CE-11001-03-15-000-2014-01569-01(AC)-2014

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente al incumplir el requisito de inmediatez y subsidiariedad La UGPP solicita la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados por Tribunal Administrativo de Caldas, por considerar que incurrió en defecto sustantivo y desconoció el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional. Al respecto, la Sala advierte que la solicitud de amparo carece del requisito de inmediatez que la caracteriza, pues la providencia la providencia atacada fue proferida el 27 de marzo del 2006, así, a la fecha de presentación de esta acción, el 19 de junio del 2014, transcurrieron más de ocho años. … Ahora bien, la Sala advierte que la actora contó con otro medio de defensa judicial como lo es el recurso de apelación, de conformidad con lo señalado en el artículo 181 del Código Contencioso Administrativo.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 81 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTICULO 6

NOTA DE RELATORIA: Sobre la acción de tutela contra providencia judicial, ver sentencia C-590 de 2005, de la Corte Constitucional. En relación con la regla general del plazo razonable para el cumplimiento del requisito de inmediatez, consultar sentencia de unificación de la Sala Plena de esta Corporación, del 5 de agosto de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, exp. 2012-02201(IJ).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-15-000-2014-01569-01(AC)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL - UGPP Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Decide la Sala la impugnación presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) contra la sentencia del 21 de agosto de 2014, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, que rechazó por improcedente el amparo solicitado.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones La UGPP, mediante apoderado, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Caldas, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló la siguiente pretensión: “(…) Segundo: Consecuentemente dejar sin efectos el fallo proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas, dentro del proceso 2005-00221, en razón a que contraría los postulados legales y jurisprudenciales que fundamentan la pensión de jubilación con el 100% de Bonificación por servicios, que genera un absoluto detrimento patrimonial al erario público por la evidente irregularidad

sustancial en la orden impartida.

Tercero: Que como consecuencia de lo anterior se sirva ordenar al Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas, modificar la providencia atacada de conformidad con el ordenamiento jurídico aplicable a la pensión del señor FABIO ALVAREZ GUEVERA, en el sentido de reliquidar la pensión teniendo en cuenta la 1/12 parte de la Bonificación por servicios, dada la naturaleza de la misma.”.

2. Hechos Se advierte como hechos relevantes, los siguientes: La Caja Nacional de Previsión Social (ahora UGPP), mediante la Resolución 31629 del 7 de febrero del 2002, reconoció al señor Fabio Álvarez Guevara pensión de vejez.

El 9 de diciembre del 2002, se interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la anterior resolución, con el fin de que se reliquidara su mesada pensional, pues no se incluyeron las primas de navidad, de vacaciones y la bonificación por servicios. Los recursos fueron resueltos, y mediantes las Resoluciones 59036 del 17 de marzo de 2003 y 7136 del 6 de septiembre de 2004 se confirmó el reconocimiento pensional. El señor Álvarez Guevara instauró acción de nulidad y restablecimiento, con el fin de que se anularan las resoluciones antes mencionadas y se ordenara la reliquidación de la pensión de vejez. El Tribunal Administrativo de Caldas, en sentencia del 27 de marzo del 2006, accedió a las pretensiones de la demanda. Decisión que no fue apelada por CAJANAL. Mediante las Resoluciones 13441 del 2007 y 13739 del 4 del 2008, se dio cumplimiento al

anterior fallo. La actora señaló que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto sustantivo y en desconocimiento del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, en el que se ha reconocido la bonificación por prestación de servicios.

3. Oposición El doctor Augusto Morales Valencia, magistrado del Tribunal Administrativo de Caldas, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela, pues consideró que la providencia atacada no vulnero los derechos fundamentales invocados por la actora.

Sostuvo que no se configuró ninguna de las causales genéricas ni específicas, para que proceda la acción de tutela contra providencias judiciales y que la decisión se adoptó de conformidad con la normativa y la jurisprudencia. Finalmente, señaló que la presente acción de tutela no cumple con el requisito de inmediatez.

4. Providencia impugnada La Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, mediante sentencia del 21 de agosto de 2014, rechazó por improcedente acción de tutela de la referencia, pues no cumplió con el requisito de inmediatez porque desde la fecha de la sentencia reprochada hasta la presentación de la tutela transcurrieron más de ocho años.

Además, encontró que la actora no interpuso los recursos ordinarios, ni extraordinarios contra la providencia del Tribunal Administrativo de Caldas.

5. Impugnación La UGPP impugnó la anterior decisión y reiteró los argumentos del escrito inicial.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1° establece: "Toda persona

tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto". Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En el presente caso, la UGPP pretende que se le protejan los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados con la sentencia del 27 de marzo del 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas. A la Sala le corresponde estudiar si la autoridad judicial demandada con su actuación vulneró los derechos fundamentales invocados por la actora. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcionalísima, se ha aceptado la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad1. Ahora bien, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en 1 Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01 y de 5 de marzo de 2009,

Exp. AC 2008-01063-01. su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales, la Sala adecuó su posición respecto de la improcedencia de esta acción contra providencias judiciales y acogió el criterio de la procedencia excepcional. 2 En el mismo sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 31 de julio de 2012, exp 2009-01328-01, aceptó la procedencia de la tutela contra providencia judicial, en los siguientes términos: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.” (Subraya la Sala) Aun más, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia de unificación del 5 de

agosto de 20143, aceptó que la acción de tutela es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por los órganos judiciales de cierre (Consejo de Estado, Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura), pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra “cualquier autoridad pública”. Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado. En esa sentencia la Corte Constitucional precisó que las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: 2Entre otras, ver sentencias de 28 de enero de 2010 (Exp. AC-2009-00778); de 10 de febrero de 2011 (exp AC-2010-1239) y de 3 de marzo de 2011 (Exp. 2010-01271). 3 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: ALPINA PRODUCTOS

ALIMENTICIOS S.A. Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN PRIMERA.

(i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de

evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (Negrilla fuera del texto) (iv)Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi)Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución. Caso concreto La UGPP solicita la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados por Tribunal Administrativo de Caldas, por considerar que incurrió en defecto sustantivo y desconoció el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional.

Al respecto, la Sala advierte que la solicitud de amparo carece del requisito de inmediatez que la caracteriza, pues la providencia la providencia atacada fue proferida el 27 de marzo del 2006, así, a la fecha de presentación de esta acción, el 19 de junio del 2014, transcurrieron más de ocho años. Ahora bien, para esta Sección, por regla general, el plazo razonable para el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales es de seis meses, contado a partir de la fecha de notificación del proveído acusado. Lo anterior, en atención a la naturaleza del acto jurisdiccional, a los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios contra aquellos, al derecho a la tutela judicial efectiva y a la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. En relación con la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda4, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. Lo anterior no implica un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela. La inmediatez es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que se tiene conocimiento de la

violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, es que se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez, deben tenerse en cuenta, en cada caso concreto, los siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados. Circunstancias que no fueron acreditadas en este caso para justificar la demora en el ejercicio de la acción de tutela. Sin embargo, para justificar la inactividad, la UGPP manifestó que sólo, hasta el 12 de junio de 2013, asumió plenamente las funciones de la extinta Caja Nacional de Previsión Social, entre esas, la defensa judicial. 4 Corte Constitucional. Sentencia T123 de 2007 Al respecto, considera la Sala que ese argumento no puede validar ni servir de excepción a la falta de defensa de los derechos fundamentales invocaos, toda vez que CAJANAL también tenía entre sus deberes legales, la defensa de los intereses del Estado. Así las cosas, no resulta efectivo el argumento dirigido a que la UGPP adquirió las funciones de defesa judicial a partir de junio de 2013, pues, como se expuso, CAJANAL

también tenía esa función mientras se encontraba ejerciendo funciones, luego, no se puede acceder al amparo en perjuicio de los derechos del pensionado. En virtud de lo anterior, es claro para la Sala que no es procedente el estudio de la solicitud de tutela porque no cumple con el requisito de inmediatez, pues en este caso el periodo transcurrido entre la fecha de la actuación judicial demanda y la radicación de la demanda de tutela desvirtúa la urgencia y necesidad de que se protejan los derechos de la actora. Ahora bien, la Sala advierte que la actora contó con otro medio de defensa judicial como lo es el recurso de apelación, de conformidad con lo señalado en el artículo 181 del Código Contencioso Administrativo. 5 En relación con la existencia de otro medio de defensa judicial, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, establece:

“Artículo 6o. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA.

La acción de tutela no procederá: 5 ARTÍCULO 181. Son apelables las sentencias de primera instancia de los tribunales de los jueces y los siguientes autos proferidos en la misma instancia por dichos organismos, en pleno o en una de sus secciones o subsecciones, según el caso; o por los jueces administrativos:

1. El que rechace la demanda.

2. El que resuelva sobre la suspensión provisional.

3. El que ponga fin al proceso.

4. El que resuelva sobre la liquidación de condenas.

5. El que apruebe o impruebe conciliaciones prejudiciales o judiciales.

6. El que decrete nulidades procesales.

7. El que resuelva sobre la intervención de terceros.

8. El que deniegue la apertura a prueba, o el señalamiento del término para practicar pruebas, o el decreto de alguna pedida oportunamente o deniegue su práctica.

El recurso contra los autos mencionados deberá interponerse directamente y no como subsidiario de la reposición. Por regla general el recurso se concederá en el efecto suspensivo.

1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. Se entiende por irremediable el perjuicio que solo pueda ser reparado en su integridad mediante una indemnización.” (Negrilla fuera de texto) Así mismo, la Corte Constitucional, en la Sentencia T972 de 2005 consideró: “Se encuentra ya muy decantada la jurisprudencia de la Corte acerca de la naturaleza residual de la acción de tutela y sus condiciones de procedencia cuando existe un mecanismo ordinario de defensa. Así ha destacado en múltiples oportunidades que los medios y recursos judiciales ordinarios son el escenario preferente para invocar la protección de los derechos constitucionales fundamentales que se consideren vulnerados en una situación específica, y a ellos deben acudir, en principio, los afectados, a fin de hacer prevalecer la supremacía de estos derechos y el carácter inalienable que les confiere la Carta.

En consecuencia, la acción de tutela adquiere la condición de medio subsidiario, cuyo propósito no es el de desplazar a los otros mecanismos, sino el de fungir

como último recurso orientado a suplir los vacíos de defensa que en determinadas circunstancias presenta el orden jurídico, en materia de protección de derechos fundamentales. Así, la protección de derechos fundamentales es un asunto que el orden jurídico reserva a la acción de tutela en la medida que el mismo no ofrezca al afectado otros medios de defensa judicial, de igual o similar eficacia. Sin embargo, de la sola existencia de un medio alternativo de defensa judicial, no deviene automáticamente la improcedencia de la acción de tutela. En aquellos eventos en que se establezca que el ordenamiento jurídico tiene previsto un medio ordinario de defensa judicial, corresponde al juez constitucional resolver dos cuestiones: la primera, consiste en determinar si el medio judicial alterno presenta la idoneidad y eficacia necesarias para la defensa de los derechos fundamentales. Si la respuesta a esa primera cuestión es positiva, debe abordarse la cuestión subsiguiente consistente en determinar si concurren los elementos del perjuicio irremediable, que conforme a la jurisprudencia legitiman el amparo transitorio.” Aunque la tutela puede servir de mecanismo transitorio de protección los derechos, siempre y cuando se cumplan las condiciones de urgencia, inminencia y gravedad, que ameriten la intervención inmediata del juez constitucional para evitar la consumación de un perjuicio irremediable y del estudio del expediente se advierte que la UGPP se encuentre en tal circunstancia. Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del 21 de agosto del 2014, preferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, pero en el entendido que la acción de tutela debió negarse y no rechazarse, por cuanto el

artículo 17 del Decreto 2591 de 1991 consagra como única causal de rechazo el no corregir la demanda. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA

1. CONFÍRMASE la sentencia del 21 de agosto del 2014, proferida por la

Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado.

2. Envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

3. Notifíquese a las partes por el medio más expedito posible.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Presidente de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ