CE-11001-03-15-000-2014-02720-00(AC)-2014

ACCIÓN DE TUTELA - Mecanismo residual y subsidiario de protección de los derechos fundamentales / ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA

PROVIDENCIA JUDICIAL / ACCIÓN DE TUTELA NO ES UNA TERCERA

INSTANCIA

[L]as providencias motivo de inconformidad fueron proferidas de acuerdo con los fundamentos fácticos, jurídicos y probatorios obrantes en el proceso y con base en la normatividad aplicable al asunto, sin desconocer el precedente jurisprudencial trazado por esta Corporación, precisando que la experiencia altamente calificada debe contabilizarse a partir de la fecha en que la demandante adquirió su título en formación avanzada, es decir, como especialista en Gestión Pública (3 de noviembre de 1996). Así las cosas, los fallos acusados se encuentran debidamente sustentados y razonados y no le es dado al Juez de tutela revisar los fundamentos que motivaron a los demandados a dictar su decisión, aspecto que toca claramente con la independencia y autonomía del juez, a menos que tales criterios contravengan de manera flagrante derechos constitucionales de las partes, situación que no ocurre en el presente asunto. Para la Sala, es claro que las sentencias citadas por la [actora], donde se reconoce la prima técnica por formación avanzada, no son vinculantes para este asunto en particular, pues en aquellas oportunidades los actores demostraron y cumplieron los requisitos exigidos para el reconocimiento de dicha prestación. La tutela no constituye un mecanismo alternativo a los medios de defensa consagrados en la ley, por lo que

no puede convertirse en una instancia más a la que se pueda recurrir con el fin de controvertir unos argumentos que ya fueron objeto de debate, pues de permitir tal posibilidad se desnaturalizaría su carácter de mecanismo residual y subsidiario de protección de los derechos fundamentales. En conclusión, las decisiones acusadas no vulneran derechos fundamentales del demandante, en tanto se encuentran debidamente fundamentadas. En consecuencia, se rechazará por improcedente la acción de tutela interpuesta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., diez (10) de noviembre del año dos mil catorce (2014).

Radicación número: 11001-03-15-000-2014-02720-00(AC)

Actor: SUSANA ARENAS PEREZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y OTRO.- Decide la Sala acción de tutela interpuesta por SUSANA ARENAS PÉREZ, contra el Tribunal Administrativo de Santander – Sala de Decisión y el Juzgado Once

Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga. ANTECEDENTES SUSANA ARENAS PÉREZ a través de apoderado, interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso e igualdad, los cuales considera vulnerados por parte del Tribunal Administrativo de Santander – Sala de Decisión y del Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga.

PRETENSIONES Las concreta así: “1. Se ordene al Juzgado Once Administrativo Oral del

Circuito de Bucaramanga (juez a quo) y al Tribunal de Santander Sala de decisión Conjunta integrada por los Magistrados (…), dejar sin efecto la sentencia expedida por el Juez Once el 11 de febrero de 2014 dentro del radicado 680013331011-2013-265-00 y confirmada por la Sala de decisión conjunta del Tribunal administrativo citada, el 29 de mayo de 2014, (…)

2. Ordenas (sic) que en su lugar se profiera por el Juzgado y si es del caso por el Tribunal una sentencia: a) Que condene a la DIAN a reconocer y pagar a la accionante la Prima técnica por formación avanzada y experiencia calificada, que ha venido reclamando la funcionaria SUSANA ARENAS PEREZ (sic). b) O en defecto de lo anterior se reexamine el caso, aparatándose del precedente judicial que han venido invocando, contando la obtención de la experiencia calificada con base en la Resolución 3682 de 1994 y se proceda a fallar conforme resulte probado.” Fundamenta su petición en los siguientes HECHOS: Se vinculó al servicio de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales en adelante DIAN, desde el 22 de febrero de 1993 y actualmente ocupa el cargo de Profesional en apoyo en Gestión Jurídica.

Sostiene que ingresó a la DIAN en el nivel profesional como contadora pública1, que es especialista en Gestión Pública (3 de noviembre de 1996) y Derecho Empresarial (20 de noviembre de 2005). El 26 de octubre de 2012, solicitó a la DIAN que se le reconociera y pagara la

prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada de conformidad con los Decretos 1661 y 2661 de 1991, petición que fue negada mediante Oficio No. 100000202-002232 del 11 de diciembre de 2012 y confirmada a través de la Resolución No. 001812 del 7 de marzo de 2013. Instauró contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho que le correspondió al Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, despacho que mediante sentencia de 11 de febrero de 2014, negó las pretensiones de la demanda al considerar que la actora no cumplió con el requisito de experiencia calificada, toda vez que los tres años requeridos se deben contar a partir de la obtención del título de especialista y para la situación particular de la demandante, desde el 3 de noviembre de 1996, lo cual quiere decir que para el 11 de julio de 1997 no contaba con el tiempo de experiencia requerida. Inconforme con la decisión anterior, la demandante interpuso recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo de Santander, corporación que confirmó la sentencia de primera instancia el 29 de mayo de 2014. La demandante afirma que cumple con los requisitos exigidos por el Decreto 1661 de 1991 y por la Resolución No. 3682 de 1994, para ser beneficiaria de la Prima Técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada, dentro de ellos la experiencia calificada, situación que desconoció el Tribunal, pues de conformidad con el parágrafo del artículo 5 de la Resolución No. 3682 de 1994, vigente para el momento en que la demandante adquirió su derecho, la misma se

debe contabilizar a partir de la “fecha del cumplimiento de los requisitos para ocupar el cargo del nivel del cargo para el cual se pedía el reconocimiento de la prima Técnica”, de conformidad con el Manual de Funciones y Cargos de la DIAN. Manifiesta que las providencias cuestionadas, se encuentran soportadas en normas que surgieron a la vida jurídica con posterioridad a la época de los hechos, 1 Graduada el 2 de diciembre de 1992. y en jurisprudencia en donde se discuten situaciones fácticas distintas a la de la demandante, incurriendo en defecto material sustantivo. Finalmente, sostiene que el Tribunal desconoce su propio precedente y el del Consejo de Estado2, en los que se ha reconocido la prima técnica que se reclama incluso a funcionarios que hicieron el postgrado tiempo después de la fecha en que lo realizó la demandante. CONTESTACIÓN A folio 30 del expediente, obra constancia de notificación al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, quien guardó silencio en relación con la acción de tutela de la referencia. La DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN, al rendir el informe de que trata el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991, manifestó que la acción de tutela es excepcional y residual, y no puede convertirse en un recurso adicional para debatir un asunto que le fue desfavorable a la demandante, lo cual atentaría contra la seguridad jurídica, razón por la cual solicita se niegue por improcedente. Así mismo, manifiesta que el Tribunal con fundamento en el principio de autonomía e independencia judicial, aplicó las normas procedentes y su

interpretación se ajustó a la situación particular de la señora Elizabeth Pérez Rojas. El JUZGADO ONCE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA, al contestar la acción de tutela de la referencia señaló que actuó conforme a derecho sin desconocer ni vulnerar derecho fundamental alguno. Asimismo, sostiene que el motivo de inconformidad de la demandante se refiere a la interpretación y aplicación de las normas, circunstancia que no configura una vía de hecho, en consecuencia solicita sea negado el amparo reclamado. CONSIDERACIONES 2 Sentencias de 17 de noviembre de 2011 – Exp. 0692-2011 y del 8 de marzo de 2012 – Exp. 1885-2011. SUSANA ARENAS PÉREZ sostiene que el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander al proferir las sentencias de 11 de febrero y 29 de mayo de 2014, respectivamente, a través de las cuales negaron las súplicas de la demanda dentro del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la actora contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, vulneró sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso e igualdad, cuya amenaza o violación se examina para adoptar la decisión a que haya lugar, previo el siguiente razonamiento: De la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. El artículo 86 de la Constitución Política, es claro al expresar que la acción de tutela fue instituida como un mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados

por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de un particular en determinadas situaciones, asimismo es un mecanismo residual que solo procede cuando no existan otros mecanismos ordinarios de defensa judicial para la protección de los derechos vulnerados, en caso contrario, la acción de tutela resulta improcedente. Tratándose de tutela contra providencia judicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación venía afirmando su improcedencia3 fundada tanto en la declaratoria de inexequibilidad que de los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 hiciera la Corte Constitucional en sentencia C543 del 1º de octubre de 1992, como en el hecho de que la existencia de una providencia, presupone que quien intenta la acción, ya hizo uso del otro medio de defensa judicial ordinario o especial con el que contaba y en el cual dispuso de recursos e incidentes a través de los cuales pudo hacer valer sus derechos. De aceptar la procedencia, consideraba la Sala, se quebrantarían pilares fundamentales del Estado Social de Derecho tales como la firmeza de la cosa juzgada de las sentencias, el principio de la seguridad jurídica y hasta se correría 3 Sentencia del 29 de marzo de 2007, Exp. No. 00859-01, Sala Plena del Consejo de Estado. el riesgo de incurrir en usurpación de jurisdicción y desnaturalizar la institución de la tutela. Los anteriores argumentos eran compartidos por esta Subsección, no obstante se precisó que cuando con la providencia se hubiera vulnerado el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia se declaraba

procedente la acción y se tutelaban los derechos fundamentales vulnerados siempre que fuera clara su trasgresión. También se consideró en anteriores oportunidades que la acción de tutela tenía carácter excepcionalísimo como mecanismo para infirmar una providencia judicial, y consideró que la procedencia de la misma, en estos particulares casos, resulta viable sólo si los alegatos de la demanda se encuentran sustentados en la violación de derechos fundamentales constitucionales relacionados con el debido proceso y el derecho de defensa (art. 29) o con el acceso a la administración de justicia (art. 229), por tratarse precisamente de garantías esenciales de un proceso de tal naturaleza. No obstante lo anterior, la Sala Plena de esta Corporación abordó nuevamente el estudio de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y modificó el criterio jurisprudencial que se ha tenido al respecto, razón por la cual dispuso que la acción de tutela es procedente cuando aquéllas resulten violatorias de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar para el efecto los parámetros fijados hasta el momento por la ley y la jurisprudencia y los que a futuro también determinen. Textualmente expresó lo siguiente: “… si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2009 (Expediente AC10203), han abierto paso a dicha acción

constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se haga imperiosa la necesidad de modificar tal criterio radical y admitir que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la Jurisprudencia; máxime si, precisamente, en el proyecto de Acto Legislativo presentado por esta Corporación, con miras a reformar la Administración de Justicia, la posición mayoritaria de los integrantes de la misma fue la de proponer un parágrafo al artículo 86 de la actual Carta Política, sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, señalando al efecto los requisitos mínimos para tal procedencia.”4 Así pues, el presente asunto se contrae a establecer si la providencia objeto de la presente acción de tutela, vulnera los derechos fundamentales de la actora por desconocimiento del precedente jurisprudencial. Para efectos de decidir, se tiene lo siguiente: SUSANA ARENAS PÉREZ, en ejercicio del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó la nulidad del Oficio N° 100000202-0002232 del 11 de diciembre de 2012 y de la Resolución No. 001812 del 7 de marzo de 2013, actos administrativos a través de los cuales se le negó el reconocimiento y pago de la denominada “prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada”.

El Juzgado Once Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante fallo del 11 de febrero de 2014 negó las súplicas de la demanda, al considerar que la experiencia altamente calificada, como requisito para obtener la prestación reclamada, debe contarse a partir de la obtención del título de especialista, concluyó que la demandante obtuvo el título de formación avanzada el 3 de noviembre de 1996, es decir, que para el 11 de julio de 1997, no alcanzó a cumplir los tres años de experiencia que exige la norma. La sentencia anterior fue apelada por Susana Arenas Pérez ante el Tribunal Administrativo de Santander, quien en providencia del 29 de mayo de 2014, confirmó la decisión de primera instancia, al encontrar probado que la demandante al momento de la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997 no cumplía con los 3 años de experiencia altamente calificada. Ahora bien, esta Corporación en relación con el momento a partir del cual se debe contabilizar el tiempo de la experiencia altamente calificada, ha considerado lo 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Dra María Elizabeth García González, sentencia de 31 de julio de 2012, radicación N° 110010315000200901328 01, (Acción de tutela – Importancia jurídica), Actor: Nery Germania Álvarez Bello. siguiente: “Bajo estos supuestos, al reglamentar el otorgamiento de la prima técnica, la DIAN se ciñó a los criterios establecidos en el Decreto 2164 de 1991, estos son, la evaluación del desempeño

y las calidades especiales para el desempeño del cargo. En efecto, en relación con la formación avanzada y experiencia altamente calificada mantuvo la exigencia de que el empleado que solicite su reconocimiento, debe acreditar en primer lugar, un título de postgrado, magíster o doctorado, con posterioridad a la obtención del titulo de pregrado y, en segundo lugar, tres años de experiencia profesional calificada. (…) Conforme lo anterior, debe decirse que a partir del 26 de abril de 1996, fecha en que la demandante adquirió su título en formación avanzada, como Especialista en Derecho Administrativo, comenzó a contabilizar su experiencia altamente calificada la cual, en vigencia de los Decretos 1661 y 2164 de 1991, ascendía a 1 año, 2 meses y 9 días, lapso que no supera los 3 años requeridos por las referidas normas. En consecuencia, se concluye que en vigencia de los Decretos 1661 y 2164 de 1991 la demandante como empleada de la DIAN, no cumplió con los requisitos exigidos para el reconocimiento de una prima técnica por formación avanzada y experiencia altamente calificada toda vez que, contaba con título de formación avanzada, como especialista en derecho administrativo, pero no con más de 3 años de experiencia altamente calificada, susceptibles de reconocimiento de prima técnica, lo que en virtud del régimen de transición previsto en el artículo 4º del Decreto 1724 de 1997, hacía posible el reconocimiento de la citada prestación.”5 (Subraya la Sala) Lo anterior quiere decir que las providencias motivo de inconformidad fueron proferidas de acuerdo con los fundamentos fácticos, jurídicos y probatorios

obrantes en el proceso y con base en la normatividad aplicable al asunto, sin desconocer el precedente jurisprudencial trazado por esta Corporación, 5 Sentencia de 8 de marzo de 2012. Magistrado Ponente Bertha Lucía Ramírez de Páez. Expediente 1885-2011. precisando que la experiencia altamente calificada debe contabilizarse a partir de la fecha en que la demandante adquirió su título en formación avanzada, es decir, como especialista en Gestión Pública (3 de noviembre de 1996). Así las cosas, los fallos acusados se encuentran debidamente sustentados y razonados y no le es dado al Juez de tutela revisar los fundamentos que motivaron a los demandados a dictar su decisión, aspecto que toca claramente con la independencia y autonomía del juez, a menos que tales criterios contravengan de manera flagrante derechos constitucionales de las partes, situación que no ocurre en el presente asunto. Para la Sala, es claro que las sentencias citadas por la señora Susana Arenas Pérez, donde se reconoce la prima técnica por formación avanzada, no son vinculantes para este asunto en particular, pues en aquellas oportunidades los actores demostraron y cumplieron los requisitos exigidos para el reconocimiento de dicha prestación. La tutela no constituye un mecanismo alternativo a los medios de defensa consagrados en la ley, por lo que no puede convertirse en una instancia más a la que se pueda recurrir con el fin de controvertir unos argumentos que ya fueron objeto de debate, pues de permitir tal posibilidad se desnaturalizaría su carácter de mecanismo residual y subsidiario de protección de los derechos fundamentales. En conclusión, las decisiones acusadas no vulneran derechos fundamentales del

demandante, en tanto se encuentran debidamente fundamentadas. En consecuencia, se rechazará por improcedente la acción de tutela interpuesta. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA RECHÁZASE POR IMPROCEDENTE la acción de tutela instaurada por SUSANA ARENAS PÉREZ, contra el Tribunal Administrativo de Santander – Sala de Decisión y el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga. De no ser impugnada, dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO