CE-11001-03-15-000-2014-02238-01(AC)-2015

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir requisito de inmediatez / REQUISITO DE INMEDIATEZ - Término razonable para ejercer acción de tutela contra providencia judicial, seis (6) meses, contado a partir de la fecha de notificación de la providencia cuestionada La Sala debe aclarar que el principio de inmediatez opera en el sub examine toda vez que la acción no se dirige sobre el reconocimiento de una prestación periódica sino que se presentó en contra de una providencia judicial que al parecer del apoderado del actor incurren en una vía de hecho… La Sala advierte que la solicitud de amparo carece del requisito de inmediatez que la caracteriza, pues la providencia que puso fin al proceso contencioso administrativo, que reprocha la parte actora, fue proferida el 8 de noviembre de 2013, quedando debidamente ejecutoriada el 9 de diciembre de 2013, así, a la fecha de presentación de esta acción, 28 de agosto de 2014, ha transcurrido 8 meses y 18 días. En ese sentido, para esta Sección, por regla general, el plazo razonable para el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales es de seis meses, contado a partir de la fecha de notificación del proveído acusado. Lo anterior, en atención a la naturaleza del acto jurisdiccional, a los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios contra aquellos, al derecho a la tutela judicial efectiva y a la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. En relación con la inmediatez, la Corte Constitucional ha

señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. Lo anterior no implica un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela. La inmediatez es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que se tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, es que se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez, deben tenerse en cuenta, en cada caso concreto, los siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados. Circunstancias que no fueron acreditadas en este caso para justificar la demora en el ejercicio de la acción de

tutela.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTICULO 17

NOTA DE RELATORIA: Sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, ver sentencia de unificación del Consejo de Estado, Sala Plena, exp. 2012-02201-01, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. En relación con el requisito de inmediatez consultar sentencia T-123 de 2007 de la

Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá, D.C., cinco (5) de febrero de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-15-000-2014-02238-01(AC)

Actor: MUNICIPIO DE TIBU - NORTE DE SANTANDER Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER La Sala decide la impugnación presentada por el actor en contra de la sentencia del 30 de octubre de 2014 proferida por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, que rechazó por improcedente el amparo solicitado.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones El municipio de Tibú (Norte de Santander), a través de apoderada, ejerció acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y los principios de seguridad jurídica y confianza legítima. En consecuencia,

formuló las siguientes pretensiones:

“(…) a) TUTELAR a favor del MUNICIPIO DE TIBÚ NORTE DE SANTANDER los derechos fundamentales constitucionales consagrados en los

artículos: 1º FINES SOCIALES DEL ESTADO, 29 AL DEBIDO

PROCESO y DERECHO DE DEFENSA, 86 PROTECCIÓN DE LOS

DERECHOS FUNDAMENTALES CONTRA PERSONA JURÍDICA DE

DERECHO PÚBLICO, 228 PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL Y 230 PRINCIPIOS DE SEGURIDAD JURÍDICA Y CONFIANZA LEGÍTIMA DE LA SOCIEDAD vulnerados en segunda instancia por el H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER, por incurrir en una vía de hecho por defecto sustantivo, por indebida aplicación del precedente jurisprudencial en que se apoya para proferir la Sentencia de fecha 9 de octubre de 2013, mediante la cual se concedieron las pretensiones de la demanda en contra del Municipio de Tibú, Norte de Santander. b) Como consecuencia de la anterior decisión, DEJAR SIN EFECTOS la Sentencia de fecha 8 de noviembre de 2013 proferida por el H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER, dentro del Proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado con el número 54-001-33-31-701-2011-00078-01 instaurado por la señora Judith Yolanda Torrado Flórez, en contra del MUNICIPIO DE TIBÚ NORTE DE SANTANDER. c) ORDENAR al H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER que dentro de los treinta (30) días siguientes a la

notificación del respectivo fallo de tutela, EMITA DECISIÓN DE REEMPLAZO en aras de establecer la viabilidad de declarar probada la excepción de prescripción de las acreencias laborales reclamadas por la accionante Judith Yolanda Torrado Flórez al Municipio de Tibú, dentro del término de Ley aplicando las disposiciones y jurisprudencia que regulan la misma.

2. Hechos De los hechos narrados por la parte actora se advierten como relevantes los siguientes: La señora Judith Yolanda Torrado Flórez, mediante contrato de prestación de servicios, laboró como docente en el municipio de Tibú (Norte de Santander), del 1º de febrero al 30 de noviembre en los años 1990 a 1994.

El 5 de abril de 2011, la señora Judith Yolanda Torrado Flórez, mediante derecho de petición, solicitó al Alcalde de Tibú que declarara la existencia de su vínculo laboral como docente de ese municipio y el pago de las prestaciones sociales en igualdad de condiciones de un empleado público docente. El Alcalde de Tibú, con Oficio Nº 0816 de 5 de mayo de 2011, negó el reconocimiento de la relación laboral solicitada y aclaró que no hay lugar al pago de acreencias laborales, pues, aunque existiera el vínculo reclamado, los derechos derivados de tal vínculo estarían prescritos, conforme con lo dispuesto por el Decreto 1848 de 1969. La señora Judith Yolanda Torrado Flórez, como requisito de procedibilidad solicito ante la Procuraduría Administrativa en lo Judicial para Asuntos Administrativos, conciliación prejudicial, buscando un acuerdo con el municipio de Tibú, la cual se

declaró fallida, por no existir ánimo conciliatorio. Posteriormente, la actora, a través de apoderado, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, ante el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Cúcuta. El Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Cúcuta, mediante sentencia del 20 de febrero de 2013, declara la nulidad del acto administrativo demandado, por medio del cual el municipio de Tibú negó el reconocimiento de la relación laboral con la señora Judith Yolanda Torrado Flórez y, en consecuencia, accedió al pago de las acreencias laborales. La anterior providencia fue apelada por el municipio de Tibú ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander que, con sentencia del 8 de noviembre de 2013, confirmó la decisión con base en el precedente jurisprudencial de la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, sentencia de 19 de febrero de 2009. Considera la apoderada del municipio de Tibú, que el Tribunal incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo, que consistió en la indebida aplicación del precedente de la Sección Segunda, a todas luces impertinente para resolver la situación de la señora Judith Yolanda Torrado Flórez, que después de 17 años de haber terminado el último contrato de prestación de servicio, reclamó el pago de las acreencias laborales derivadas de su presunta vinculación laboral con el municipio de Tibú. Explicó, también, que el caso de la señora Judith Yolanda Torrado Flórez y el criterio expuesto por la jurisprudencia del Consejo de Estado, aplicada por el

Tribunal en la sentencia del 8 de noviembre de 2013, es totalmente diferente, por lo que el Tribunal no debió tomar como base de su decisión tal criterio jurisprudencial. Advirtió que con la protección de los derechos aquí solicitados se puede evitar un perjuicio patrimonial y fiscal irremediable no solo al municipio de Tibú (Norte de Santander), sino seguramente a todos los entes territoriales del país, que en su momento, dado en uso de sus atribuciones en materia contractual, celebraron ordenes o contratos de prestación de servicios con particulares para desarrollar la actividad docente.

4. Oposición 4.1. El Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Cúcuta, mediante escrito1, luego de hacer un recuento procesal de las actuaciones adelantadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, resaltó que la sentencia del 8 de noviembre de 2013 del Tribunal Administrativo de Norte de Santander fue notificada mediante edicto de 2 de diciembre de 2013, quedando debidamente ejecutoriada el 9 de diciembre de 2013. 4.2. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander y la señora Judith Yolanda Torrado Flórez, como tercera interesada, guardaron silencio.

CONSIDERACIONES La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1° establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales

fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la 1 Visible a folios 53 a 54 del expediente acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto». Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En el presente caso, el municipio de Tibú (Norte de Santander) pretende la protección de los derechos al debido proceso, a la defensa, contra persona jurídica de derecho público y los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, que considera vulnerados por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander a través de la providencia de 8 de noviembre de 2013, proferida dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la señora Judith Yolanda Torrado Flórez. A la Sala le corresponde estudiar si el Tribunal Administrativo de Norte de Santander vulneró los derechos invocados por la parte demandante. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcionalísima, se ha aceptado la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad2. Ahora bien, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales, la Sala adecuó su

2 Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01 y de 5 de marzo de 2009, Exp. AC 2008-01063-01. posición respecto de la improcedencia de esta acción contra providencias judiciales y acogió el criterio de la procedencia excepcional3. En el mismo sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 31 de julio de 2012, exp 2009-01328-01, aceptó la procedencia de la tutela contra providencia judicial, en los siguientes términos: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la procedencia de la acción de tutela contra

providencias judiciales.” (Subraya la Sala) Aun más, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20144, aceptó que la acción de tutela es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por los órganos judiciales de cierre (Consejo de Estado, Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura), pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra “cualquier autoridad pública”. Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por la 3Entre otras, ver sentencias de 28 de enero de 2010 (Exp. AC-2009-00778); de 10 de febrero de 2011 (exp AC-2010-1239) y de 3 de marzo de 2011 (Exp. 2010-01271). 4 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: ALPINA PRODUCTOS

ALIMENTICIOS S.A. Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN PRIMERA.

Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado. En esa sentencia la Corte Constitucional precisó que las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y

extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi)Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución. Caso concreto El municipio de Tibú (Norte de Santander) ejerció acción de tutela en procura de la protección de los derechos fundamentales invocados, que considera vulnerados por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander por incurrir en vía de hecho por defecto sustantivo al aplicar indebidamente el precedente jurisprudencial de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

En virtud de lo anterior, solicitó que se declare sin efectos el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander a través de sentencia de 8 de noviembre de 2013. Así las cosas, antes de estudiar el fondo del asunto, la Sala debe aclarar que el principio de inmediatez opera en el sub examine toda vez que la acción no se dirige sobre el reconocimiento de una prestación periódica sino que se presentó en contra de una providencia judicial que al parecer del apoderado del actor incurren en una vía de hecho. En los términos anteriores y dado que se podrían encontrar comprometidos con la decisión los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada, en el caso objeto de estudio es necesario que la parte demandante acredite el requisito de inmediatez. Ahora bien, la Sala advierte que la solicitud de amparo carece del requisito de inmediatez que la caracteriza, pues la providencia que puso fin al proceso contencioso administrativo, que reprocha la parte actora, fue proferida el 8 de noviembre de 2013, quedando debidamente ejecutoriada el 9 de diciembre de 20135, así, a la fecha de presentación de esta acción, 28 de agosto de 20146, ha transcurrido 8 meses y 18 días. En ese sentido, para esta Sección, por regla general, el plazo razonable para el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales es de seis meses, contado a partir de la fecha de notificación del proveído acusado. Lo anterior, en atención a la naturaleza del acto jurisdiccional, a los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios contra aquellos, al derecho a la tutela judicial efectiva y a la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren

certeza y estabilidad. 5 Ver folio 72 del expediente 6 Folio 1 del expediente. En relación con la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda7, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. Lo anterior no implica un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela. La inmediatez es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que se tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, es que se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez, deben tenerse en cuenta, en cada caso concreto, los siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los

interesados. Circunstancias que no fueron acreditadas en este caso para justificar la demora en el ejercicio de la acción de tutela. Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia pues no se cumplió con uno de los requisitos de procedencia de la tutela contra providencia, esto es, el principio de inmediatez. Lo anterior, bajo el entendido de que el a quo debió negar por improcedente la tutela, toda vez que, de conformidad con el artículo 17 del Decreto 2591 de 1991, el rechazo de la demanda sólo procede cuando el escrito de tutela es devuelto por el juez para su corrección y el demandante no lo subsana. 7 Corte Constitucional. Sentencia T123 de 2007 En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A

1. CONFÍRMASE la sentencia de 30 de octubre de 2014, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

2.

3. Envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

4. Notifíquese a las partes por el medio más expedito posible.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Presidente de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ