CE-11001-03-15-000-2014-02223-00(AC)-2014

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir requisito de inmediatez La acción de tutela ha sido instituida para proteger los derechos fundamentales de una amenaza o quebrantamiento grave e inminente. El transcurrir del tiempo pone en duda el nivel de afectación del derecho fundamental invocado, así como la inminencia y gravedad de su vulneración. Lo anterior implica que la acción de tutela debe ejercerse dentro de un término razonable desde el hecho perturbador de los derechos fundamentales invocados, situación que no se presenta en esta acción de tutela, toda vez que el fallo del Tribunal Administrativo de Norte de Santander contra el cual se interpone el amparo, fue notificado hace más de siete meses. Admitir la interposición de acciones de tutela contra providencias judiciales cuando ha transcurrido un tiempo prolongado no justificado, pone en peligro instituciones fundamentales del ordenamiento jurídico como la cosa juzgada y la seguridad jurídica. Adicionalmente, en el asunto puesto a consideración de la Sala, no se advierte razón alguna que justifique la demora en invocar la protección de los derechos fundamentales del Departamento de Norte de Santander ante el juez constitucional y por lo tanto, la acción debe ser rechazada. No pasa la Sala por inadvertido que en algunos asuntos en los cuales se ha expuesto un problema jurídico similar al contenido de la presente acción de tutela, se ha concedido el amparo por las razones allí expuestas, no obstante, en esta oportunidad, se debe acoger el término que de manera general fijó la Sala Plena de esta Corporación como razonable y prudencial para el ejercicio de la acción de tutela contra

providencia judicial. Tal decisión, por virtud del artículo 270 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo constituye sentencia de unificación. En ese orden y en aras de salvaguardar el principio de la seguridad jurídica, la Sala la acatará. En consecuencia, se rechazará por improcedente la acción de tutela interpuesta.

FUENTE FORMAL: CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 270

NOTA DE RELATORIA: En relación con el principio de inmediatez, ver sentencia del 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena del Consejo de Estado, M.P. Jorge

Octavio Ramírez Ramírez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-15-000-2014-02223-00(AC) Actor: MUNICIPIO DE TIBU - NORTE DE SANTANDERDemandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por el Municipio de Tibú –Norte Santander contra el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. ANTECEDENTES El municipio de Tibú -Norte de Santander, actuando por intermedio de apoderado, interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y defensa, y los principios de seguridad jurídica y

confianza legítima, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.

PRETENSIONES

Las concreta así: “a) TUTELAR a favor del MUNICIPIO DE TIBÚ NORTE DE SANTANDER los derechos fundamentales constitucionales consagrados en los artículos: 1º FINES SOCIALES DEL ESTADO, 20

DEBIDO PROCESO Y DERECHO DE DEFENSA, 86 PROTECCIÓN

DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES CONTRA PERSONA

JURÍDICA DE DERECHO PÚBLICO, 228 PREVALENCIA DEL

DERECHO SUSTANCIAL Y 230 PRINCIPIOS DE SEGURIDAD JURÍDICA Y CONFIANZA LEGÍTIMA DE LA SOCIEDAD vulnerados en segunda instancia por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER, por incurrir en una vía de hecho por defecto sustantivo, por indebida aplicación del precedente jurisprudencial en que se apoya para proferir la sentencia de fecha 15 de noviembre de 2013, mediante la cual se concedieron las pretensiones de la demanda en contra del Municipio de Tibú Norte de Santander. b) Como consecuencia de la anterior decisión, DEJAR SIN EFECTOS la sentencia de fecha 15 de noviembre de 2013 proferida por el H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el número 54001-33-31-706-2011-00056-01 instaurado por la señora

LUZ MARLENY MEDINA PEÑA en contra del MUNICIPIO DE TIBÚ

NORTE DE SANTANDER. c) ORDÉNESE al H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER que dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación del respectivo fallo de tutela, EMITA DECISIÓN DE REEMPLAZO en aras de establecer la viabilidad de declarar probada la excepción de prescripción de las acreencias laborales reclamadas por la accionante LUZ MARLENY MEDINA PEÑA al Municipio de Tibú, dentro del término de Ley aplicando las disposiciones y jurisprudencia que regulan la misma”. (fls. 8-9) Fundamenta su petición en los siguientes hechos: La señora Luz Marleny Medina Peña prestó sus servicios como docente al municipio de Tibú Norte de Santander, mediante órdenes de prestación de servicios, entre el 1º de febrero de 1988 y el 31 de diciembre de 1994. En escrito radicado en la Oficina de Archivo de la entidad territorial, la señora Medina Peña solicitó, luego de 17 años de la última orden de prestación de servicios, solicitó la declaración de la existencia de una relación laboral y el consecuente pago de las prestaciones sociales respectivas. En oficio del 5 de mayo de 2011 el Alcalde del municipio de Tibú negó la anterior reclamación por no existir vínculo laboral entre la entidad y la peticionaria, además de encontrarse prescritas las acreencias laborales exigidas, conforme lo dispuesto en el Decreto 1848 de 1969. Luz Marleny Medina Peña interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual correspondió al Juzgado Sexto de Descongestión del Circuito de

Cúcuta, que en fallo del 24 de abril de 2013, declaró probada la excepción de prescripción de las acreencias laborales reclamadas. La segunda instancia correspondió al Tribunal Administrativo de Norte de Santander, quien profirió sentencia el 15 de noviembre de 2013 en la que revocó la providencia apelada y en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda, con sustento en el fallo de tutela del 4 de julio de 2013 proferido por la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso radicado bajo el No. 1100103-15-000-2013-01015-00. Resalta la entidad actora que el fallo en el que se fundamentó la decisión del Tribunal Administrativo de Norte de Santander fue revocado en segunda instancia mediante providencia proferida el 16 de diciembre de 2013 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Además, el fundamento de la decisión revocada es la sentencia de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 19 de febrero de 2009, cuya situación fáctica es sustancialmente distinta a la de la señora Medina Peña, pues en aquélla el actor reclamó a la entidad contratante el pago de las acreencias laborales antes de que operara el fenómeno de la prescripción. En razón a lo expuesto, la entidad considera que el fallo proferido el 15 de noviembre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander contiene un defecto sustantivo por indebida aplicación del precedente jurisprudencial de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado (fls. 5-9).

LA CONTESTACIÓN Mediante auto de 4 de septiembre de 2014 fue admitida la acción de tutela, providencia que fue puesta en conocimiento de los Magistrados del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, y de la señora Luz Marleny Medina Peña, quienes no hicieron manifestación alguna (fls. 39-40). Para resolver, se CONSIDERA El municipio de Tibú - Norte de Santander estima vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y defensa por parte del Tribunal Administrativo de Norte de Santander al proferir la sentencia de 15 de noviembre de 2013, mediante la cual revocó la decisión de primera instancia y en su lugar accedió a la declaratoria de una relación laboral entre Luz Marleny Medina Peña y la entidad territorial, y en consecuencia la condenó al pago de las correspondientes prestaciones sociales. El artículo 86 de la Constitución Política instauró la acción de tutela como un mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o, en determinadas situaciones, de un particular. Es una acción residual que sólo procede cuando no existan otros mecanismos ordinarios de defensa judicial para la protección de los derechos vulnerados. En caso contrario, la acción de tutela resulta improcedente. Tratándose de tutela contra providencia judicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación venía afirmando su improcedencia1 fundada tanto en la declaratoria de inexequibilidad que de los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 hiciera la Corte Constitucional en sentencia C543 del 1º de octubre de

1992, como en el hecho de que la existencia de una providencia, presupone que quien intenta la acción, ya hizo uso del otro medio de defensa judicial ordinario o especial con el que contaba y en el cual dispuso de recursos e incidentes a través de los cuales pudo hacer valer sus derechos. De aceptar la procedencia, consideraba la Sala, se quebrantarían pilares fundamentales del Estado Social de Derecho tales como la firmeza de la cosa juzgada de las sentencias, el principio de la seguridad jurídica y hasta se correría el riesgo de incurrir en usurpación de jurisdicción y desnaturalizar la institución de la tutela. Los anteriores argumentos eran compartidos por esta Subsección, no obstante se precisó que cuando con la providencia se hubiera vulnerado el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia se declaraba procedente la acción y se tutelaban los derechos fundamentales vulnerados siempre que fuera clara su trasgresión. También se consideró en anteriores oportunidades que la acción de tutela tenía carácter excepcionalísimo como mecanismo para infirmar una providencia judicial, y consideró que la procedencia de la misma, en estos particulares casos, resulta viable sólo si los alegatos de la demanda se encuentran sustentados en la violación de derechos fundamentales constitucionales relacionados con el debido proceso y el derecho de defensa (art. 29) o con el acceso a la administración de justicia (art. 229), por tratarse precisamente de garantías esenciales de un proceso de tal naturaleza. No obstante lo anterior, la Sala Plena de esta Corporación abordó nuevamente el

estudio de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y modificó el criterio jurisprudencial que se ha tenido al respecto, razón por la cual 1 Sentencia del 29 de marzo de 2007, Exp. No. 00859-01, Sala Plena del Consejo de Estado. dispuso que la acción de tutela es procedente cuando aquéllas resulten violatorias de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar para el efecto los parámetros fijados hasta el momento por la ley y la jurisprudencia y los que a futuro también determinen. Textualmente expresó lo siguiente: “(…) si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2009 (Expediente AC10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se haga imperiosa la necesidad de modificar tal criterio radical y admitir que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la Jurisprudencia; máxime si, precisamente, en el proyecto de Acto Legislativo presentado por esta Corporación, con miras a reformar la Administración de Justicia, la posición mayoritaria de los integrantes

de la misma fue la de proponer un parágrafo al artículo 86 de la actual Carta Política, sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, señalando al efecto los requisitos mínimos para tal procedencia.”2 El presente asunto se contrae a establecer si la providencia proferida el 15 de noviembre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, vulnera los derechos fundamentales del municipio de Tibú - Norte de Santander, al declarar la existencia de una relación laboral entre Luz Marleny Medina Peña y dicho ente territorial y ordenarle el pago de las correspondientes prestaciones sociales. Mediante fallo de 15 de noviembre de 2013, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander revocó la sentencia del 24 de abril de ese mismo año, proferida por el 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Dra María Elizabeth García González, sentencia de 31 de julio de 2012, radicación N° 110010315000200901328 01, (Acción de tutela – Importancia jurídica), Actor: Nery Germania Álvarez Bello. Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión del Circuito de Cúcuta, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, y en su lugar dispuso declarar la nulidad del Oficio Nº 827 de 5 de mayo de 2011 por el cual el municipio de Tibú - Norte de Santander negó la relación laboral existente con la señora Luz Marleny Medina Peña y el consecuente pago de las prestaciones sociales. Como consecuencia de lo anterior, declaró la existencia de una relación de

carácter laboral entre Luz Marleny Medina Peña y el municipio de Tibú - de Norte de Santander y condenó a dicho ente territorial al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales. La providencia proferida en segunda instancia fue notificada por edicto fijado el 5 de diciembre de 2013 por el término de 3 días en la Secretaría del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, según consta a folio 19 del cuaderno de segunda instancia del proceso ordinario. Conforme lo anterior, advierte la Sala que la acción de tutela no cumple con el requisito de inmediatez, por cuanto entre la notificación del fallo contra el que se interpone y la petición de amparo, formulada el 1 de septiembre de 2014, transcurrió un lapso excesivo, sin que exista razón alguna que justifique la tardanza. Acerca de la oportunidad para presentar la acción de tutela, esta Corporación ha manifestado lo siguiente: “3.3.4.- Inmediatez Es de la esencia de este medio de defensa judicial la urgencia en la protección de las garantías constitucionales y el respeto a la seguridad jurídica y los derechos de terceros afectados. Como se reconoció desde la primera decisión proferida por la Corte Constitucional sobre este mecanismo, “[l]a tutela tiene como dos de sus caracteres distintivos esenciales los de la subsidiariedad y la inmediatez; el primero por cuanto tan solo resulta procedente instaurar la acción cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, a no ser que busque evitar un perjuicio irremediable; el segundo puesto que no se trata de un proceso sino de un remedio

de aplicación urgente que se hace preciso administrar en guarda de la efectividad, concreta y actual del derecho sujeto a violación o amenaza”3 (Subrayas propias). De ahí que la reacción inmediata o pronta frente a la situación que vulnera o amenaza vulnerar un derecho fundamental sea un elemento consustancial para la protección que se ofrece. Este requisito que opera de forma general frente a todas las acciones de tutela, es más estricto cuando se interpone contra providencias judiciales, por lo que, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, “si se deja pasar un tiempo significativo desde el hecho vulneratorio de los derechos, “resulta claramente desproporcionado el control constitucional de una providencia judicial por la vía de tutela”4”5. Por tal razón, debe mediar un término razonable entre la ejecutoria de la decisión judicial que se aduce como violatoria de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la acción de tutela para buscar su amparo. Tal aseveración es razonable toda vez que, “de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos”6. Además, tal como se señala en reciente providencia de la misma Corporación7, el requisito de la inmediatez protege los derechos de terceros “que pueden ser vulnerados por una tutela ejercida en un plazo irrazonable8”. Además, garantiza la seguridad jurídica, al impedir

que el amparo se convierta en un factor que atente contra ese principio“9”. También frena el abuso del derecho al “evitar el uso de este mecanismo constitucional como herramienta supletiva de la propia negligencia en la agencia de los derechos10”. 3 Corte Constitucional, sentencia T-001 de 1992. 4 En la sentencia se cita la providencia SU-961 de 1999 5 Sentencia T-189 de 2009. 6 Ibíd. 7 Corte Constitucional. Sentencia T-217 de 2013. M.P. Alexei Julio Estrada. 8 Sentencias T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-654 de 2006, T-890 de 2006, T-905 de 2006, T-1084 de 2006, T-1009 de 2006, T-792 de 2007, T-594 de 2008 entre otras. 9 Sentencias T-526 de 2005, T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-692 de 2006, T-890 de 2006, T-905 de 2006, T-1009 de 2006, T-1084 de 2006, T-825 de 2007, T-299 de 2009, T-691 de 2009 y T-883 de 2009, entre otras. 10 Sentencia T-594 de 2008. En el mismo sentido sentencias T-526 de 2005, T-016 de 2006, T-692 de 2006, T-1009 de 2006, T-299 de 2009, T-691 de 2009, T-883 de 2009, entre otras. Para la Sala, la inmediatez es una condición que permite concretar la

urgencia del amparo constitucional y, por tanto, determinar si la acción se interpuso en un plazo razonable. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable. Anótase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto. Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente. Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional. (…) Sin embargo, para determinar la oportunidad y razonabilidad del

tiempo transcurrido entre la firmeza de la providencia acusada y el momento en que fue interpuesta la solicitud de amparo de tutela en cada caso concreto, además de tener como pauta el término de seis meses, se debe analizar también: “(…) (i) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si la inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado; (iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición.” Igualmente, la jurisprudencia constitucional ha establecido dos excepciones a la aplicación del presupuesto de la inmediatez, los cuales deberán demostrarse y justificarse por el accionante en cada caso particular: “(…) (i) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación es continua y actual. Y (ii) cuando la especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, hace desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros.”11”12. La acción de tutela ha sido instituida para proteger los derechos fundamentales de una amenaza o quebrantamiento grave e inminente. El transcurrir del tiempo pone

en duda el nivel de afectación del derecho fundamental invocado, así como la inminencia y gravedad de su vulneración. Lo anterior implica que la acción de tutela debe ejercerse dentro de un término razonable desde el hecho perturbador de los derechos fundamentales invocados, situación que no se presenta en esta acción de tutela, toda vez que el fallo del Tribunal Administrativo de Norte de Santander contra el cual se interpone el amparo, fue notificado hace más de siete meses. Admitir la interposición de acciones de tutela contra providencias judiciales cuando ha transcurrido un tiempo prolongado no justificado, pone en peligro instituciones fundamentales del ordenamiento jurídico como la cosa juzgada y la seguridad jurídica. Adicionalmente, en el asunto puesto a consideración de la Sala, no se advierte razón alguna que justifique la demora en invocar la protección de los derechos fundamentales del Departamento de Norte de Santander ante el juez constitucional y por lo tanto, la acción debe ser rechazada. 11 Sentencia T-584 de 2011 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, sentencia del 5 de agosto de 2014, radicación N° 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). No pasa la Sala por inadvertido que en algunos asuntos en los cuales se ha expuesto un problema jurídico similar al contenido de la presente acción de tutela, se ha concedido el amparo por las razones allí expuestas, no obstante, en esta oportunidad, se debe acoger el término que de manera general fijó la Sala Plena de esta Corporación como razonable y prudencial para el ejercicio de la acción de

tutela contra providencia judicial. Tal decisión, por virtud del artículo 270 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo constituye sentencia de unificación. En ese orden y en aras de salvaguardar el principio de la seguridad jurídica, la Sala la acatará. En consecuencia, se rechazará por improcedente la acción de tutela interpuesta. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA RECHÁZASE por improcedente la acción de tutela instaurada por el Municipio de Tibú - Norte de Santander contra el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. Por Secretaría, háganse las anotaciones de rigor. De no ser impugnada, dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de este fallo al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO