CE-11001-03-15-000-2014-02251-00(AC)-2014

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE

DEFECTO SUSTANTIVO / ADECUADA APLICACIÓN NORMATIVA /

OPORTUNIDAD PARA DEMANDAR / ACTO ADMINISTRATIVO PRECONTRACTUAL / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL – 4 meses contados a partir del día siguiente de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto previo a la celebración del contrato / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL – Operó /

AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES

[E]l Tribunal Administrativo de Córdoba, (…) confirmó la providencia de primera instancia, al concluir que lo pretendido por el demandante en su escrito de corrección de la demanda era la nulidad de un acto administrativo precontractual en los términos de los artículos 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011, contenciosos que pueden ser ejercidos sin el acompañamiento de un abogado, sin embargo, estimó que la demanda debió instaurarse en la oportunidad procesal, es decir, dentro de los 4 meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, lo que no ocurrió pues la misma fue presentada el 23 de enero de 2013, vencido el término de caducidad. (…) se concluye que el plazo vencía el 15 de marzo de 2008, sin embargo, el señor [G.T.M.] instauró el contencioso de nulidad el 23 de enero de 2013, es decir de forma extemporánea. Visto lo anterior, se considera que la providencia motivo de

inconformidad fue proferida de acuerdo con los fundamentos fácticos, jurídicos y probatorios obrantes en el proceso y con base en la normatividad aplicable al asunto. Finalmente, no es de recibo el argumento expuesto por el demandante en relación a que el fenómeno de caducidad es potestativo y aplicable solo a los actos administrativos proferidos dentro del marco legal, pues precisamente el determinar legalmente un término de preclusión para ejercer el derecho de acción, es un instrumento que salvaguarda el principio de seguridad jurídica “que no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general”, pues la indeterminación e incertidumbre colisionan con los fines del derecho como herramienta para lograr la estabilidad jurídica. Así las cosas, no puede la Sala por vía de tutela revisar los fundamentos que motivan al Juez a dictar su decisión, aspecto que toca claramente con la independencia y autonomía del juez, a menos que tales criterios contravengan de manera flagrante derechos constitucionales de las partes, situación que no ocurre en el presente asunto.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 – NUMERAL 2 – LITERAL

C

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., siete (07) de octubre del año dos mil catorce (2014)

Radicación número: 11001-03-15-000-2014-02251-00(AC)

Actor: GUSTAVO TAFUR MARQUEZ

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CORDOBA – SALA CUARTA DE DECISION Y OTRO Decide la Sala acción de tutela interpuesta por GUSTAVO TAFUR MÁRQUEZ, contra el Tribunal Administrativo de Córdoba – Sala Cuarta de Decisión y el

Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Córdoba. GUSTAVO TAFUR MÁRQUEZ, interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados por parte del Tribunal Administrativo de Córdoba y por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Córdoba.

PRETENSIONES Las concreta así: “Primera. Que se declare nulo y se revoque los actos administrativos denominados Providencia de fecha veinte y uno (21) de Mayo de 2013, emanado del Juzgado Tercero Oral Administrativo de Montería, por medio del cual se rechaza la demanda de simple nulidad de radicado Nº23.001.33.33.003.2013.0027 y el acto administrativo denominado Apelación de Auto, proferido por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, fechado cinco (5) de Diciembre de 2013, Magistrado Ponente Dr. Luis Eduardo Mesa Nieves, “por el cual se confirma la providencia de fecha veinte y uno 21 de Mayo, dictada por el

Juzgado Tercero Oral Administrativo de Montería”. Segunda. Solicito Honorables Magistrados, se me tutele el derecho constitucional al ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y AL DEBIDO PROCESO o aquellos que su sabiduría determine esa Honorable Corporación y en consecuencia, se le ordene al Honorable Tribunal Contencioso Administrativo de Córdoba, como Juez de Segunda Instancia del Juzgado Tercero Administrativo de Córdoba, modifique, revoque o haga lo pertinente en cuanto al fallo de primera instancia, confirmado mediante providencia del 5 de Diciembre de 2013 y en su defecto falle de fondo con fundamento con el acervo probatorio arrimado al expediente, excluyendo la caducidad de la acción por cuanto la misma no opera dentro del proceso Nº23.001.33.33.003.2013.0027, lo anterior amparado en las normas procesales y de no existir otro medio de defensa. Tercera. Que la orden impartida por el Señor Juez, sea de inmediato cumplimiento.” (Sic) Fundamenta su petición en los siguientes HECHOS: El 23 de enero de 2013, Gustavo Tafur Márquez con fundamento en el artículo137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo solicitó la nulidad de las Resoluciones Nos. 012 del 15 de noviembre de 2007 mediante la cual se ordenó la apertura de una licitación pública, y 014 de 28 de diciembre del mismo año, proferidas por el Director Administrativo de la Asociación de Municipios de San Jorge en adelante “ASONSANJORGE”, del proceso

adelantado con fundamento en ellas, y del Contrato de Operación del 28 de enero de 2008. El demandante afirma que el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Montería, a través de providencia de 9 de abril de 2013, inadmitió la demanda y ordenó que se adecuará al contencioso de “controversias contractuales”. En cumplimiento a lo anterior, el 23 de abril de 2013 presentó adecuación de la demanda, limitando la pretensión a la solicitud de nulidad del acto administrativo que ordenó la apertura de licitación pública. El 21 de mayo de 2013, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Montería con fundamento en el artículo 164, numeral 2º, literal c) de la Ley 1437 de 2011, rechazó la demanda por caducidad. Interpuso recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo de Córdoba, quien confirmó la providencia cuestionada, el 5 de diciembre de 2013. Inconforme con la decisión anterior, instauro recurso de súplica, el cual fue rechazado por improcedente el 24 de julio de 2014. Manifiesta que los despachos judiciales incurrieron en una vía de hecho por “defecto material o sustantivo”, pues se desconoció el principio de legalidad que debe imperar en toda actuación administrativa o judicial. Finalmente, considera que está en riesgo la seguridad jurídica, toda vez que “los términos de caducidad deben aplicarse dentro del supuesto de que los actos administrativos hayan sido originados dentro del marco legal”.

CONTESTACIÓN

El TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA, en relación con el informe de que trata el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991, luego de realizar un recuento de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, manifestó lo siguiente: El demandante tuvo la oportunidad legal para acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa con el fin de pedir la nulidad de la resolución acusada, sin embargo, lo hizo con posterioridad al término legal establecido en la norma para ello, bajo el argumento de que es un acto administrativo abiertamente ilegal, situación que lo faculta para presentar la demanda en cualquier tiempo, lo cual no es cierto. Así las cosas, las providencias cuestionadas se encuentran debidamente motivadas y ajustadas a derecho, por consiguiente debe ser denegado el amparo constitucional solicitado. A folio 67 y siguientes del expediente, obra constancia de notificación dirigida al JUEZ TERCERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE MONTERÍA y al REPRESENTANTE LEGAL DE ASOSANJORGE, quienes guardaron silencio en relación con la acción de tutela de la referencia. CONSIDERACIONES GUSTAVO TAFUR MÁRQUEZ sostiene que el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Montería y el Tribunal Administrativo de Córdoba al proferir las providencias de 21 de mayo y 5 de diciembre de 2013, respectivamente, a través de las cuales se rechazó la demanda por caducidad, vulneraron sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. De la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.-

El artículo 86 de la Constitución Política, es claro al expresar que la acción de tutela fue instituida como un mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de un particular en determinadas situaciones, asimismo es un mecanismo residual que solo procede cuando no existan otros mecanismos ordinarios de defensa judicial para la protección de los derechos vulnerados, en caso contrario la acción de tutela resulta improcedente. Tratándose de tutela contra providencia judicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación venía afirmando su improcedencia fundada tanto en la declaratoria de inexequibilidad que de los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 hiciera la Corte Constitucional en sentencia C543 del 1º de octubre de 1992, como en el hecho de que la existencia de una providencia, presupone que quien intenta la acción, ya hizo uso del otro medio de defensa judicial ordinario o especial con el que contaba y en el cual dispuso de recursos e incidentes a través de los cuales pudo hacer valer sus derechos. De aceptar la procedencia, consideraba la Sala, se quebrantarían pilares fundamentales del Estado Social de Derecho tales como la firmeza de la cosa juzgada de las sentencias, el principio de la seguridad jurídica y hasta se correría el riesgo de incurrir en usurpación de jurisdicción y desnaturalizar la institución de la tutela. Tales argumentos eran compartidos por esta Subsección, no obstante se precisó que cuando con la providencia se hubiera vulnerado el derecho constitucional

fundamental de acceso a la administración de justicia se declaraba procedente la acción y se tutelaban los derechos fundamentales vulnerados siempre que fuera clara su trasgresión. En atención a lo expuesto, los pilares que se pretendían defender, no se veían afectados, pues el proceso jamás se adelantó y no era posible hablar de cosa juzgada, seguridad jurídica entre otros. También se consideró en anteriores oportunidades que la acción de tutela tenía carácter excepcionalísimo como mecanismo para infirmar una providencia judicial, y consideró que la procedencia de la misma, en estos particulares casos, resulta viable sólo si los alegatos de la demanda se encuentran sustentados en la violación de derechos fundamentales constitucionales relacionados con el debido proceso y el derecho de defensa (art. 29) o con el acceso a la administración de justicia (art. 229), por tratarse precisamente de garantías esenciales de un proceso de tal naturaleza. No obstante lo anterior, la Sala Plena de esta Corporación abordó nuevamente el estudio de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y modificó el criterio jurisprudencial que se ha tenido al respecto, razón por la cual dispuso que la acción de tutela es procedente cuando aquéllas resulten violatorias de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar para el efecto los parámetros fijados hasta el momento por la ley y la jurisprudencia y los que a futuro también determinen. Textualmente expresó lo siguiente: “… si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra

providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2009 (Expediente AC10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se haga imperiosa la necesidad de modificar tal criterio radical y admitir que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la Jurisprudencia; máxime si, precisamente, en el proyecto de Acto Legislativo presentado por esta Corporación, con miras a reformar la Administración de Justicia, la posición mayoritaria de los integrantes de la misma fue la de proponer un parágrafo al artículo 86 de la actual Carta Política, sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, señalando al efecto los requisitos mínimos para tal procedencia.”1 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia 31 de julio de 2012 Acción de Tutela. N° 2009-01328-01 M.P. Dra. María Elizabeth García González. De la inmediatez.- Si bien la providencia motivo de inconformidad fue proferida el 5 de diciembre de 2013, no se rompe con el principio de inmediatez, en razón a que con posterioridad a ella se presentaron diferentes actuaciones procesales por parte del

Tribunal Administrativo de Córdoba. En efecto, el 18 de diciembre de 2013 el demandante interpuso recurso de súplica contra la decisión cuestionada (folio 41 del cuaderno No. 2 del anexo), del cual corrió traslado el Tribunal el 13 de enero de 2014. El 24 de julio de 2014, el Tribunal Administrativo de Córdoba rechazó por improcedente el recurso de súplica propuesto (folio 50 del cuaderno No. 2 del anexo), decisión que notificó por estado el 30 del mismo mes y año. Del asunto en concreto.- Así las cosas, en el presente asunto es evidente la improcedencia de la acción de tutela, por cuanto lo que busca es dejar sin efecto las providencias proferidas por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Montería y por el Tribunal Administrativo de Córdoba, a cuyas decisiones ya se hizo mención en el encabezado de la parte considerativa, pues como ya se dijo, la acción de tutela fue concebida como mecanismo de defensa y protección inmediata de los derechos fundamentales, únicamente cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que existiendo, se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. El Despacho observa lo siguiente: 1º. El señor Gustavo Tafur Márquez interpuso contencioso de nulidad, el 23 de enero de 2013, concretando las siguientes pretensiones: “- Que se declare nulo todo el proceso adelantado por el Director Ejecutivo de ASOSANJORGE, para la celebración del contrato de operación para el manejo

integral del servicio público domiciliario de aseo, recolección, transporte y disposición final de los residuos sólidos en los municipios de Ayapel, Buena Vista, La Apartada, Montelibano, Planeta Rica, Pueblo Nuevo y Puerto Libertador (…). Como son la Resolución No. 12 de noviembre 15 de 2007 “Por medio de la cual se ordena la apertura de una licitación pública”, debido a que adolece de la causal de nulidad establecida en el artículo 137 de la Ley 1437 del 18 de enero de 2011 (…) ya que este acto administrativo de carácter general fue expedido por ASOSANJORGE sin competencia para ello. - Que se declare la nulidad de todos y cada uno de los actos administrativos que se desprendieron de la Resolución No. 012 fechada noviembre 15 de 2007, como son: a) Resolución No. 14 de diciembre 28 de 2007, (…) –

POR MEDIO DE LA CUAL SE ADJUDICA UN

CONTRATO.

b) CONTRATO DE OPERACIÓN PARA EL MANEJO

INTEGRAL DEL SERVICIO PUBLICO DOMICILIARIO DE ASEO, (…), CON LA EMPRESA SEACOR S.A. ESP de fecha 18 de enero de 2008. - Que una vez ejecutoriada la sentencia que ponga fin a la presente acción, se comunique a la autoridad administrativa que profirió el acto administrativo para los efectos legales consiguientes.”2(Sic) (Resalta la Sala) 2º. El Juzgado Tercero Administrativo de Montería al estudiar sobre la admisión de la demanda, consideró que las resoluciones acusadas constituyen actos previos a

la celebración del contrato, de los cuales se puede estudiar su legalidad a través de los mecanismos judiciales de que tratan los artículos 137 y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo atendiendo a los términos de caducidad, precisó que para demandar la nulidad absoluta del contrato se debió hacer mediante el contencioso de controversias contractuales atendiendo los requisitos dispuestos en la norma para su procedencia, en consecuencia y de conformidad con el artículo 171 de la Ley 1437 de 2011 impetró al proceso el trámite del contencioso de controversias contractuales y concedió un término de 10 días para que se adecuara la demanda so pena de ser rechazada. (Folio 28) 3º. El 23 de abril de 2013, en cumplimiento a la providencia anterior el demandante presentó adecuación de la demanda, a través de la cual sintetizó las pretensiones así: 2 Folios 15 y 16 del Expediente. “- Que se declare la nulidad de la Resolución No. 012 del 15 de noviembre de 2007, emanada de la Asociación de Municipios del (sic) San Jorge.- ASOSANJORGE.- por haber sido expedida sin competencia para ello, lo que la constituye en acto ilegal.” 4°. Mediante providencia de 21 de mayo de 2013, el Juzgado demandado rechazó la demanda con fundamento en que el actor nuevamente acudió a la jurisdicción sin la intervención de un abogado, y el mecanismo que invocó (nulidad) se encuentra caducado. (Folio 36)

5º. Gustavo Tafur Márquez interpuso recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo de Córdoba, quien confirmó la providencia de primera instancia, al concluir que lo pretendido por el demandante en su escrito de corrección de la demanda era la nulidad de un acto administrativo precontractual en los términos de los artículos 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011, contenciosos que pueden ser ejercidos sin el acompañamiento de un abogado, sin embargo, estimó que la demanda debió instaurarse en la oportunidad procesal, es decir, dentro de los 4 meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, lo que no ocurrió pues la misma fue presentada el 23 de enero de 2013, vencido el término de caducidad. De conformidad con el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el término para iniciar el contencioso de nulidad de los actos administrativos previos a la celebración de un contrato, es el siguiente: “2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) c) Cuando se pretenda la nulidad o la nulidad y restablecimiento del derecho de los actos previos a la celebración del contrato, el término será de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente a su comunicación, notificación, ejecución o publicación, según el caso (…)” (Resalta la Sala) De lo anteriormente expuesto, se concluye que el plazo vencía el 15 de marzo de 2008, sin embargo, el señor Gustavo Tafur Márquez instauró el contencioso de

nulidad el 23 de enero de 20133, es decir de forma extemporánea. Visto lo anterior, se considera que la providencia motivo de inconformidad fue proferida de acuerdo con los fundamentos fácticos, jurídicos y probatorios obrantes en el proceso y con base en la normatividad aplicable al asunto. Finalmente, no es de recibo el argumento expuesto por el demandante en relación a que el fenómeno de caducidad es potestativo y aplicable solo a los actos administrativos proferidos dentro del marco legal, pues precisamente el determinar legalmente un término de preclusión para ejercer el derecho de acción, es un instrumento que salvaguarda el principio de seguridad jurídica “que no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general”4, pues la indeterminación e incertidumbre colisionan con los fines del derecho como herramienta para lograr la estabilidad jurídica. Así las cosas, no puede la Sala por vía de tutela revisar los fundamentos que motivan al Juez a dictar su decisión, aspecto que toca claramente con la independencia y autonomía del juez, a menos que tales criterios contravengan de manera flagrante derechos constitucionales de las partes, situación que no ocurre en el presente asunto. En consecuencia, se rechazará por improcedente la acción de tutela interpuesta. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA RECHÁZASE POR IMPROCEDENTE la acción de tutela instaurada por

GUSTAVO TAFUR MÁRQUEZ, contra el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Montería y el Tribunal Administrativo de Córdoba. 3 Según constancia en hoja de radicación y reparto del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Montería – Cuaderno No. 1 del expediente anexo en copia. 4 Consejo de Estado. Magistrado Ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila. Sentencia de 7 de octubre de 2010. Expediente No. 2137-2009. De no ser impugnada, dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO