CE-11001-03-15-000-2014-01635-00(AC)-2014

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir el requisito de inmediatez / REQUISITO DE INMEDIATEZProblema estructural de la entidad demandada no extiende el plazo para la interposición de la acción Estima la demandante vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, y acceso a la administración de justicia, con ocasión de la providencia proferida el 2 de junio de 2011 por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la cual revocó la decisión de primera instancia y ordenó devolver los descuentos que por concepto de salud fueron realizados a las mesadas de la pensión de la señora… y suspender futuros descuentos por dicho concepto… En el presente asunto que ocupa la atención de la Sala no se cumple con el requisito de inmediatez, teniendo en cuenta que entre la fecha en que fue proferida la sentencia de segunda instancia y la interposición de la acción de tutela transcurrieron más de 3 años. En efecto, la providencia del Tribunal Administrativo de Santander, fue proferida el 2 de junio de 2011, notificada por edicto desfijado el 22 de junio de 2011 y la acción de tutela fue instaurada el 1 de julio de 2014, situación que desvirtúa el posible perjuicio irremediable que se le hubiere causado con la sentencia objeto de inconformidad. A pesar de que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP no hizo parte en el trámite del proceso adelantado ante la jurisdicción contencioso administrativa, pues para la fecha en que se adelantó no

existía jurídicamente, sí lo hizo la Caja Nacional de Previsión Social-CAJANAL, entidad a la que reemplazó, y carecería de todo sentido que se revivieran procesos en los que no participó la actora aun cuando lo hizo su antecesora. En cuanto al estado de cosas inconstitucional declarado por la Corte Constitucional se advierte que si bien ello es un reconocimiento del problema estructural de orden administrativo que padece la entidad desde hace varios años, ello no puede servir de excusa para asumir una actitud pasiva en el ejercicio de sus derechos.

NOTA DE RELATORIA: En relación con la regla general del plazo razonable atinente al cumplimiento del requisito de inmediatez, ver sentencia C-590 de 2005, de la Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C, doce (12) de septiembre de dos mil catorce (2014) Radicación numero: 11001-03-15-000-2014-01635-00(AC)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y

PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL - UGPP Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social contra el Tribunal Administrativo de Santander. ANTECEDENTES La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social, interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección de

sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por la autoridad judicial demandada.

PRETENSIONES Las concretó así: Primero: Conforme a lo anterior, solicito de manera respetuosa, sean amparados los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, en atención al desconocimiento de los principios generales de la Seguridad Social.

Segundo: Consecuentemente dejar sin efectos el fallo proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER dentro del proceso 2007-00100, en razón a que contraria los postulados legales y jurisprudenciales que fundamenta los aportes de salud de la pensión gracia y que genera un absoluto detrimento a la sostenibilidad financiera del Sistema General de Seguridad Social en Salud –SGSSS – por la evidente irregularidad sustancial en la orden impartida.

Tercero: Que como consecuencia de lo anterior se sirva ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER modificar la providencia atacada, de conformidad con el ordenamiento jurídico aplicable a la pensión de la señora ANATILDE FLOREZ RIOS, ordenando se continúen aplicando los descuentos de salud de las mesadas de la pensión gracia y no reintegrar los descuentos que se hayan aplicado a partir de la fecha en si (sic) hicieron los descuentos superiores al 5% dada la naturaleza de la misma (fl. 17).

Como hechos en que sustenta sus pretensiones, señala los siguientes: Anatilde Flórez Ríos nació el 13 de julio de 1945 y prestó sus servicios como docente en el Departamento de Santander, desde el 17 de mayo de 1966 hasta el 30 de agosto de

2001. La extinta Caja Nacional de Previsión Social por Resolución Nº 007773 de 1999, reconoció la pensión gracia a favor de la señora Anatilde Flórez Ríos a partir del 13 de julio de 1995, en cuantía de $174.981.82. Mediante Resolución Nº 29753 de 20 de junio de 2007, la prestación económica fue reliquidada aumentando el quantum pensional en $205.996.36, con efectos fiscales a partir del 11 de marzo de 2001. En ejercicio del derecho de petición, el 1 de septiembre de 2006, la señora Anatilde Flórez Ríos solicitó ante Cajanal el reintegro de los descuentos efectuados por concepto de salud, solicitud que fue resuelta y negada mediante Oficio Nº GN-29152 de 28 de septiembre de 2006. En razón a lo anterior, la señora Anatilde Flórez Ríos promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja Nacional de Previsión Social, con la finalidad de obtener la nulidad del Oficio Nº GN-29152 de 28 de septiembre de 2006 por medio del cual negó el reintegro del 7% por descuento de salud efectuado en la mesada pensional. El Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bucaramanga mediante sentencia de 23 de julio de 2010, negó las pretensiones de la demanda. Inconforme con la decisión, la señora Anatilde Flórez Ríos interpuso el recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo de Santander, quien mediante fallo de 2 de junio de 2011 revocó la decisión de primera instancia y ordenó el reintegro del

7% que por demás se venía descontando por concepto de salud de la mesada pensional de la mencionada pensionada. Dicha providencia quedó ejecutoriada el 28 de junio de 2011. En cumplimiento del fallo, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP expidió la Resolución No. RDP 051143 de 5 de noviembre de 2013 ordenó la devolución de los descuentos del 7% que por concepto de salud fueron deducidos de la mesada pensional de la señora Flórez Ríos. Frente a la inmediatez como requisito de procedibilidad de la acción, señala que si bien las solicitudes con objeto misional en pensiones fueron asumidas en su totalidad el 1º de diciembre de 2012 por la UGPP, la sucesión procesal y la defensa judicial por parte de dicha entidad se concretó el 12 de junio de 2013, momento a partir del cual se encuentra superando el grave problema estructural que generó la declaratoria del “estado de cosas inconstitucional” realizada por la Corte Constitucional en 1998 y reiterada en el año 2008. Sostiene que la orden judicial impartida por el despacho judicial demandado incrementa en forma irregular la mesada de la señora Anatilde Flórez Ríos y que se trata de prestaciones periódicas que afectan el erario público, circunstancia que debe ser tenida en cuenta para el estudio de procedibilidad de la acción. Argumenta que si bien los afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio constituyen un régimen exceptuado del actual Sistema de Seguridad

Social según el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, deben realizar aportes en los mismos términos de la Ley 100 de 1993 al Sistema General de Seguridad Social en Salud tal como lo estableció el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, además de que la Ley 91 de 1989 ya preveía una cotización del 5% por concepto de salud, por lo que carece de sustento afirmar que los afiliados a dicho Fondo no se encuentran obligados a realizar aportes al sistema de salud (fls. 1-9). LA CONTESTACIÓN La señora Anatilde Flórez Ríos y el Tribunal Administrativo de Santander, no obstante haber sido notificados, no efectuaron manifestación alguna al respecto (fls. 93-94). CONSIDERACIONES Estima la demandante vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, y acceso a la administración de justicia, con ocasión de la providencia proferida el 2 de junio de 2011 por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la cual revocó la decisión de primera instancia y ordenó devolver los descuentos que por concepto de salud fueron realizados a las mesadas de la pensión de Anatilde Flórez Ríos y suspender futuros descuentos por dicho concepto. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. El artículo 86 de la Constitución Política, es claro al expresar que la acción de tutela fue instituida como un mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de un particular en determinadas situaciones. Es una acción residual que sólo procede cuando no

existan otros mecanismos ordinarios de defensa judicial para la protección de los derechos vulnerados. En caso contrario, la acción de tutela resulta improcedente. Tratándose de tutela contra providencia judicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación venía afirmando su improcedencia1 fundada tanto en la declaratoria de inexequibilidad que de los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 hiciera la Corte Constitucional en sentencia C543 del 1º de octubre de 1992, como en el hecho de que la existencia de una providencia, presupone que quien intenta la acción, ya hizo uso del otro medio de defensa judicial ordinario o especial con el que contaba y en el cual dispuso de recursos e incidentes a través de los cuales pudo hacer valer sus derechos. 1 Sentencia del 29 de marzo de 2007, Exp. No. 00859-01, Sala Plena del Consejo de Estado. De aceptar la procedencia, consideraba la Sala, se quebrantarían pilares fundamentales del Estado Social de Derecho tales como la firmeza de la cosa juzgada de las sentencias, el principio de la seguridad jurídica y hasta se correría el riesgo de incurrir en usurpación de jurisdicción y desnaturalizar la institución de la tutela. Los anteriores argumentos eran compartidos por esta Subsección, no obstante, se precisó que cuando con la providencia se hubiera vulnerado el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia se declaraba procedente la acción y se tutelaban los derechos fundamentales vulnerados, siempre que fuera clara su trasgresión. También se consideró en anteriores oportunidades que la acción de tutela tenía

carácter excepcionalísimo como mecanismo para infirmar una providencia judicial, y consideró que la procedencia de la misma, en estos particulares casos, resulta viable sólo si los alegatos de la demanda se encuentran sustentados en la violación de derechos fundamentales constitucionales relacionados con el debido proceso y el derecho de defensa (art. 29) o con el acceso a la administración de justicia (art. 229), por tratarse precisamente de garantías esenciales de un proceso de tal naturaleza. No obstante lo anterior, la Sala Plena de esta Corporación abordó nuevamente el estudio de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y modificó el criterio jurisprudencial que se ha tenido al respecto, razón por la cual dispuso que la acción de tutela es procedente cuando aquéllas resulten violatorias de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar para el efecto los parámetros fijados hasta el momento por la ley y la jurisprudencia y los que a futuro también determinen. Textualmente expresó lo siguiente: “… si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2009 (Expediente AC10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se haga imperiosa la necesidad de modificar tal criterio radical y admitir que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en

presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la Jurisprudencia; máxime si, precisamente, en el proyecto de Acto Legislativo presentado por esta Corporación, con miras a reformar la Administración de Justicia, la posición mayoritaria de los integrantes de la misma fue la de proponer un parágrafo al artículo 86 de la actual Carta Política, sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, señalando al efecto los requisitos mínimos para tal procedencia.”2 Es preciso señalar que para que la acción de tutela proceda contra una providencia judicial, el actor debe cumplir entre otros presupuestos, con la cláusula formal de la inmediatez3, es decir, debe haberla interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la supuesta vulneración del derecho fundamental. Sobre el requisito de inmediatez, ha señalado la misma Corporación en forma reiterada, que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del demandante y la presentación de la demanda4, en la medida que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados5. 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Dra María Elizabeth García González, sentencia de 31 de julio de 2012, radicación N° 110010315000200901328 01, (Acción de tutela – Importancia jurídica), Actor: Nery

Germania Álvarez Bello. 3 Corte Constitucional Sentencia C-590 de 2005 4 Corte Constitucional. Sentencia T123 de 2007 5 Sentencia T123 de 2007. Igualmente, ha señalado que para determinar si la acción constitucional se ha interpuesto en forma oportuna y se ha cumplido con el requisito de la inmediatez, se deben evaluar en cada caso particular los siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del demandante, (ii) si la actividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados6. En el presente asunto que ocupa la atención de la Sala no se cumple con el requisito de inmediatez, teniendo en cuenta que entre la fecha en que fue proferida la sentencia de segunda instancia y la interposición de la acción de tutela transcurrieron más de 3 años. En efecto, la providencia del Tribunal Administrativo de Santander, fue proferida el 2 de junio de 2011 (fls. 138 -31-38 del expediente), notificada por edicto desfijado el 22 de junio de 2011 (fl. 145 del expediente) y la acción de tutela fue instaurada el 1 de julio de 2014 (fl. 88), situación que desvirtúa el posible perjuicio irremediable que se le hubiere causado con la sentencia objeto de inconformidad. A pesar de que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y

Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP no hizo parte en el trámite del proceso adelantado ante la jurisdicción contencioso administrativa, pues para la fecha en que se adelantó no existía jurídicamente, sí lo hizo la Caja Nacional de Previsión Social-CAJANAL, entidad a la que reemplazó, y carecería de todo sentido que se revivieran procesos en los que no participó la actora aun cuando lo hizo su antecesora. En cuanto al estado de cosas inconstitucional declarado por la Corte Constitucional se advierte que si bien ello es un reconocimiento del problema estructural de orden administrativo que padece la entidad desde hace varios años, ello no puede servir de excusa para asumir una actitud pasiva en el ejercicio de sus derechos. 6 Sentencia T-328 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Así las cosas, concluye la Sala que ante la injustificada tardanza de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP en interponer la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander, la misma debe ser rechazada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. FALLA RECHÁZASE POR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social contra el Tribunal Administrativo de Santander, conforme a lo considerado en la parte motiva de esta providencia. DE NO SER IMPUGNADA dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria

de esta providencia, REMÍTASE el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO