se causen hasta el reintegro, con sus respectivos ajustes legales indexados. Se defina que para todos lo efectos legales no existió solución de continuidad en la prestación del servicio, desde la fecha del retiro hasta el reintegro del mismo.” (…) ” (Negrilla dentro del texto original) Además, dicha decisión de tutela, según el sistema de información de la página web de la Corte Constitucional, goza de los atributos de la cosa juzgada, en tanto que se encuentra en firme y fue excluida de la revisión eventual mediante providencia de 25 de febrero de 20146, lo cual impide que la Sala reabra un nuevo debate sobre lo que ya fue decidido frente a las garantías fundamentales antes aludidas. Conforme ya se indicó, de acuerdo con las prescripciones del artículo 38 del Decreto Ley 2591 de 1991, prohíbe que se presenten dos o más tutelas por la misma causa y en pos de la misma finalidad y en este caso es evidente que la

demandante ha quebrantado dicha prohibición, en la medida en que sin justificación alguna promovió dos tutelas con fundamento en los mismos hechos. Como quiera que a juicio de la Sala se está en presencia de los supuestos que ameritan la aplicación de la norma transcrita, se dispondrá rechazar la presente acción de tutela por resultar improcedente y remitir copia de la providencia a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que se investigue la conducta del apoderado de la accionante tal como lo ha dispuesto la Corte Constitucional en sus decisiones7. Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha considerado que la actuación temeraria prevista en el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, además de otorgarle al juez de instancia la facultad de rechazar o decidir desfavorablemente “todas las solicitudes”, le habilita -en armonía con lo previsto en los artículos 72 y 73 del Código de Procedimiento Civil, para sancionar pecuniariamente a los responsables. En ese orden, para fines sancionatorios, atendiendo las normas ya mencionadas del Código de Procedimiento Civil, se ha dicho que es posible en sede de tutela establecer una multa de entre 10 y 20 salarios mínimos, sin perjuicio de la responsabilidad civil atribuible al actor por los daños que se ocasionen a la contraparte por el actuar temerario o de mala fe. 6 Expediente con radicado en la Corte Constitucional número: T4244996. 7 Ver, entre otras, las sentencias T-134ª de 2010 y T-135 A de 2010.

Sin embargo, y en aras de hacer efectivos los principios constitucionales de buena fe y de presunción de inocencia previstos en los artículos 29 y 83 del Texto Superior, la jurisprudencia constitucional ha determinado que la imposición de cualquier sanción pecuniaria debe someterse al respeto del derecho de audiencia bilateral y contradicción. Así las cosas, es imprescindible otorgar al imputado, en el mismo proceso en que supuestamente se incurrió en la actuación temeraria, la oportunidad de ser oído respecto del comportamiento desleal que se le endilga, de ejercer cabalmente su derecho de defensa y de presentar las pruebas que corroboren su punto de vista. Sobre la materia, la Corte Constitucional textualmente ha manifestado: “(...) 5.1 La Carta Política presume la buena fe en todas las actuaciones de los asociados, inclusive en aquellas que fungen como contrarias a derecho y por ende sancionables, porque el artículo 29 del mismo ordenamiento establece la presunción de inocencia y la necesidad de desvirtuarla en todos los casos, con sujeción a las reglas de cada juicio y al derecho de defensa. (...) Ahora bien, tanto el artículo 38 en cita, como los artículos 72 y 73 del Código en mención permiten imponer las sanciones por temeridad dentro del mismo asunto, pero, en este caso, como en todas las actuaciones judiciales y administrativas, deberán respetarse la audiencia y contradicción del imputado; aspectos de especial significación y cuidado, cuando quien acude en demanda de protección constitucional lo hace sin asesoría de un profesional del derecho.

Por ello el Código en mención, si bien prevé la sanción, asimismo regula un trámite incidental para imponerla, amén que, de ordinario, en los asuntos civiles las partes y los terceros acceden a la justicia debidamente representados. De suerte que el fallador de instancia conculcó las garantías constitucionales de la actora al sancionarla, sin permitirle ejercer su derecho a la defensa, de modo que la sanción tendrá que ser revocada. (...)” .8 Así las cosas, a efectos de proceder a imponer una sanción a la accionante, para que la misma resulte respetuosa del derecho de defensa y contradicción, es indispensable que dentro del trámite del presente recurso de amparo se agote el incidente que la jurisprudencia constitucional ha establecido, motivo por el cual se ordenará que una vez ejecutoriada la presente decisión, el expediente regrese al despacho para que se surta dicho procedimiento. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: PRIMERO. RECHÁZASE la presente acción de tutela por resultar improcedente, en los términos expuestos en la parte considerativa de la presente sentencia. SEGUNDO. REMITIR por Secretaría copia de la presente providencia a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para lo de su competencia. 8 Sentencia T-721 de 2003. TERCERO. Una vez ejecutoriada la presente decisión, devuélvase el expediente

de tutela de la referencia al despacho sustanciador para que se surta el trámite incidental antes señalado. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión celebrada en la fecha.

GUILLERMO VARGAS AYALA

Presidente Salva voto

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO