CE-11001-03-15-000-2014-02794-00(AC)-2014

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir el requisito inmediatez El actor solicita la protección de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, que considera vulnerados por la Sala Escritural permanente de Decisión del Tribunal Administrativo del Atlántico por desconocer el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado respecto de la responsabilidad de las contralorías territoriales en las obligaciones de carácter laboral. Al respecto, la Sala advierte que la solicitud de amparo carece del requisito de inmediatez que la caracteriza, pues la providencia acusada fue proferida el 29 de noviembre del 2013 y notificada por edicto fijado el 4 de febrero del 2014 y desfijado el 6 de febrero de 2014, así, a la fecha de presentación de esta acción, el 16 de octubre del 2014, han transcurrido 8 meses.

NOTA DE RELATORIA: En relación con la regla general del plazo razonable para el cumplimiento del requisito de inmediatez, consultar sentencia de unificación de la Sala Plena de esta Corporación, del 5 de agosto de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, exp. 2012-02201(IJ). En lo atinente al requisito de inmediatez, ver sentencia T-123 de 2007, de la Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil catorce (2014)

Radicación número: 11001-03-15-000-2014-02794-00(AC)

Actor: DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE

BARRANQUILLA

Demandado: SALA ESCRITURAL PERMANENTE DE DECISION DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLANTICO Decide la Sala la acción de tutela presentada, mediante apoderado, por el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla contra la Sala Escritural permanente de Decisión del Tribunal Administrativo del Atlántico, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones El demandante instauró acción de tutela contra la citada autoridad judicial, por considerar vulnerados los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1. Solicito a los señores Magistrados, tutelas los derechos fundamentales al Debido Proceso, al Derecho a la Igualdad, a los principios de Legalidad y Seguridad Jurídica de la Alcaldía Distrital de Barranquilla, vulnerados en forma ostensible por el Tribunal Administrativo del AtlánticoSala de Decisión Escritural M.P. Dr. Ángel Hernández Cano, de fecha veintinueve (29) de noviembre de dos mil trece (2013), dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho bajo el radicado No. 08000123-31-009-2005-02736-00 ( 201300069-H), Demandante: Hermes Rafael Ruiz Alvarado, Demandado, Contraloría Distrital de Barranquilla – Alcaldía Distrital de Barranquilla, siendo M.P. el Doctor Ángel Hernández Cano, al violar de forma directa

la Constitución Política en sus art 272 numeral 3º, 287, 300, 305, 313, 315) y desconocer los entes accionados la obligatoriedad vinculante de los tres (3) precedentes verticales proferidos por el Consejo de Estado y enunciados arriba. (…)

2. Como consecuencia de la violación de los derechos fundamentales y principios vulnerados, solicito a los Honorables Magistrados del Consejo de Estado, dejar sin efecto la Providencia judicial (sentencia) proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico-Sala de Decisión Escritural, M.P. Dr. Ángel Hernández Cano, de fecha de veintinueve (29) de noviembre de dos mil trece (2013), publicada por edicto el día cuatro (04) de febrero de la misma anualidad.

3. Como consecuencia de la anterior petición, se ordene al Tribunal Administrativo del Atlántico – Sala de Decisión Escritural que proceda a proferir una nueva decisión que incorpore las consideraciones de orden constitucional y jurisprudencial planteadas en esta Demanda. A efectos de evitar un perjuicio irremediable a la Alcaldía Distrital de Barranquilla debido a la condena que le fue impuesta por dicha Sala, en el sentido de asumir la condena por sanción moratoria de un ex funcionario de la Contraloría Distrital.

2. Hechos Se advierten como hechos relevantes, los siguientes: El señor Hermes Rafael Ruíz Alvarado laboró en la Contraloría Distrital de Barranquilla, en el cargo de auxiliar de auditoría código 565 grado 17, desde el día 16 de agosto de 2002 y hasta el 21 de abril de 2003.

Mediante los Oficios SEG-OF-001862 del 2 agosto de 2005 y el OJ1719-2005 del 8 agosto de 2005 la Contraloría Distrital de Barranquilla le negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, por la no consignación de cesantías. Contra los anteriores actos administrativos se ejerció acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se ordenara a la Contraloría Distrital de Barranquilla y el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 334 de 1996. El Juzgado Noveno Administrativo de Barranquilla, mediante sentencia del 16 de diciembre del 2011, accedió a las pretensiones de la demanda y condenó a la Contraloría Distrital de Barranquilla a reconocer y pagar al demandante la sanción moratoria por el retardo en la consignación de cesantías del año 2002. La sentencia fue apelada y el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante providencia del 29 de noviembre del 2013, confirmó parcialmente en el sentido de que la condena impuesta a la Contraloría Distrital debía ser asumida por el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla. El demandante señaló que la autoridad judicial demandada desconoció el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado en el que se ha determinado que las contralorías municipales y distritales no poseen personería jurídica para estar representadas por sí mismas en un proceso judicial, pues dicha representación corresponde a la entidad territorial en la que funcionan, pero ello no supone la imposibilidad de responder con sus recursos en procesos

condenatorios, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 272 de la Constitución Política.

3. Trámite Previo Mediante auto del 20 de octubre del 2014, se ordenó notificar a las partes, al señor Hermes Rafael Ruíz Alvarado y a la Contraloría Distrital de Barranquilla, como terceros interesados en las resultas del proceso, a quienes se le remitió copia de la demanda.1

4. Oposición El doctor Ángel Hernández Cano, magistrado de la Sala Escritural Permanente de Decisión del Tribunal Administrativo del Atlántico, solicitó que se declaré improcedente la presente acción de tutela, porque el actor desconoció el principio 1 Fls. 132 - 133 de inmediatez pues se acudió a sede de tutela 8 meses después de la decisión proferida lo que permite concluir que no se cumplió con dicho principio.

Sostuvo que el desconocimiento del precedente señalado por el actor no es posible predicarlo pues en el presente caso los pronunciamientos fueron proferidos con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1416 de 2010. Adujo que en la época en la que fueron expedidas las sentencias de la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado no estaba en vigor la referida Ley 1416 por lo cual la ratio decidendi de éstas en nada se ocupó de los alcances del anterior plexo legal. Por último, manifestó que la pretensión del demandante viola de manera directa los principios de autonomía del juez y de seguridad jurídica.

5. Intervención de los terceros con interés El señor Hermes Rafael Ruiz Alvarado solicitó que se declare improcedente la

acción de tutela, porque no cumple con el requisito de inmediatez, dado que ha transcurrido un lapso mayor a 5 meses desde la fecha de ejecutoria de la sentencia de segunda instancia. Además adujó que no se vulneró el debido proceso toda vez que la sentencia de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 3 de la ley 1416 de 2010, sólo tiene efectos a futuro y la acción que generó la sentencia cuestionada fue ejercida con anterioridad a dicho fallo. Finalmente manifestó que la Alcaldía de Barranquilla reconoció el pago de lo ordenado en la sentencia mediante Oficio No. 2331 del 11 de agosto del 2014, lo que dio lugar a una legitima confianza del administrado. La Contraloría Distrital de Barranquilla indicó que no es responsable del pago de las obligaciones acusadas, pues en los Acuerdos 017 de 2001 y 011 de 2006, el Concejo Distrital de Barranquilla se comprometió a financiar el pasivo contabilizado y reconocido de esta entidad por medio del Fondo de Cuenta de Liquidaciones del Sector Salud de Barranquilla “el cual se financiará con las acreencias que tienen estos organismos dentro del acuerdo de reestructuración de pasivos del Distrito de Barranquilla” .2 Señaló que la entidad depende de las transferencias que gire la Alcaldía Distrital, lo que hace que su autonomía presupuestal no sea absoluta sino relativa. Finalmente, sostuvo que si bien es cierto las contralorías territoriales gozan de autonomía presupuestal, administrativa y contractual, ello no les confiere la personería jurídica. Por lo cual solicitó que no proceda la acción y se confirme el fallo acusado.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1° establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».

Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En el presente caso, el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla pretende la protección de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso que considera vulnerados con la sentencia del 29 de noviembre del 2013, proferida por la Sala Escritural Permanente de Decisión del Tribunal Administrativo del Atlántico. A la Sala le corresponde estudiar si la autoridad judicial demandada con su actuación vulneró los derechos fundamentales del actor. Acción de tutela contra providencias judiciales 2Fl. 161 En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcionalísima, se ha aceptado la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad3. Ahora bien, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de

protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales, la Sala adecuó su posición respecto de la improcedencia de esta acción contra providencias judiciales y acogió el criterio de la procedencia excepcional4. Igualmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 31 de julio de 2012, exp 2009-01328-01, aceptó la procedencia de la tutela contra providencia judicial, en los siguientes términos: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.” (Subraya la Sala) Aún más, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia de unificación del 5 de agosto

de 20143, aceptó que la acción de tutela es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por los órganos judiciales de cierre (Consejo de Estado, Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo 3Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01 yde 5 de marzo de 2009, Exp. AC 200801063-01. 4Entre otras, ver sentencias de 28 de enero de 2010 (Exp. AC-2009-00778); de 10 de febrero de 2011 (exp AC-2010-1239) y de 3 de marzo de 2011 (Exp. 2010-01271). Superior de la Judicatura), pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra “cualquier autoridad pública”. Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado. En esa sentencia la Corte Constitucional precisó que las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de

defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (Negrilla fuera del texto) (iv)Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi)Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución. Caso concreto El actor solicita la protección de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, que considera vulnerados por la Sala Escritural permanente de Decisión del Tribunal Administrativo del Atlántico por desconocer el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado respecto de la responsabilidad de las contralorías territoriales en las

obligaciones de carácter laboral. Al respecto, la Sala advierte que la solicitud de amparo carece del requisito de inmediatez que la caracteriza, pues la providencia acusada fue proferida el 29 de noviembre del 2013 y notificada por edicto fijado el 4 de febrero del 2014 y desfijado el 6 de febrero de 20145, así, a la fecha de presentación de esta acción, el 16 de octubre del 2014, han transcurrido 8 meses. Ahora bien, para esta Sección, por regla general, el plazo razonable para el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales es de seis meses, contado a partir de la fecha de notificación del proveído acusado. Lo anterior, en atención a la naturaleza del acto jurisdiccional, a los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios contra aquellos, al derecho a la tutela judicial efectiva y a la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. En relación con la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda5, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. Lo anterior no implica un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela. La inmediatez es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un

término razonable, esto es, desde el mismo momento en que se tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, es que se requiere que la acción se ejerza en un tiempo 5Fl. 75 razonable, prudencial. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez, deben tenerse en cuenta, en cada caso concreto, los siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados. Circunstancias que no fueron acreditadas en este caso para justificar la demora en el ejercicio de la acción de tutela. En virtud de lo anterior, es claro para la Sala que no es procedente el estudio de la solicitud de tutela porque no cumple con el requisito de inmediatez, pues en este caso el periodo transcurrido entre la fecha de la actuación judicial demanda y la radicación de la demanda de tutela desvirtúa la urgencia y necesidad de que se protejan los derechos del actor. En este orden de ideas, esta Sala negará por improcedente el amparo solicitado. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA

1. NIÉGASE la solicitud de tutela instaurada por el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, conforme a las razones expuestas en esta providencia.

2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

3. Notifíquese a las partes por el medio más expedito posible.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Presidente de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ