CE-11001-03-15-000-2014-02223-01(AC)-2015

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir requisito de inmediatez De conformidad con la jurisprudencia constitucional, uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales es el relativo al cumplimiento del requisito de inmediatez; es decir, se debe acreditar que la tutela contra una providencia judicial se hubiere interpuesto en un plazo razonable. Es de la esencia de este medio de defensa judicial la urgencia en la protección de las garantías constitucionales, el respeto a la seguridad jurídica y los derechos de terceros afectados. Es por esto que debe mediar un término razonable entre la ejecutoria de la decisión judicial que se aduce como violatoria de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la acción de tutela para buscar su amparo… el requisito de la inmediatez protege los derechos de terceros que pueden ser vulnerados por una tutela ejercida en un plazo irrazonable da vigencia al principio de seguridad jurídica, al impedir que el amparo se convierta en un factor que atente contra ella, y previene el abuso del derecho, al […] evitar el uso de este mecanismo constitucional como herramienta supletiva de la propia negligencia en la agencia de los derechos. Observa la Sala que, por una parte, la providencia que se cuestiona fue proferida el día 15 de noviembre de 2013 y notificada mediante edicto fijado durante los días 5 al 9 de diciembre de 2013. Por otra parte, la acción de tutela se presentó el día 28 de agosto de 2014; es decir, luego de cumplido un término de nueve (9) meses, y trece (13) días, de haberse

notificado la sentencia. Al ser esto así, no se acredita el cumplimiento del requisito de inmediatez.

NOTA DE RELATORIA: Sobre el principio de inmediatez, ver sentencias de la Corte Constitucional: T-217 de 2013, T-526 de 2005, T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-692 de 2006, T-890 de 2006, T-905 de 2006, T-1009 de 2006, T1084 de 2006, T-825 de 2007, T-299 de 2009, T-691 de 2009 y T-883 de

2009.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMIREZ RAMIREZ

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-15-000-2014-02223-01(AC)

Actor: MUNICIPIO DE TIBÚ – NORTE DE SANTANDER Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER Decide la Sala la impugnación interpuesta por el municipio accionante contra la sentencia del 24 de octubre de 2014, proferida por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección “A”, rechazó por improcedente el amparo solicitado

I. ANTECEDENTES El municipio de Tibú (Norte de Santander), actuando por medio de apoderada judicial, instauró acción de tutela1, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y defensa.

1. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1.1 La señora Luz Marleny Medina Peña se desempeñó como docente al servicio del municipio de Tibú. Su vinculación se hizo mediante la celebración de contratos de prestación de servicios por los siguientes periodos: 1 La tutela de la referencia fue presentada 28 de agosto de 2014.  Del 01 de febrero al 30 de noviembre de 1988  Desde el 01 de febrero hasta el 30 de noviembre de 1989  A partir del 01 de febrero de 1990 al 30 de noviembre del mismo año.  Del 01 de febrero al 30 de noviembre de 1991  Desde el 01 de febrero hasta el 30 de noviembre de 1992  A partir del 01 de febrero de 1993 al 30 de noviembre del mismo año.  Del 01 de febrero al 30 de noviembre de 1994 1.2 Manifiesta que la docente presentó el 05 de abril de 2011, ante el municipio accionante, solicitud de reconocimiento del vínculo laboral y pago de las prestaciones sociales adeudadas. 1.3 La entidad resolvió de manera desfavorable la solicitud, mediante oficio 0827 del 5 de mayo de 2011. 1.4 La docente interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la respuesta suministrada. 1.5. La demanda le correspondió, por reparto, al Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión de Cúcuta, que en sentencia del 24 de abril de 2013 negó las pretensiones al declarar probada la excepción de prescripción de las acreencias laborales.

En efecto, afirmó: “Resulta consecuente considerar que sí se generó el fenómeno de la prescripción, toda vez que la última orden de prestación de servicios se suscribió en el año de 1994, es decir que el fenómeno de la prescripción para cualquier reclamo acaeció el 30 de NOVEMBRE de 1997, por lo que cualquier reclamación hecha en fecha posterior, resulta extemporánea” 1.6 La parte demandante apeló la sentencia. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en providencia del 15 de noviembre de 2013, revocó la providencia de primera instancia, al considerar que entre las partes existió una relación contractual, de la cual se desprendía el pago de las prestaciones sociales a las que hubiere lugar.

En palabras del Tribunal: “En estas circunstancias, dada la existencia de las pruebas que acreditan la prestación personal y subordinada del servicio del (sic) docente contratista, la Sala encuentra probada la subordinación en aplicación del precitado precedente jurisprudencial, por lo que hay lugar a declarar la existencia de una relación de carácter laboral por dichos períodos y como consecuencia proceder al restablecimiento del derecho” (fl. 31)

2. Fundamentos de la acción 2.1. El municipio tutelante manifiesta que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander incurrió en vías de hecho por aplicación indebida de precedentes, puesto que las sentencias en que fundamentó la decisión no tenían similitud fáctica ni jurídica, en especial la sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 19 de febrero de 2009, con ponencia de la Consejera Bertha Lucía Ramírez de Páez, radicado 7300123-31-000-2000-0349-01.

Por lo anterior, el Tribunal debió revocar la sentencia de primera instancia y negar las pretensiones, con ocasión de la prescripción de los derechos laborales, puesto que el demandante presentó la reclamación administrativa 17 años después de terminarse la relación laboral.

3. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “a) TUTELAR a favor del MUNICIPIO DE TIBU (sic), NORTE DE SANTANDER, los derechos fundamentales consagrados en los

artículos: 1º FINES SOCIALES DEL ESTADO, 29 DEBIDO PROCESO

Y DERECHO DE DEFENSA, 86 PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS

FUNDAMENTALES CONTRA PERSONA JURÍDICA DE DERECHO

PÚBLICO, 228 PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL Y 230

PRINCIPIOS DE SEGURIDAD JURÍDICA Y CONFIANZA LEGÍTIMA

DE LA SOCIEDAD vulnerados en Segunda Instancia por el H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER, por incurrir en una vía de hecho por defecto sustantivo, por indebida aplicación del precedente jurisprudencial en que se apoya para proferir la Sentencia de fecha 15 de noviembre de 2013, mediante la cual se concedieron las pretensiones de la demanda en contra del Municipio de Tibú, Norte de Santander. b) Como consecuencia de la anterior decisión, DEJAR SIN EFECTOS la Sentencia de fecha 15 de noviembre de 2013 por el H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER, dentro del Proceso de

Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el número 54-00133-31-706-2011-00056-00 instaurado por la señora LUZ MARLENY MEDINA PEÑA, en contra del MUNICIPIO DE TIBÚ, NORTE DE SANTANDER. c) ORDÉNESE al H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER que dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación del respectivo fallo de tutela, EMITA DECISIÓN DE REEMPLAZO en aras de establecer la viabilidad de declarar probada la excepción de prescripción de las acreencias laborales reclamadas por la accionante LUZ MARLENY MEDINA PEÑA, al Municipio de Tibú, dentro del término de Ley, aplicando las disposiciones y jurisprudencia que regulan la materia”.

4. Trámite procesal Una vez avocado el conocimiento de la presente acción, por parte del Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección “A” mediante auto del 4 de septiembre de 2014, se ordenó notificar a las partes y se ofició al Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión de Cúcuta, para que remitiera en calidad de préstamo el expediente de nulidad y restablecimiento que se cuestiona De igual forma, se vinculó a la señora Marleny Medina Peña, como tercero interesado en las resultas del proceso (fls. 36 y 37).

5. Intervenciones El Tribunal Administrativo de Norte de Santander y la señora Luz Marleny Medina Peña guardaron silencio (fls 40 y 45).

6. Providencia impugnada El Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección “A” en sentencia del

24 de octubre de 2015, rechazó el amparo solicitado. Como fundamento de su posición, expuso que la acción de la referencia no cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que la tutela fue interpuesta después de transcurridos más de 7 meses desde la notificación de la sentencia acusada. Manifestó que el municipio accionante no justificó la tardanza para la interposición de la acción constitucional.

7. Impugnación.

El municipio de Tibú impugnó la decisión de primera instancia y señaló que no puede aplicarse el requisito de inmediatez de forma tan severa y se deben considerar otras circunstancias como el procedimiento de pago de la sentencia que son 18 meses, de conformidad con el artículo 177 del C.C.A. Manifestó que el Tribunal accionado modificó su posición con ocasión de una sentencia de tutela proferida por la Sección Segunda de esta Corporación el 30 de octubre de 2013, fecha desde la cual solo transcurrieron 4 meses hasta la interposición de la presente acción de tutela.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1 del Decreto 2591 de 1991, reglamentario del Artículo 86 de la Constitución Política, "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto".

Este mecanismo fue concebido por el constituyente para la protección inmediata, oportuna y adecuada, ante situaciones de amenaza o vulneración, de los derechos fundamentales, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales. La acción, sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales que permitan proteger los derechos fundamentales del tutelante, salvo que se interponga como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable.

1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales, tal como ha sido reconocido por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Entre otras providencias, en la sentencia C-590 de 2005, la primera Corporación precisó los requisitos generales y especiales, o eventos determinantes, de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Mediante las sentencias de julio 31 de 20122 y agosto 5 de 20143, la Sala Plena del Consejo de Estado unificó su jurisprudencia respecto de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y respecto de las condiciones o requisitos para esto. Con relación a este último aspecto, la Corporación, con fundamento en la jurisprudencia constitucional, diferenció los siguientes dos requisitos o condiciones que debe acreditar el juez de tutela para que prospere el amparo: En primer lugar, son requisitos para que proceda el estudio de una acción de tutela contra una providencia judicial, los siguientes: i) deber del actor de precisar los hechos y las razones en que se fundamenta la acción, ii) deber del actor de cumplir con el requisito de subsidiariedad de la acción, al no

contar o haber agotado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales en sede del juez natural, iii) cumplir con el requisito de inmediatez de la acción, y, finalmente, iv) acreditar que el asunto es de evidente relevancia constitucional. En segundo lugar, al citar la sentencia C-590 de 2005, de la Corte Constitucional, indicó que son requisitos o causales especiales, para que proceda la acción en el caso concreto, que esta adolezca de alguno de los siguientes defectos: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) 2 CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena. Sentencia de julio 31 de 2012. Radicado: 2009-01328-01(IJ). M.P. María Elizabeth García González. 3 CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena. Sentencia de agosto 5 de 2014. Radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución4. La procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional, de allí que la interpretación de los requisitos generales y de los defectos específicos en la providencia, deba ser restrictiva, a la luz de los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso de amparo.

2. Problema Jurídico Le corresponde a la Sala determinar si le asiste razón al Consejo de Estado, Segunda que rechazó por improcedente la acción de la referencia, al no cumplirse el requisito de inmediatez, o por el contrario, procedía un estudio de fondo.

3. Del cumplimiento del requisito de inmediatez 3.1 De conformidad con la jurisprudencia constitucional, uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es el relativo al cumplimiento del requisito de inmediatez; es decir, se debe acreditar que la tutela contra una providencia judicial se hubiere interpuesto en un plazo razonable. 4 Estos defectos, para la Corte Constitucional, “tocan con la procedencia misma del amparo”, en los términos del fundamento jurídico 23 de la sentencia C-590 de 2005. 3.2 Es de la esencia de este medio de defensa judicial la urgencia en la protección de las garantías constitucionales, el respeto a la seguridad jurídica y los derechos de terceros afectados. Es por esto que debe mediar un término razonable entre la ejecutoria de la decisión judicial que se aduce como violatoria de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la acción de tutela para buscar su amparo. 3.3 Para la Corte Constitucional, esta condición de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es razonable, pues “[…] de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos

institucionales legítimos de resolución de conflictos”5. Además, tal como se señala en reciente providencia de la misma Corporación6, el requisito de la inmediatez protege los derechos de terceros “[…] que pueden ser vulnerados por una tutela ejercida en un plazo 5 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Esta tesis se ha mantenido por la Corporación a lo largo de los años. En particular, en la sentencia T-735 de 2013 (M.P. Alberto Rojas Ríos), en la que se analizó la procedencia de una acción de tutela que se interpuso tres años, nueve meses y ocho días, después del fallo materia de censura, con relación al alcance de este principio, expresó lo siguiente: “La Corte Constitucional ha clasificado el principio de inmediatez como un requisito general de procedencia que versa sobre una exigencia de acuerdo con la cual, la acción de tutela debe ser instaurada oportunamente, en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración”. Con relación al término en que se interpuso la acción de tutela, en el caso citado, la Corporación consideró que este era, “[…] desmedido, poco razonable y desproporcionado para solicitar la intervención del juez de tutela”. 6 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-217 de 2013. M.P. Alexei Julio Estrada. irrazonable7”; da vigencia al principio de seguridad jurídica, al impedir que el amparo se convierta en un factor que atente contra ella“8”; y previene el abuso del derecho, al “[…] evitar el uso de este mecanismo constitucional

como herramienta supletiva de la propia negligencia en la agencia de los derechos9”. 3.4 La inmediatez es una condición que permite concretar la urgencia del amparo constitucional y, por tanto, determinar si la acción se interpuso en un plazo razonable. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, es que se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial. 3.5 En atención a lo dicho, la Sección ha considerado que, la tutela carece de este requisito cuando no se interpone dentro de un término de seis (6) meses, posteriores a la notificación de la providencia judicial enjuiciada. El acuerdo respecto de este plazo no es caprichoso pues, por una parte, ha sido un término considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y, por otra, es fruto de la apreciación de lo que acaece en relación con este tipo de acciones. 7 Sentencias T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-654 de 2006, T-890 de 2006, T-905 de 2006, T-1084 de 2006, T-1009 de 2006, T-792 de 2007, T-594 de 2008 entre otras. 8 Sentencias T-526 de 2005, T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-692 de 2006, T-890 de 2006, T-905 de 2006, T-1009 de 2006, T-1084 de 2006, T-825 de 2007, T-299 de 2009,

T-691 de 2009 y T-883 de 2009, entre otras. 9 Sentencia T-594 de 2008. En el mismo sentido sentencias T-526 de 2005, T-016 de 2006, T-692 de 2006, T-1009 de 2006, T-299 de 2009, T-691 de 2009, T-883 de 2009, entre otras. En cuanto al primer aspecto, en la sentencia T-328 de 2010, precedente reiterado entre otras en las sentencias T-217 y T-505 de 2013, se señaló lo siguiente: “[…] no existe una definición de antemano, con vocación general, de la razonabilidad y proporcionalidad para el tiempo de presentación de la acción de tutela contra providencias judiciales. Así, es deber del juez constitucional analizar, en cada caso particular, si la solicitud de amparo fue presentada dentro de un término que revista dichas características. […] En algunos casos, seis (6) meses podrían resultar suficientes para declarar la tutela improcedente; pero, en otros eventos, un término de 2 años se podría considerar razonable para ejercer la acción de tutela, ya que todo dependerá de las particularidades del caso” (subrayas fuera de texto). Con relación a lo segundo, tal plazo atiende a la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios contra ellas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. 3.6 Amén de lo anterior, que bien puede considerarse una razón objetiva, o de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales,

naturalmente, para aceptar su procedencia respecto de decisiones por fuera de la pauta jurisprudencial expuesta, el juez debe valorar que no existan otras razones que justifiquen la inactividad del accionante y que, por tanto, a pesar de la objetividad en la mora del tutelante, justifiquen el estudio de los demás requisitos para la prosperidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. Esta valoración por parte del juez constitucional debe considerar, en todo caso, que, tal como lo ha precisado la Corte Constitucional, de manera reiterada, “[…] en tratándose de tutelas contra providencias judiciales, la carga de la argumentación en cabeza del demandante aumenta de manera proporcional a la distancia temporal que existe, entre la presentación de la acción de tutela, y el momento en que se considera que se vulneró un derecho pues, en ausencia de justificación, el paso del tiempo reafirma la legitimidad de las decisiones judiciales y consolida los efectos de las sentencias”10. 4 Del cumplimiento del requisito de inmediatez en el caso en concreto Observa la Sala que, por una parte, la providencia que se cuestiona fue proferida el día 15 de noviembre de 2013 y notificada mediante edicto fijado durante los días 5 al 9 de diciembre de 201311. Por otra parte, la acción de tutela se presentó el día 28 de agosto de 2014 (carátula); es decir, luego de cumplido un término de nueve (9) meses, y trece (13) días, de haberse notificado la sentencia. Al ser esto así, no se acredita el cumplimiento del

requisito de inmediatez. 10 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia T-189 de 2009. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Esta postura ha sido reiterada en las siguientes providencias: T-491 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-576 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-053 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-140 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-581 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y T-735 de 2013 (M.P. Alberto Rojas Ríos). 11 Folio 19 del cuaderno 2 allegado en calidad de préstamo. Ahora bien, en atención a la pauta interpretativa a que se hizo referencia anteriormente, habida cuenta de que la presente acción de tutela no acredita el cumplimiento del requisito de inmediatez, la carga argumentativa en cabeza de la parte actora para enervar este incumplimiento es mucho más exigente, por cuanto la tutela se presentó luego de transcurrido un término superior a nueve meses, luego de haberse notificado la sentencia que ahora se cuestiona. El municipio accionante señala que debe considerarse que el ente territorial cuenta con 18 meses para el pago de la sentencia y que éste es un factor que debe considerarse al momento de estudiar la inmediatez. No comparte la Sala dicho argumento por cuanto son circunstancias jurídicas diferentes, los 6 meses, como se expuso anteriormente, comprenden un término prudencial para presentar la acción de tutela si no se comparte la decisión tomada al vulnerar los derechos fundamentales del peticionario, pero los 18 meses que consagra el C.C.A. constituye el término dado por el

legislador para que la administración realice las gestiones correspondientes para reorganizar su presupuesto y cumplir con el pago de la sentencia. Así las cosas, el pago de la sentencia no tiene incidencia directa en el ejercicio de la acción de tutela. Por otro lado, el ente territorial manifiesta que tuvo conocimiento de una sentencia de tutela de la Sección Segunda que sirve como fundamento de su posición cuatro meses antes de la presentación del asunto sub examine. Tampoco comparte la Sala este argumento, por cuanto si la parte actora considera que la sentencia cuestionada vulnera sus derechos debe interponer la acción en los términos señalados, sin esperar que posteriormente se profiera una decisión que apoye sus fundamentos, por cuanto sería dejar el resultado la protección de sus garantías fundamentales al alea.

5. Por lo anterior, considera la Sala que debe confirmarse la decisión de primera instancia, pero en el sentido que la acción debe negarse por improcedente.

En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

1. CONFÍRMASE la providencia impugnada, por lo razonado en la parte motiva de esta decisión.

2. NOTIFÍQUESE la presente decisión a los interesados, por telegrama o por cualquier otro medio expedito.

3. ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE HUGO FERNANDO BASTIDAS

VALENCIA BÁRCENAS Presidenta de la Sección

CARMEN TERESA ORTIZ DE JORGE OCTAVIO RAMÍREZ

RODRÍGUEZ RAMÍREZ