CE-11001-03-15-000-2014-02125-00(AC)-2014

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION - Competencia y legitimación / REVISION DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIODICAS A CARGO DEL TESORO PUBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PUBLICA - El Consejo de Estado carece de competencia cuando la sentencia provenga de un Juzgado Administrativo / ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Providencia cuestionada no vulnera derechos fundamentales El presente asunto se contrae a establecer si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección A, al proferir la providencia motivo de inconformidad, incurrió en una vía de hecho por desconocimiento de la norma y del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, en relación con la legitimación en la causa por activa para interponer el recurso extraordinario de revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y su procedencia en asuntos como el que se encuentra bajo estudio… La Corte Constitucional mediante Sentencia C - 520 del 4 de agosto de 2009 definió las competencias para conocer del recurso extraordinario de revisión, así… De las sentencias de los Juzgados Administrativos conocerán los Tribunales Administrativos. Siendo así, no le asiste razón a la parte actora cuando afirma que solo el Consejo de Estado es competente para conocer del recurso de revisión de que trata la Ley 797 de 2003 artículo 20, pues la expresión contenida en dicha norma de acuerdo con sus competencias implica que se debe acudir a la normatividad especial para definir a quién le corresponde conocer del mismo. Ahora bien, en cuanto a la legitimación para promover el recurso extraordinario en mención, el mismo artículo 20 de la

Ley 797 prevé que procede a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Contralor General de la República o el Procurador General de la Nación… De lo expuesto, se concluye que no existe falta de legitimación en la causa por activa, pues la norma faculta a la entidad para interponer el recurso extraordinario de revisión siempre y cuando se dé alguna de las condiciones descritas, sin que previamente se deba agotar el recurso de apelación. Así las cosas, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca es el competente para tramitar la solicitud de revisión de la sentencia proferida el 22 de octubre de 2010, por el Juzgado Doce Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial De Bogotá.

FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 - ARTICULO 20 / DECRETO 169 DE 2008 - ARTICULO 1 LITERAL A NUMERAL 3 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 185

NOTA DE RELATORIA: Respecto de las competencias para conocer del recurso extraordinario de revisión, ver sentencia C-520 de 2009, de la Corte

Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de septiembre del año dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-15-000-2014-02125-00(AC)

Actor: MARIA LUISA MARTINEZ DE LEAL

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCION SEGUNDA - SUBSECCION A Decide la Sala acción de tutela interpuesta por MARÍA LUISA MARTÍNEZ DE LEAL, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda –

Subsección “A”. ANTECEDENTES MARÍA LUISA MARTÍNEZ DE LEAL, a través de apoderado, interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, y de los principios de cosa juzgada, autonomía judicial, buena fe y confianza legítima, los cuales considera vulnerados por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A”.

PRETENSIONES Las concreta así: “1. Que se declare que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “A”, incurrió en vía de hecho al proferir la sentencia del 20 de Febrero de 2014, que resuelve el recurso extraordinario de Revisión con radicado 2013-00288

2. Que como consecuencia de lo anterior se tutele los derechos fundamentales del debido proceso (Art 29 de la C.N.), el Derecho de igualdad, (Art. 13 de la C.N.) por inobservancia de los principios de Cosa Juzgada, principio de la Autonomía Judicial, (Art 228 C.N.)Principio de la buena fe y confianza legítima.

3. Que como consecuencia de la anterior decisión, se

ordene a la Sección Segunda – Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que en un término perentorio a la comunicación de esta decisión, revocar la sentencia del 20 de Febrero de 2014 por medio del cual se definió el recurso extraordinario de revisión de que trata el artículo 20 de la ley 797 de 2003 y proferir un fallo conforme a derecho.” Fundamenta sus peticiones en los siguientes HECHOS: María Luisa Martínez de Leal laboró al servicio del Estado (Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación) durante más de 20 años, razón por la cual mediante Resolución No. 92162 de 28 de febrero de 2006, CAJANAL le reconoció pensión de vejez. Sostiene que por ser beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 inciso 2º de la Ley 100 de 1993, solicitó a CAJANAL la reliquidación de su pensión, petición que le fue negada a través de la Resolución No. 01170 de 20 de enero de 2009. Instauró contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho que le correspondió al Juzgado Doce Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá, quien profirió sentencia el 22 de octubre de 2010, accediendo a las súplicas de la demanda. CAJANAL interpuso recurso de apelación, que fue declarado desierto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 1 de febrero de 2011, con fundamento en el artículo 70 de la Ley 1395 de 2010. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones

Parafiscales de la Protección Social – UGPP, con fundamento en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, presentó recurso extraordinario de revisión ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca contra la sentencia de primera instancia proferida el 22 de octubre de 2010. El 20 de febrero de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca revisó el fallo proferido por el Juzgado Doce Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá, y en consecuencia ordenó que la pensión de jubilación de la señora María Luisa Martínez de Leal, se reliquidara y pagara conforme lo dijo el Juzgado en el numeral CUARTO de la sentencia de 22 de octubre de 2010, pero la Bonificación por Servicios Prestados debería ser incluida en una doceava (1/12) parte del valor que se percibió en el último año de servicio. Sostiene que el recurso extraordinario de revisión de que trata la Ley 797 de 2003, es improcedente por cuanto la competencia radica en el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, además la UGPP carece de legitimación en la causa por activa, pues la ley señala taxativamente quiénes pueden presentar el recurso, así las cosas, hay desconocimiento de la norma y del precedente jurisprudencial. Asimismo, manifiesta que la entidad tuvo la oportunidad procesal y el mecanismo idóneo para presentar sus argumentos de inconformidad frente a la decisión de primera instancia, es decir, el recurso de apelación, el cual por su negligencia fue declarado desierto. Finalmente, señala que las anteriores circunstancias no fueron valoradas por el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues al contrario: “usurpó la competencia otorgada de manera exclusiva al Consejo de Estado y a la Corte Suprema, para conocer de esta acción extraordinaria de revisión, así mismo modificó los sujetos procesales legitimados para interponer la acción, diferentes a los establecidos en el artículo 20 de la ley 797 de 2003, cuando al norma solo se refirió al procedimiento y el plazo para interponer la acción los que si debían observar conforme al Código Contencioso o el CPACA.” (Fl. 137)

CONTESTACIÓN

La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, al rendir el informe de que trata el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991, solicitó que se niegue por improcedente la presente acción de tutela, con fundamento en lo siguiente: Tanto el trámite del recurso extraordinario de revisión como el fallo se encuentran ajustados a las normas, en consecuencia no se han vulnerado los derechos fundamentales alegados por la demandante. De otra parte, CAJANAL fue la entidad que interpuso la acción de revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, facultada para ello, pues se encontraba vinculada al Ministerio de Protección Social, ente encargado de tramitar dicho recurso, así las cosas no existe falta de legitimación en la causa por activa. Finalmente, la UGPP es competente para defender judicialmente a CAJANAL teniendo en cuenta que es la sucesora procesal. No hubo manifestación alguna por parte del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE

CUNDINAMARCA, en relación con el informe de que trata el Decreto 2591 de 1991. CONSIDERACIONES MARÍA LUISA MARTÍNEZ DE LEAL sostiene que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A” al proferir la sentencia de 20 de febrero de 2014, a través de la cual revisó el fallo proferido dentro del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho por el Juzgado Doce Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá, que accedió a las súplicas de la demanda, vulneró sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, y desconoció los principios de cosa juzgada, autonomía judicial, buena fe y confianza legítima. De la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. El artículo 86 de la Constitución Política, es claro al expresar que la acción de tutela fue instituida como un mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de un particular en determinadas situaciones, asimismo es un mecanismo residual que solo procede cuando no existan otros mecanismos ordinarios de defensa judicial para la protección de los derechos vulnerados, en caso contrario la acción de tutela resulta improcedente. Tratándose de tutela contra providencia judicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación venía afirmando su improcedencia fundada tanto en la declaratoria de inexequibilidad que de los artículos 11 y 40 del Decreto 2591

de 1991 hiciera la Corte Constitucional en sentencia C543 del 1º de octubre de 1992, como en el hecho de que la existencia de una providencia, presupone que quien intenta la acción, ya hizo uso del otro medio de defensa judicial ordinario o especial con el que contaba y en el cual dispuso de recursos e incidentes a través de los cuales pudo hacer valer sus derechos. De aceptar la procedencia, consideraba la Sala, se quebrantarían pilares fundamentales del Estado Social de Derecho tales como la firmeza de la cosa juzgada de las sentencias, el principio de la seguridad jurídica y hasta se correría el riesgo de incurrir en usurpación de jurisdicción y desnaturalizar la institución de la tutela. Tales argumentos eran compartidos por esta Subsección, no obstante se precisó que cuando con la providencia se hubiera vulnerado el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia se declaraba procedente la acción y se tutelaban los derechos fundamentales vulnerados siempre que fuera clara su trasgresión. En atención a lo expuesto, los pilares que se pretendían defender, no se veían afectados, pues el proceso jamás se adelantó y no era posible hablar de cosa juzgada, seguridad jurídica entre otros. También se consideró en anteriores oportunidades que la acción de tutela tenía carácter excepcionalísimo como mecanismo para infirmar una providencia judicial, y consideró que la procedencia de la misma, en estos particulares casos, resulta viable sólo si los alegatos de la demanda se encuentran sustentados en la violación de derechos fundamentales constitucionales relacionados con el debido proceso y el derecho de defensa (art. 29) o con el acceso a la administración de

justicia (art. 229), por tratarse precisamente de garantías esenciales de un proceso de tal naturaleza. No obstante lo anterior, la Sala Plena de esta Corporación abordó nuevamente el estudio de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y modificó el criterio jurisprudencial que se ha tenido al respecto, razón por la cual dispuso que la acción de tutela es procedente cuando aquéllas resulten violatorias de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar para el efecto los parámetros fijados hasta el momento por la ley y la jurisprudencia y los que a futuro también determinen. Textualmente expresó lo siguiente: “… si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2009 (Expediente AC10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se haga imperiosa la necesidad de modificar tal criterio radical y admitir que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la Jurisprudencia; máxime si, precisamente, en el proyecto de Acto Legislativo

presentado por esta Corporación, con miras a reformar la Administración de Justicia, la posición mayoritaria de los integrantes de la misma fue la de proponer un parágrafo al artículo 86 de la actual Carta Política, sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, señalando al efecto los requisitos mínimos para tal procedencia.”1 El presente asunto se contrae a establecer si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A” al proferir la providencia motivo de inconformidad, incurrió en una vía de hecho por desconocimiento de la norma y del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, en relación con la legitimación en la causa por activa para interponer el recurso extraordinario de revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y su procedencia en asuntos como el que se encuentra bajo estudio. Para efectos de decidir, se tiene lo siguiente: El Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia de revisión proferida el 20 de febrero de 2014, señaló que era competente para conocer del recurso extraordinario de revisión de conformidad con el artículo 249 de la Ley 1437 de 2011 y que el problema jurídico “se contrae a establecer si el a quo, al proferir la decisión aludida, se equivocó al ordenar en la sentencia que la Bonificación por Servicios Prestados hiciera parte del Ingreso Base de Liquidación de la pensión de la señora MARIA LUISA MARTINEZ DE LEAL (sic), en el cien por ciento (100%) del valor percibido durante el último año de servicios” (fl. 84), cuestión que luego

de realizar un análisis probatorio, normativo y jurisprudencial, resolvió bajo el siguiente argumento: 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia 31 de julio de 2012 Acción de Tutela. N° 2009-01328-01 M.P. Dra. María Elizabeth García González. “(…) se establece que en el presente caso, la cuantía del derecho reconocido excedió lo debido de acuerdo con la ley, pues, la Bonificación por Servicios Prestados al integrarse a la base de liquidación de la pensión de jubilación de la señora MARIA LUISA MARTINEZ DE LEAL (sic), se debió incluir en una doceava (12) parte (sic), y no en el ciento por ciento como lo dispuso el a quo.” Sobre la revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 establece: “Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. (…) La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el

recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.” (Subraya la Sala) Por su parte, el artículo 185 del Código Contencioso Administrativo, dispone que el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas. A su vez, la Corte Constitucional mediante Sentencia C – 520 del 4 de agosto de 2009 definió las competencias para conocer del recurso extraordinario de revisión, así: - De las sentencias dictadas por las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado conoce la Sala Plena. - De las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos conocerá el Consejo de Estado en sus respectivas Secciones y Subsecciones según la materia, y - De las sentencias de los Juzgados Administrativos conocerán los Tribunales Administrativos. Siendo así, no le asiste razón a la parte actora cuando afirma que solo el Consejo de Estado es competente para conocer del recurso de revisión de que trata la Ley 797 de 2003 artículo 20, pues la expresión contenida en dicha norma “de acuerdo con sus competencias” implica que se debe acudir a la normatividad especial para definir a quién le corresponde conocer del mismo. Ahora bien, en cuanto a la legitimación para promover el recurso extraordinario en mención, el mismo artículo 20 de la Ley 797 prevé que procede a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Ministerio de

Hacienda y Crédito Público, Contralor General de la República o el Procurador General de la Nación. El Decreto 169 de 23 de enero de 2008 “Por el cual se establecen las Funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de Liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social”, estableció dentro de las funciones de la Entidad la de adelantar las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 (Artículo 1º, Literal A, Numeral 3). En consecuencia, se trata de una función que fue expresamente delegada por el Gobierno Nacional (Ministros de Hacienda y Crédito Público y de la Protección Social). De lo expuesto, se concluye que no existe falta de legitimación en la causa por activa, pues la norma faculta a la entidad para interponer el recurso extraordinario de revisión siempre y cuando se dé alguna de las condiciones descritas, sin que previamente se deba agotar el recurso de apelación. Así las cosas, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca es el competente para tramitar la solicitud de revisión de la sentencia proferida el 22 de octubre de 2010, por el Juzgado Doce Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial De Bogotá. En consecuencia y al no existir vulneración de derechos fundamentales constitucionales, se rechazará por improcedente la acción de tutela interpuesta María Luisa Martínez de Leal. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por

autoridad de la ley, FALLA RECHÁZASE POR IMPROCEDENTE la acción de tutela instaurada por MARÍA LUISA MARTÍNEZ DE LEAL contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “A”. De no ser impugnada, dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO