CE-11001-03-15-000-2014-01593-00(AC)-2014

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA

DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / REQUISITO DE INMEDIATEZ – No se trata de un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de tutela / DESCONOCIMIENTO DEL PLAZO RAZONABLE – Para interponer la acción de tutela / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Superó los tres años a partir de la notificación de la providencia acusada [L]a Sala advierte que la solicitud de amparo deprecada carece absolutamente del requisito de inmediatez que la caracteriza, pues la sentencia de segunda instancia objeto de censura fue proferida el 17 de febrero de 2011, y notificada por edicto fijado el 24 del mismo mes y año, así, a la fecha de presentación de esta acción, el 24 de junio de 2014, han transcurrido aproximadamente tres años y cuatro meses. En relación con la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. Lo anterior no implica un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela. La

inmediatez es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que se tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, es que se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial. (…) Ahora bien, para esta Sección, por regla general, el plazo razonable para el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales es de seis meses, contado a partir de la fecha de notificación del proveído acusado. Lo anterior, en atención a la naturaleza del acto jurisdiccional, a los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios contra los mismos, al derecho a la tutela judicial efectiva y a la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. En el caso concreto la accionante no esgrimió ningún argumento tendiente a justificar la demora en la radicación de la acción de amparo. Por lo tanto, la Sala concluye que el interesado en obtener el amparo de los derechos fundamentales debe instaurar la acción de tutela cuando tiene conocimiento de la consolidación del hecho, acto u omisión que constituye la violación o amenaza, pues ese momento marca el punto de partida para analizar si la acción ha sido interpuesta oportunamente. Una demora injustificada en ejercer la acción desvirtúa el fin de la acción de tutela, tornándola improcedente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-15-000-2014-01593-00(AC)

Actor: MAGDALENA PERILLA BERNAL.

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN C Y OTRO La Sala decide la acción de tutela promovida por MAGDALENA PERILLA BERNAL contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C” y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Aportes Parafiscales – UGPP, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

Magdalena Perilla Bernal promovió acción de tutela por considerar vulnerados los derechos fundamentales a la igualdad, al mínimo vital y a una pensión digna, con motivo de la providencia del 17 de febrero de 2011, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró en contra de Cajanal E.I.C.E. en liquidación, con base en los hechos que se exponen a continuación: La accionante manifestó que trabajó en la Contraloría General de la República desde el 7 de marzo de 1973 hasta el 31 de mayo de 2006, ocupando como último cargo el de Secretaria Ejecutiva Asistencial. Indicó que, en el último semestre en el que prestó sus servicios en dicha entidad,

percibió los siguientes factores salariales: asignación básica; horas extras; bonificación por servicios prestados; prima de navidad; prima de servicios; prima de vacaciones; y bonificación especial (quinquenio). Señaló que, mediante Resolución No. 57229 del 30 de octubre de 2006, proferida por CAJANAL, le fue reconocida una pensión, efectiva a partir del 1º de junio de 2006, por cuantía de $1`003.953,34, sin que se le aplicara la totalidad del régimen especial que cobija a los funcionarios de la Contraloría General de la República. Narró que elevó petición ante CAJANAL con el fin de que se le reliquidara su pensión, pero esta le fue contestada negativamente mediante Resolución No. 47697 del 5 de octubre de 2007. Por lo anterior, relató que interpuso demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de CAJANAL, con el fin de que se le liquidara su pensión de acuerdo al mencionado régimen especial, el cual contempla que, para efectos de la liquidación de pensiones, esta se debe llevar a cabo sobre el 75% del promedio de la totalidad de los factores salariales percibidos por el servidor durante los últimos seis meses en que estuvo trabajando. Refirió que, del anterior proceso conoció por reparto el Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá que, por medio de la providencia del 9 de octubre de 2009, accedió a las pretensiones consignadas en la demanda. Manifestó que, surtido el trámite de la apelación en contra de la anterior decisión,

el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, mediante fallo del 17 de febrero de 2011, modificó el proveído de primer grado, pero en forma tal que ordenó la reliquidación de su pensión sin observar lo establecido por el Consejo de Estado en su jurisprudencia. PETICIÓN En consecuencia propuso las siguientes pretensiones: “Ruego ante ustedes sean amparados mis derechos fundamentales al Mínimo Vital, a la Igualdad y derecho a una pensión digna, pues en mi caso se incurrió en una vía de hecho, toda vez que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION (sic) SEGUNDA SUBSECCION (sic) C en la sentencia del 17 de febrero de 2011, no tomo (sic) los precedentes jurisprudenciales existentes, ni la sentada posición del Consejo de Estado en sentencia del 11 de marzo de 2010 y en ese sentido dio una errada interpretación a lo plasmado en el de decreto 929 de 1976 en su artículo 07 y 23, por ende peticiono, - Se ordene reliquidar mi pensión en la forma correcta, es decir el 75% del promedio de lo devengado en los últimos seis meses. - Que no se me vuelva a descontar por concepto de aportes para pensión no realizados suma alguna, pues los mismos ya fueron descontados en la resolución UGM 029386 del 26 de enero de 2012. - Que se ordene, de acuerdo a los artículos 177 y 178 del C.C.A., el pago de las diferencias causadas.” Como fundamento de sus pretensiones, argumentó que el fallo atacado incurrió en

defecto por desconocimiento del precedente trazado en la sentencia del 11 de maro de 2010, proferida por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado. OPOSICIÓN La Sección Segunda, Subsección “C” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca así como la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, fueron vinculadas a la presente acción pero guardaron silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. En cuanto a la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sección ha considerado en forma reiterada, a partir de la sentencia proferida el 28 de enero de 20101, que sólo procede en casos excepcionalísimos, en los que se evidencie fehacientemente que con su expedición se vulneran derechos fundamentales. Lo anterior, porque los jueces, al igual que las demás autoridades públicas con poder de decisión, no están exentos de equivocarse y, por ende, de amenazar o

vulnerar derechos constitucionales fundamentales, circunstancia que, de acuerdo con el artículo 86 Superior, permite la intervención del juez constitucional con las restricciones y en los precisos términos de la norma en cita. En efecto, no se puede perder de vista que esta acción es, ante todo, un mecanismo de protección que tiene carácter residual y subsidiario frente a las acciones y los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico para que los interesados hagan efectivos sus derechos, ordenamiento jurídico que, en su conjunto, está precisamente diseñado para garantizar los derechos constitucionales fundamentales. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que estas presenten falencias, remediarlas. No obstante, el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de los fallos dictados por los jueces y la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. De ahí que, con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución Política, procedería la tutela de forma excepcionalísima contra las providencias judiciales. Esta posición ha sido ratificada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sentencia del 31 de julio de 2012, en la que rectificó la tesis

de la improcedencia absoluta de esta acción contra decisiones judiciales que mayoritariamente había sostenido para, en su lugar, admitirla y acometer el estudio de fondo del asunto, siempre que se esté en presencia de la violación de garantías fundamentales y observando los parámetros jurisprudenciales fijados para el efecto2. Si bien en criterio de la ponente de la presente decisión, la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales no se extendía a las dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones(artículos 237 [1], 234 y 241 y 243 de la Constitución Política); en virtud de la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, del 5 de agosto de 2014, proferida en el radicado 2012-02201-01, M.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, se acoge la nueva postura jurídica y en su lugar, acorde con lo resuelto, se admite la procedencia excepcional contra las decisiones judiciales proferidas por el Consejo de Estado como órgano de cierre. 1 Expediente núm. 2009-00778, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 2 Importancia Jurídica, Expediente núm. 2009-01328 01, Actor: Nery Germania Álvarez Bello, C.P. María Elizabeth García González. Establecida entonces la procedencia excepcionalísima de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por el Juez

Constitucional para estudiar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, pues, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. En efecto, la doctrina constitucional vigente acepta la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, siempre que se verifique el cumplimiento de los requisitos generales o causales genéricas de procedibilidad enunciados en la sentencia C-590 de 2005, así: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo,

e) error inducido, f) decisión sin motivación, h) desconocimiento del precedente e i) violación directa de la Constitución. En el caso bajo examen, Magdalena Perilla Bernal pidió que se ampararan los derechos fundamentales a la igualdad, al mínimo vital y a una pensión signa, presuntamente vulnerados con la providencia del 17 de febrero de 2011, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró en contra de CAJANAL E.I.C.E. en liquidación y, en consecuencia, que se reliquidara su pensión de la forma establecida en el régimen especial para los empleados de la Contraloría General de la República y de acuerdo con la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta Corporación. Como fundamento de su pretensión, argumentó que el proveído atacado incurrió en defecto por desconocimiento del precedente del Consejo de Estado, específicamente, las consideraciones realizadas en la sentencia de 11 de marzo de 2010, proferida por la Sección Segunda, Subsección “A” de esta Corporación. Como primera medida, la Sala observa que los argumentos expuestos por la accionante en el escrito de tutela, con los cuales pretende demostrar la vulneración a los derechos fundamentales invocados, están encaminados exclusivamente a controvertir el fallo de segunda instancia proferido por el tribunal accionado, por lo que el estudio de esta acción, en caso de que proceda, se remitirá únicamente a evaluar la sentencia del 17 de febrero de 2011, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”.

Puesto de presente lo anterior, la Sala advierte que la solicitud de amparo deprecada carece absolutamente del requisito de inmediatez que la caracteriza, pues la sentencia de segunda instancia objeto de censura fue proferida el 17 de febrero de 20113, y notificada por edicto fijado el 24 del mismo mes y año4, así, a la fecha de presentación de esta acción, el 24 de junio de 20145, han transcurrido aproximadamente tres años y cuatro meses. En relación con la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda6, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. Lo anterior no implica un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela. La inmediatez es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que se tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, es que se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez,

deben tenerse en cuenta, en cada caso concreto, los siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados. Ahora bien, para esta Sección, por regla general, el plazo razonable para el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales es de seis meses, contado a partir de la fecha de notificación del proveído acusado. Lo anterior, en atención a la naturaleza del acto jurisdiccional, a los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios contra los mismos, al derecho a la tutela judicial efectiva y a la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. En el caso concreto la accionante no esgrimió ningún argumento tendiente a justificar la demora en la radicación de la acción de amparo. Por lo tanto, la Sala concluye que el interesado en obtener el amparo de los derechos fundamentales debe instaurar la acción de tutela cuando tiene 3 Ver folio 7 del expediente. 4 Ver folio 27 del expediente. 5 Ver folio 1º del expediente. 6 Corte Constitucional. Sentencia T123 de 2007 conocimiento de la consolidación del hecho, acto u omisión que constituye la violación o amenaza, pues ese momento marca el punto de partida para analizar si la acción ha sido interpuesta oportunamente. Una demora injustificada en

ejercer la acción desvirtúa el fin de la acción de tutela, tornándola improcedente. En ese orden de ideas, la tutela debe denegarse por improcedente, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta decisión. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. FALLA 1.- NIÉGASE, por improcedente, la solicitud de tutela instaurada por MAGDALENA PERILLA BERNAL contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C” y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Aportes Parafiscales – UGPP. 2.- En caso de no ser impugnada la presente providencia, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3.- Notifíquese a las partes por el medio más expedito posible. 4.- Cópiese, notifíquese, cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS Presidente de la Sección

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ