CE-11001-03-15-000-2014-02772-00(AC)-2014

ACCIÓN DE TUTELA - Mecanismo residual y subsidiario de protección de los derechos fundamentales / ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA

PROVIDENCIA JUDICIAL / ACCIÓN DE TUTELA NO ES UNA TERCERA

INSTANCIA

[E]n la sentencia cuestionada, el defecto alegado por la omisión valorativa de las pruebas, pues fue proferida de acuerdo con los fundamentos fácticos, jurídicos y probatorios obrantes en el proceso, entre ellos el plan de desarrollo para el periodo 2008-2011 del Municipio de Facatativá, el convenio interadministrativo No. 00302 de 2008, la enajenación voluntaria del predio “El Recuerdo”, los respectivos avalúos comerciales del predio en mención, comunicación del Instituto Geográfico Agustín Codazzi del 7 de septiembre de 2010, Oficio SDAMA no. 0486 de 21 de septiembre de 2010, informe de revisión del avalúo comercial proferido por la Empresa Inmobiliaria Cundinamarquesa, informe final de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca y Escritura Pública No. 1333 que concluyó la venta del predio “El Recuerdo”, y con base en la normatividad aplicable al asunto, atendiendo además el precedente jurisprudencial señalado por el Consejo de Estado. Así las cosas, no puede la Sala por vía de tutela revisar los fundamentos que motivan al Juez a dictar su decisión, a menos que tales criterios contravengan de manera flagrante derechos constitucionales de las partes, situación que no ocurre, pues lo que pretenden los demandantes es una nueva

interpretación probatoria, aspecto que toca claramente con la independencia y autonomía del juez. La acción de tutela no constituye un mecanismo alternativo a los medios de defensa consagrados en la ley, por lo que no puede convertirse en una instancia más a la que se pueda recurrir con el fin de controvertir unos argumentos que fueron materia de recurso, pues de permitir tal posibilidad se desnaturalizaría su carácter de mecanismo residual y subsidiario de protección de los derechos fundamentales. En consecuencia, se rechazará por improcedente la acción de tutela interpuesta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre del año dos mil catorce (2014).

Radicación número: 11001-03-15-000-2014-02772-00(AC)

Actor: ISRAEL SIERRA MARTINEZ Y OTROS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCION TERCERA - SUBSECCION B Y OTRO Decide la Sala acción de tutela interpuesta por ISRAEL SIERRA MARTÍNEZ, GERARDO SIERRA MARTÍNEZ y RAMIRO SIERRA MARTÍNEZ, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “B” y el

Juzgado Veintidós Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá.

ANTECEDENTES

ISRAEL SIERRA MARTÍNEZ, GERARDO SIERRA MARTÍNEZ y RAMIRO SIERRA

MARTÍNEZ a través de apoderado, interpusieron acción de tutela con el fin de obtener la protección de su derecho fundamental constitucional al debido proceso, presuntamente vulnerado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “B” y por el Juzgado Veintidós Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá.

PRETENSIONES Las concreta así: “Primera.- Solicito al máximo órgano de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, que en su función Constitucional de Juez de Tutela, le ampare a mis

poderdantes, ISRAEL SIERRA MARTINEZ (sic), GERARDO SIERRA MARTINEZ (sic) y RAMIRO SIERRA MARTINEZ (sic), EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO, y en consecuencia deje sin efectos la Sentencia del 16 de julio de 2014 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección B, (…) por haber sido dictada con evidente error judicial. Segunda.- Como consecuencia de la anterior declaración, se dicte la sentencia que en derecho corresponda y que desate el recurso de alzada impetrado contra la decisión del juez 22 administrativo de descongestión de Bogotá, (…) o en su lugar, se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección B, M.P. Dr. Carlos Alberto Vargas Bautista, que en el término de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo de tutela, o dentro del plazo que el Honorable Consejo de Estado considere prudente, se sirva dictar nueva sentencia (…),

pero ésta (sic) vez haciendo el respectivo análisis y valoración a la totalidad del acervo probatorio obrante en el expediente, con la interpretación y/o valoración a los contenidos del inciso primero del artículo 61 de la ley 388 de 1997, los artículos 212 y siguientes del Decreto 2811 de 1974, “Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente”., y con la observancia de la aplicación del precedente jurisprudencial en lo relativo a las indemnizaciones por las afectaciones impuestas en los planes de ordenamiento territorial, que para el efecto ha pronunciado tanto el Consejo de Estado como, como la Corte Constitucional.” Fundamentan su petición en los siguientes HECHOS: Los demandantes adelantaron proceso de enajenación voluntaria a favor del Municipio de Facatativá y la Corporación Autónoma Regional – CAR, del bien inmueble denominado “El Recuerdo” ubicado en el vereda Prado del municipio de Facatativá. Visto lo anterior, la Alcaldía Municipal de Facatativá contrató con la Empresa Inmobiliaria Cundinamarquesa, la elaboración del avalúo comercial del predio “El Recuerdo” bien inmueble objeto de la enajenación. La Empresa Inmobiliaria Cundinamarquesa realizó el primer avalúo del predio en la suma de quinientos veintidós millones seiscientos ochenta y dos mil doscientos cuarenta y siete peses ($522.682.247), bajo los criterios establecidos en el Decreto 1420 de 1998 y la metodología dispuesta en la Resolución No. 620 de 2008 del Instituto Geográfico Agustín CodazziIGAC. El 15 de diciembre de 2009, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR revisa y aprueba el anterior avalúo comercial. La Empresa Inmobiliaria Cundinamarquesa solicitó a la Sociedad Colombiana de Arquitectos de Bogotá y Cundinamarca el aval técnico del avalúo, entidad que aprobó el valor de quinientos veintidós millones seiscientos ochenta y dos mil doscientos cuarenta y siete peses ($522.682.247), el 27 de enero de 2010. No obstante lo anterior, el Secretario de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR a través de Oficio 20102116670 de 27 de agosto de 2010, solicitó al Instituto Geográfico Agustín Codazzi la revisión del avalúo comercial del predio “El Recuerdo”, entidad que se negó por imposibilidad legal, al considerar que no se trata de una afectación por causa de una obra pública o por protección ambiental, y aportó copia de un avalúo anterior al mismo predio por la suma de doscientos sesenta y ocho millones de pesos ($268.000.000). Los actores solicitaron a la Contraloría General de la República concepto respecto del avalúo comercial elaborado por la Empresa Inmobiliaria Cundinamarquesa, para determinar si el mismo se ajustaba o no a la normatividad vigente, corporación que mediante Oficio No. 2010EE65769 01 de 24 de septiembre de 2010, señaló que el avalúo se ajustó a las normas y afirmó que de llevarse a cabo el negocio jurídico no había lugar a detrimento del patrimonio público. El Alcalde Municipal de Facatativá requirió a la Empresa Inmobiliaria Cundinamarquesa,

para que aclarara las diferencias en las sumas reconocidas en los respectivos avalúos, el cual mediante Oficio EIC 449 de 9 de febrero de 2011, corrigió su primer avalúo y señaló que el valor comercial del predio “El Recuerdo” es de trecientos treinta Millones sesenta y siete mil doscientos setenta y seis pesos ($330.067.276). La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, luego de revisar el anterior avalúo lo devuelve por no reunir los requisitos de la Resolución 0620 de 2008. Como consecuencia de lo anterior, el 11 de abril de 2011 la Empresa Inmobiliaria Cundinamarquesa realizó las respectivas correcciones al avalúo comercial y lo estimó en la suma de doscientos cincuenta y tres millones ochocientos ochenta y cinco mil novecientos treinta y ocho pesos ($253.885.938). Finalmente, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca aprobó el último avalúo comercial del predio “El Recuerdo” por el valor de $253.885.938, con base en el cual se perfeccionó la enajenación voluntaria mediante Escritura Pública No. 1333 del 24 de junio de 2011. Los señores ISRAEL SIERRA MARTÍNEZ, GERARDO SIERRA MARTÍNEZ y RAMIRO SIERRA MARTÍNEZ, interpusieron contencioso de reparación directa por falla en el servicio contra la Empresa Inmobiliaria Cundinamarquesa, ante el Juzgado Veintidós Administrativo en Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá, el cual negó las pretensiones de la demanda, el 1º de abril de 2014.

Presentaron recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien mediante sentencia de 16 de julio de 2014, confirmó la decisión de primera instancia. Manifiestan los demandantes que tanto el juzgado como el tribunal incurrieron en error judicial por falta de valoración probatoria, a pesar de que las diferentes pruebas, como son el avalúo comercial elaborado por la Empresa Inmobiliaria Cundinamarquesa, el aval técnico hecho por la Inmobiliaria de la Sociedad Colombiana de Arquitectos de Bogotá y Cundinamarca, el inventario forestal del bien inmueble “El Recuerdo”, la solicitud de concepto presentada a la Contraloría General de la República junto con la respuesta, la solicitud de concepto técnico dirigida a la Empresa Inmobiliaria Cundinamarquesa e informe técnico de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, fueron aportadas oportunamente. Asimismo, sostienen que para proferir las providencias cuestionadas se debió tener en cuenta el reiterado antecedente jurisprudencial del Consejo de Estado, en el que se ha considerado que “siempre que el Estado requiera adquirir la propiedad de un particular, con el fin de realizar la satisfacción de las necesidades de los administrados, debe hacerse una indemnización justa y plena al titular de los derechos que se persiguen”. Por último, consideran que los despachos judiciales demandados no resolvieron la falla en el servicio sino estudiaron el negocio jurídico celebrado por los demandantes y el Municipio de Facatativá. CONTESTACIÓN La EMPRESA INMOBILIARIA CUNDINAMARQUESA, en relación con el informe de que trata el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991, manifestó que las sentencias cuestionadas

fueron proferidas de conformidad con las normas aplicables al asunto, en ellas el Juez realizó una valoración e interpretación del material probatorio aportado haciendo uso del principio de sana crítica. En todas las etapas del proceso se le garantizó a las partes el derecho de contradicción, razón por la cual resulta improcedente que mediante este mecanismo constitucional pretenda revivir términos y oportunidades procesales. Así las cosas, es claro que los demandantes no acreditaron los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, pues no se configuró el defecto fáctico alegado ni el desconocimiento del precedente jurisprudencial. A folios 40 y 42 del expediente, obran constancias de notificación de la presente acción de tutela dirigida a los Magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Juez Veintidós Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá, respectivamente, quienes guardaron silencio sobre el particular. CONSIDERACIONES ISRAEL SIERRA MARTÍNEZ, GERARDO SIERRA MARTÍNEZ y RAMIRO SIERRA MARTÍNEZ estiman vulnerado su derecho fundamental al debido proceso, por parte del Juzgado Veintidós Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “B”, al proferir las sentencias de 1º de abril y 16 de julio de 2014, respectivamente, mediante las cuales negaron las súplicas de la demanda dentro del proceso de reparación directa. De la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.-

El artículo 86 de la Constitución Política instauró la acción de tutela como un mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o, en determinadas situaciones, de un particular. Es una acción residual que solo procede cuando no existan otros mecanismos ordinarios de defensa judicial para la protección de los derechos vulnerados. En caso contrario, la acción de tutela resulta improcedente. Tratándose de tutela contra providencia judicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación venía afirmando su improcedencia1 fundada tanto en la declaratoria de inexequibilidad que de los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 hiciera la Corte Constitucional en sentencia C543 del 1º de octubre de 1992, como en el hecho de que la existencia de una providencia, presupone que quien intenta la acción, ya hizo uso del 1 Sentencia del 29 de marzo de 2007, Exp. No. 00859-01, Sala Plena del Consejo de Estado. otro medio de defensa judicial ordinario o especial con el que contaba y en el cual dispuso de recursos e incidentes a través de los cuales pudo hacer valer sus derechos. De aceptar la procedencia, consideraba la Sala, se quebrantarían pilares fundamentales del Estado Social de Derecho tales como la firmeza de la cosa juzgada de las sentencias, el principio de la seguridad jurídica y hasta se correría el riesgo de incurrir en usurpación de jurisdicción y desnaturalizar la institución de la tutela. Los anteriores argumentos eran compartidos por esta Subsección, no obstante se precisó

que cuando con la providencia se hubiera vulnerado el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia se declaraba procedente la acción y se tutelaban los derechos fundamentales vulnerados siempre que fuera clara su trasgresión. También se consideró en anteriores oportunidades que la acción de tutela tenía carácter excepcionalísimo como mecanismo para infirmar una providencia judicial, y consideró que la procedencia de la misma, en estos particulares casos, resulta viable sólo si los alegatos de la demanda se encuentran sustentados en la violación de derechos fundamentales constitucionales relacionados con el debido proceso y el derecho de defensa (art. 29) o con el acceso a la administración de justicia (art. 229), por tratarse precisamente de garantías esenciales de un proceso de tal naturaleza. No obstante lo anterior, la Sala Plena de esta Corporación abordó nuevamente el estudio de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y modificó el criterio jurisprudencial que se ha tenido al respecto, razón por la cual dispuso que la acción de tutela es procedente cuando aquéllas resulten violatorias de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar para el efecto los parámetros fijados hasta el momento por la ley y la jurisprudencia y los que a futuro también determinen. Textualmente expresó lo siguiente: “(…) si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2009 (Expediente

AC10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se haga imperiosa la necesidad de modificar tal criterio radical y admitir que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la Jurisprudencia; máxime si, precisamente, en el proyecto de Acto Legislativo presentado por esta Corporación, con miras a reformar la Administración de Justicia, la posición mayoritaria de los integrantes de la misma fue la de proponer un parágrafo al artículo 86 de la actual Carta Política, sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, señalando al efecto los requisitos mínimos para tal procedencia.”2 Así las cosas, en el presente asunto es evidente la improcedencia de la acción de tutela, por cuanto lo que busca es dejar sin efecto las providencias proferidas por el Juzgado Veintidós Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “B”, a cuyas decisiones ya se hizo mención en el encabezado de la parte considerativa, pues como ya se dijo, la acción de tutela fue concebida como mecanismo de defensa y protección inmediata de los derechos fundamentales, únicamente cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que existiendo, se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio

irremediable. Asimismo, la intervención del juez constitucional, en cuanto al manejo dado por el juez natural al proceso es restringido, en atención al principio de autonomía e independencia judicial, (artículos 29 y 230 de la Constitución) que limitan al juez de tutela para efectuar un análisis exhaustivo del material probatorio, a no ser que sea evidente la configuración de una vía de hecho, entendida como aquella decisión abiertamente contraria a la Constitución Política y a la ley. 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Dra María Elizabeth García González, sentencia de 31 de julio de 2012, radicación N° 110010315000200901328 01, (Acción de tutela – Importancia jurídica), Actor: Nery Germania Álvarez Bello. Las diferencias de valoración en la apreciación de una prueba no constituyen errores fácticos y por tanto no resulta viable cuando la acción constitucional se dirige a obtener una nueva valoración probatoria diferente a la realizada por el juez natural que conoce del asunto, pues tal atribución, solamente le atañe a él. Para confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “B” en la providencia objeto de inconformidad, consideró lo siguiente: “Corresponde a la sala establecer si la Empresa Inmobiliaria Cundinamarquesa es responsable de los perjuicios económicos causados a los demandantes en virtud de la diferencia del valor de los avalúos elaborados por parte de los funcionarios de dicha entidad y que sirvieron de base para la negociación por enajenación voluntaria que realizaron los demandantes a favor del

municipio de Facatativá y al Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, respecto del inmueble denominado “El Recuerdo”. (…) Sea lo primero señalar que de conformidad con la Jurisprudencia del Consejo de Estado, el avalúo del Instituto Geográfico Agustín Codazzi o quien haga sus veces, es un “informe técnico”, por su naturaleza probatoria, dirigido a determinar el precio máximo del bien inmueble que la Administración busca negociar. No es un acto administrativo porque no crea, ni modifica ni extingue situaciones jurídicas; simplemente conceptúa sobre el valor de una cosa, en este caso inmueble (…). Además, en el proceso de enajenación voluntaria de inmuebles para el Estado, el avalúo realizado puede ser: aceptado u observado para modificarse y/o rechazado. Así las cosas, anota la sala que en el último avalúo presentado por la empresa demandada y que sirvió de fundamento para la celebración del contrato por enajenación voluntaria, se usaron los parámetros reseñados, pues se tuvo en cuenta la totalidad de las variables para la comparación de precios en el mercado teniendo en consideración, además, la característica que revestía el bien, pues se trataba de un bien de reserva forestal, sobre el cual, de acuerdo con los usos establecidos para el predio por el Plan de Ordenamiento Territorial para Facatativá, y tal como lo señaló el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, (…) es una de las entidades que deben especificar el método utilizado y el valor comercial, estaba prohibida la tala y el aprovechamiento persistente de especies forestales, por lo que los bosques existentes en el predio

NO podían ser explotados, no siendo procedente entonces, establecerles valor comercial. (…) Así las cosas, observa la sala que la Empresa Inmobiliaria Cundinamarquesa, no solamente actuó en cumplimiento de la normatividad existente en la materia, toda vez que dio aplicación a los parámetros establecidos en las leyes existentes, sino además en consideración a lo señalado por el Agustín Codazzi, como máxima autoridad catastral, sobre el avalúo de ese tipo de predios, dadas las condiciones previas del terreno, se reitera, pues estaba ubicado en un Área de Reserva Forestal. De otro lado, destaca la sala que los propietarios, previo avalúo, consintieron realizar la venta del predio, a favor del Municipio de Facatativá y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, por lo que se puede señalar que en dicho acto aceptaron de manera consiente, libre y voluntaria las condiciones y el valor para la venta del predio, sin que obre prueba que en dicho acto hubiere existido objeción alguna en cuanto al precio y las condiciones establecidas; tampoco hay prueba que los ahora demandantes, al considerar que su bien tenía mayor valor, hubieran aportado otro dictamen con el fin de controvertir aquel que sirvió de sustento para la celebración del negocio jurídico, que demostrara que su predio, aun atendiendo a las (sic) consideración de ser un bien ubicado en las áreas de reserva forestal, hubiera tenido un mayor valor.”3 En el presente asunto no se configuró, en la sentencia cuestionada, el defecto alegado por la omisión valorativa de las pruebas, pues fue proferida de acuerdo

con los fundamentos fácticos, jurídicos y probatorios obrantes en el proceso, entre ellos el plan de desarrollo para el periodo 2008-2011 del Municipio de Facatativá, el convenio interadministrativo No. 00302 de 2008, la enajenación voluntaria del predio “El Recuerdo”, los respectivos avalúos comerciales del predio en mención, comunicación del Instituto Geográfico Agustín Codazzi del 7 de septiembre de 2010, Oficio SDAMA no. 0486 de 21 de septiembre de 2010, informe de revisión del avalúo comercial proferido por la Empresa Inmobiliaria Cundinamarquesa, informe final de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca y Escritura Pública No. 1333 que concluyó la venta del predio “El Recuerdo”, y con base en la normatividad aplicable al asunto, atendiendo además el precedente jurisprudencial señalado por el Consejo de Estado. Así las cosas, no puede la Sala por vía de tutela revisar los fundamentos que motivan al Juez a dictar su decisión, a menos que tales criterios contravengan de manera flagrante derechos constitucionales de las partes, situación que no ocurre, pues lo que pretenden los demandantes es una nueva interpretación probatoria, aspecto que toca claramente con la independencia y autonomía del juez. La acción de tutela no constituye un mecanismo alternativo a los medios de defensa consagrados en la ley, por lo que no puede convertirse en una instancia 3 Folios 18 y siguientes del expediente. más a la que se pueda recurrir con el fin de controvertir unos argumentos que fueron materia de recurso, pues de permitir tal posibilidad se desnaturalizaría su

carácter de mecanismo residual y subsidiario de protección de los derechos fundamentales. En consecuencia, se rechazará por improcedente la acción de tutela interpuesta. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA RECHÁZASE POR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por ISRAEL SIERRA MARTÍNEZ, GERARDO SIERRA MARTÍNEZ y RAMIRO SIERRA MARTÍNEZ, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección “B” y el Juzgado Veintidós Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá. De no ser impugnada, dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO