CE-11001-03-15-000-2014-01564-01(AC)-2014

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir el requisito de inmediatez / REQUISITO DE INMEDIATEZProblema estructural de la entidad demandada no extiende el plazo para la interposición de la acción La UPGG solicita la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados por el Juzgado Doce Administrativo de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, por considerar que incurrió en defecto sustantivo y desconoció el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte Constitucional. Al respecto, la Sala advierte que la solicitud de amparo carece del requisito de inmediatez que la caracteriza, pues la providencia que puso fin al procesos de nulidad y restablecimiento del derecho fue proferida el 2 de junio del 2011, así, a la fecha de presentación de esta acción, el 16 de junio del 2014, transcurrieron más de tres años. Ahora bien, para esta Sección, por regla general, el plazo razonable para el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales es de seis meses, contado a partir de la fecha de notificación del proveído acusado. Lo anterior, en atención a la naturaleza del acto jurisdiccional, a los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios contra aquellos, al derecho a la tutela judicial efectiva y a la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad … No resulta efectivo el argumento dirigido a que la UGPP adquirió las funciones de defesa

judicial a partir de junio de 2013, pues, como se expuso, CAJANAL también tenía esa función mientras se encontraba ejerciendo funciones, luego, no se puede acceder al amparo en perjuicio de los derechos del pensionado.

NOTA DE RELATORIA: En lo atinente con la acción de tutela contra providencia judicial, ver sentencia C-590 de 2005, de la Corte Constitucional. En relación con la regla general del plazo razonable para el cumplimiento del requisito de inmediatez, consultar sentencia de unificación de Sala Plena de esta Corporación, del 5 de agosto de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, exp. 201202201(IJ).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre del dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-15-000-2014-01564-01(AC)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL - UGPP Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y OTRO Decide la Sala la impugnación presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) contra la sentencia del 11 de agosto del 2014, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, que rechazó por

improcedente el amparo solicitado.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones La UGPP, mediante apoderado, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Caldas, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló la siguiente pretensión: “(…) Segundo: Consecuentemente dejar sin efectos el fallo proferido por el Juzgado Doce Administrativo de Bucaramanga y confirmado por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro del proceso 2007-0054, en razón a que contraría los postulados legales y jurisprudenciales que fundamental los aportes de salud de la pensión Gracia y que genera un absoluto detrimento a la sostenibilidad financiera del Sistema General de Seguridad Social en Salud – SGSSSpor la evidente irregularidad sustancial en la orden impartida.

Tercero. Que como consecuencia de lo anterior se sirva ordenar al Tribunal Administrativo de Santander, modificar la providencia atacada, de conformidad con el ordenamiento jurídico aplicable a la pensión de la señora MARÍA LIGIA RODRÍGUEZ REYES, en el sentido de revocar el fallo de primera instancia, ordenando que se continúen aplicando los descuentos de salud a las mesadas de la pensión gracia en el porcentaje establecido legalmente y no reintegrar los descuentos que se hayan aplicado por este concepto, dada la naturaleza de la misma.”

2. Hechos Se advierte como hechos relevantes, los siguientes: La Caja Nacional de Previsión Social –CAJANALle reconoció a la señora María Ligia Rodríguez Reyes pensión gracia y de la mesada le descontaban el 12% por concepto de

salud. La señora Rodríguez Reyes solicitó al Grupo de Nómina de CAJANAL el reintegro de los dineros que excedían el 5% y los respectivos intereses. Solicitud que fue negada mediante Oficio GN – 29889 del 11 de octubre del 2006. Luego, instauró acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se anulara el referido acto administrativo, pues de conformidad con la Ley 91 de 1989 únicamente podrían descontarle el 5% sobre cada mesada pensional. El Juzgado Doce Administrativo de Bucaramanga, mediante sentencia del 24 de marzo del 2010, anuló el oficio y condenó a CAJANAL a reintegrar la señora Rodríguez Reyes las sumas descontadas de la mesada pensional que excedieron el porcentaje del 5%. La sentencia fue apelada y el Tribunal Administrativo de Santander la confirmó, en providencia del 2 de junio del 2011. La UGPP, mediante la Resolución 050203 del 29 de octubre del 2013, dio cumplimiento al fallo proferido por el tribunal. La actora aseguró que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en defecto sustantivo por inaplicación del artículo 2 de la Ley 4 de 1966 y de las Leyes 114 de 1913, 128 de 1916 y 37 de 1933. Además, sostuvo que desconocieron el precedente jurisprudencial respecto de los descuentos a las pensiones gracia y la obligatoriedad de las cotizaciones a salud.

3. Oposiciones El doctor Carlos Guevara Durán, Juez Doce Administrativo Oral de Bucaramanga, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela, pues

aseguró que no se le vulneraron los derechos fundamentales de la actora porque agotó todos los recursos dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Señaló que en el presente caso no se cumplen con los requisitos de procedibilidad señalados por la Corte Constitucional para que procesa la acción de tutela contra providencias judiciales. El Tribunal Administrativo de Santander guardó silencio.

4. Providencia impugnada La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, mediante sentencia del 11 de agosto del 2014, rechazó por improcedente la acción de tutela de la referencia, pues no cumplió con el requisito de inmediatez porque desde la fecha de la sentencia reprochada hasta la presentación de la tutela transcurrieron más de tres años.

5. Impugnación La UGPP impugnó la anterior decisión y reiteró los argumentos del escrito inicial.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1° establece: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto". Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice

como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En el presente caso, la UGPP pretende que se le protejan los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados con las sentencia del 24 de marzo del 2010 y del 2 de 2 de junio del 2011, proferidas por el Juzgado Doce Administrativo de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander. A la Sala le corresponde estudiar si las autoridades judiciales demandadas con sus actuaciones vulneraron los derechos fundamentales invocados por la actora. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcionalísima, se ha aceptado la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad1. Ahora bien, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales, la Sala adecuó su posición respecto de la improcedencia de esta acción contra providencias judiciales y acogió el criterio de la procedencia excepcional. 2 En el mismo sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 31 de julio de 2012, exp 2009-01328-01, aceptó la procedencia de la tutela contra providencia judicial, en los siguientes términos: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el

criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.” (Subraya la Sala) Aun más, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20143, aceptó que la acción de tutela es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por los órganos judiciales de cierre (Consejo de Estado, Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura), pues, de conformidad con el 1 Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01 y de 5 de marzo de 2009,

Exp. AC 2008-01063-01. 2Entre otras, ver sentencias de 28 de enero de 2010 (Exp. AC-2009-00778); de 10 de febrero de 2011 (exp AC-2010-1239) y de 3 de marzo de 2011 (Exp. 2010-01271). 3 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: ALPINA PRODUCTOS ALIMENTICIOS S.A. Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN PRIMERA. artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra “cualquier autoridad pública”. Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado. En esa sentencia la Corte Constitucional precisó que las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (Negrilla fuera del texto) (iv)Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos

fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi)Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución. Caso concreto La UPGG solicita la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados por el Juzgado Doce Administrativo de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, por considerar que incurrió en defecto sustantivo y desconoció el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte Constitucional. Al respecto, la Sala advierte que la solicitud de amparo carece del requisito de inmediatez que la caracteriza, pues la providencia que puso fin al procesos de nulidad y restablecimiento del derecho fue proferida el 2 de junio del 2011, así, a la fecha de presentación de esta acción, el 16 de junio del 2014, transcurrieron más de tres años.

Ahora bien, para esta Sección, por regla general, el plazo razonable para el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales es de seis meses, contado a partir de la fecha de notificación del proveído acusado. Lo anterior, en atención a la naturaleza del acto jurisdiccional, a los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios contra aquellos, al derecho a la tutela judicial efectiva y a la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. En relación con la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda4, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. Lo anterior no implica un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela. La inmediatez es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que se tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, es que se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que para determinar si la acción

de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez, deben tenerse en 4 Corte Constitucional. Sentencia T123 de 2007 cuenta, en cada caso concreto, los siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados. Circunstancias que no fueron acreditadas en este caso para justificar la demora en el ejercicio de la acción de tutela. Sin embargo, para justificar la inactividad, la UGPP manifestó que sólo, hasta el 12 de junio de 2013, asumió plenamente las funciones de la extinta Caja Nacional de Previsión Social, entre esas, la defensa judicial. Al respecto, considera la Sala que ese argumento no puede validar ni servir de excepción a la falta de defensa de los derechos fundamentales invocaos, toda vez que CAJANAL también tenía entre sus deberes legales, la defensa de los intereses del Estado. Así las cosas, no resulta efectivo el argumento dirigido a que la UGPP adquirió las funciones de defesa judicial a partir de junio de 2013, pues, como se expuso, CAJANAL también tenía esa función mientras se encontraba ejerciendo funciones, luego, no se puede acceder al amparo en perjuicio de los derechos del pensionado. En virtud de lo anterior, es claro para la Sala que no es procedente el estudio de la

solicitud de tutela porque no cumple con el requisito de inmediatez, pues en este caso el periodo transcurrido entre la fecha de la actuación judicial demanda y la radicación de la demanda de tutela desvirtúa la urgencia y necesidad de que se protejan los derechos de la actora. Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del 11 de agosto del 2014, preferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, pero en el entendido que la acción de tutela debió negarse y no rechazarse, por cuanto el artículo 17 del Decreto 2591 de 1991 consagra como única causal de rechazo el no corregir la demanda. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA

1. CONFÍRMASE la sentencia del 11 de agosto del 2014, proferida por la

Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado.

2. Envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

3. Notifíquese a las partes por el medio más expedito posible.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Presidente de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ