CE-11001-03-15-000-2014-02818-00(AC)-2014

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir el requisito de inmediatez En síntesis el accionante plantea la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, así como los principios de prevalencia del derecho sustancial y de los derechos adquiridos, los cuales estimó lesionados por la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo Cundinamarca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por Guevara Huelgas contra la Nación - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional… Revisado el expediente de la acción constitucional, encuentra la Sala que el escrito de tutela se presentó el 17 de octubre de 2014, es decir más de 1 año después de proferida y notificada la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D. Lo anterior teniendo en cuenta que la sentencia proferida en segunda instancia por el Tribunal se dictó el 11 de octubre de 2012 ; y se notificó por edicto fijado el 18 de diciembre de 2012 y desfijado el 11 de enero de 2013. Quiere decir lo anterior, que el actor dejó transcurrir más de 1 año desde que se resolvió la controversia planteada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que hoy se cuestiona a través de este mecanismo excepcional, sin presentar ninguna justificación para su inactividad… Consecuente con lo hasta aquí expuesto, queda demostrado que la parte accionante no hizo uso de la acción de tutela de manera oportuna y respetando el principio de inmediatez, lo que genera que se torne improcedente,

pues no se encuentra justificada la omisión de hacer uso de este mecanismo excepcional dentro de un término prudencial, máxime cuando de acuerdo a lo demostrado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, las decisiones se profirieron y notificaron en debida forma, lo que implica que el actor pudo intervenir dentro del proceso.

NOTA DE RELATORIA: En lo ateniente al requisito de inmediatez, ver sentencia de Sala Plena de esta Corporación, del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201-01,

M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-15-000-2014-02818-00(AC)

Actora: CAMPO ELIAS GUEVARA HUELGAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Decide la Sala la solicitud de tutela presentada por el señor Campo Elías Guevara

Huelgas contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D.

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud y las pretensiones En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, el señor Campo Elías Guevara Huelgas, solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, así como los principios de prevalencia del derecho sustancial y de los derechos

adquiridos, los cuales estimó lesionados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, por la decisión adoptada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho por él presentado contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional. Se pretende con el ejercicio de la acción constitucional que: I) se tutelen los derechos fundamentales invocados; II) se declare la nulidad parcial de las sentencias proferidas dentro del proceso ordinario, en cuanto negaron el reajuste de la asignación mensual; III) se ordene al Tribunal proferir una nueva sentencia en la que se condene al Ejército Nacional a reajustar la asignación mensual de acuerdo a lo establecido en el inciso 2º del artículo 1º del Decreto 1794 de 2000.

2. Los Hechos Del escrito de tutela presentado por el accionante y de los documentos allegados al expediente, se encuentra que los siguientes hechos dieron origen a la presente acción: Señala el señor Campo Elías Guevara Huelgas que ingresó al Ejército Nacional el 1º de abril de 1991 y fue retirado con derecho a percibir asignación de retiro a partir del 30 de enero de 2010.

Afirma que presentó solicitud para que su asignación salarial fue disminuida a partir del 1º de noviembre de 2003, fecha en la cual fue designado como soldado profesional, cuando venía desempeñándose como soldado voluntario. Considera que como su ingreso a la institución fue anterior a la expedición del Decreto Ley 1794 de 2000, tenía derecho a que se aplicara el inciso 2º del artículo 1º de dicha norma. Sin embargo, la entidad demandada solo tuvo en cuenta el

inciso 1º de la norma citada, con lo cual se disminuyó su salario. Indica el actor que instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional con el fin de que se declarara la nulidad de los oficios No. 20105660373661 MDN-CGFM-CE-JEDEHDIPER-NOM de 14 de mayo de 2010 y 20105660456991 MDN-CGFM-CEJEDEH-DIPER-NOM de 4 de junio de 2010 mediante los cuales se le negó el reajuste salarial del 20%. El conocimiento de la anterior demanda correspondió al Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Bogotá, quien mediante sentencia del 13 de febrero de 2012 negó las pretensiones de la demanda. Contra la anterior decisión la parte demandante presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D mediante sentencia del 11 de octubre de 2012, en la que se confirmó el fallo de primera instancia. A juicio del accionante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en error al proferir sentencia en segunda instancia, pues no tuvo en cuenta las normas citadas por la parte demandante como desconocidas por el Ejército Nacional, así como tampoco los supuestos de hecho que dieron origen a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

3. Intervenciones Mediante auto del 21 de octubre de 2014 (fl. 32) se ordenó la notificación a la parte accionada y se puso en conocimiento la admisión de la demanda de tutela a

los terceros interesados en las resultas del proceso. Surtidas las comunicaciones de rigor, el Director de Asuntos Legales del Ministerio de Defensa Nacional (fls. 37-44) previo recuento de los hechos que dieron origen a la presente acción, señaló que en el caso bajo estudio no se cumple con el requisito de inmediatez, pues se ataca la sentencia proferida el 11 de octubre de 2012 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dos años después de su expedición.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia.

La Sala es competente para conocer de la presente acción ejercida contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en virtud de lo dispuesto en el Decreto 1382 de 2000, el cual establece reglas para el reparto de la acción de tutela.

2. Generalidades de la acción de tutela.

Según lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede hacer uso de la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede sólo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Esta acción tiene dos particularidades esenciales a saber: la subsidiariedad y la inmediatez; la primera, por cuanto sólo resulta procedente cuando el perjudicado no disponga de otro medio de defensa judicial, a no ser que busque evitar un perjuicio irremediable y; la segunda, porque se trata de un instrumento jurídico de

protección inmediata que es viable cuando se hace preciso administrar la guarda efectiva, concreta y actual del derecho fundamental sujeto a vulneración o amenaza.

3. Sobre la inmediatez de la acción de tutela.

La Sala considera necesario traer a colación el siguiente pronunciamiento de la Corte Constitucional, resaltando del mismo la importancia de verificar el cumplimiento del principio de inmediatez en el ejercicio de la acción de tutela, especialmente cuando ésta se interpone contra providencias judiciales: “Las sentencias objeto de revisión, proferidas por el Consejo Seccional de la Judicatura y el Consejo Superior de la Judicatura, consideran que el demandante no cumplió el requisito de inmediatez porque entre las sentencias que se acusan como vía de hecho y la presentación de la tutela transcurrieron once meses, sin que el accionante demostrara la razón de tal tardanza. A este respecto, la Sala hace las siguientes consideraciones previas: Como se indicó, según el principio de inmediatez, la acción de tutela procede “dentro de un término razonable y proporcionado”, contado a partir del momento en el que se produce la violación del derecho, de forma tal que se logren satisfacer, al mismo tiempo, los intereses del titular del derecho y los derechos fundamentales o los bienes constitucionales de terceras personas que se encuentran comprometidos. En este sentido, la inmediatez con la que debe ejercerse la acción es un factor determinante para su procedencia, pues su objeto y finalidad tiene relación directa con la necesidad de proteger de manera pronta y efectiva los derechos fundamentales de las personas, cuyo amparo, por su propia naturaleza, no puede aplazarse indefinidamente en el tiempo1. En

criterio de la Corte, la exigencia de un término razonable2 entre la vulneración de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la tutela3, evita el uso de este mecanismo constitucional como herramienta supletiva de la propia negligencia o como elemento que propicie la afectación injustificada de los derechos o intereses de terceros interesados.4 La posibilidad de recurrir en forma excepcional contra una providencia judicial, solamente debe hacerse entonces, dentro de un término razonable frente a los actos que eventualmente ocasionan la vulneración o la amenaza de derechos 1 Sentencia T-051 de 2006, M.P. Jaime Araujo Rentería. 2 “La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. Si bien el término para interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción. En jurisprudencia reiterada, la Corte ha determinado que la acción de tutela se caracteriza por su ‘inmediatez’. (...) Si el elemento de la inmediatez es consustancial a la protección que la acción brinda a los derechos de los ciudadanos, ello implica que debe ejercerse de conformidad con tal naturaleza. Esta condiciona su ejercicio a

través de un deber correlativo: la interposición oportuna y justa de la acción” (Sentencia SU-961 de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.) 3 Entre otras pueden verse las sentencias SU-961 de 1999, T-173 y T-575 de 2002 y T-370 de 2005. 4 Sentencia T-1089 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Gálvis. constitucionales fundamentales y no meses después de adoptarse las decisiones materia de tutela, todo a fin de evitar que se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y de seguridad jurídica.5 De manera especial la Corte Constitucional ha indicado que el requisito de inmediatez tiene una relevancia particular en los casos de tutela contra providencias judiciales, de manera que la verificación de su cumplimiento debe ser aún más estricta que en otros casos, por cuanto la firmeza de las decisiones judiciales no puede mantenerse en la incertidumbre indefinidamente. En este caso, sucedió lo siguiente: Las sentencias de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, que el accionante cuestiona, fueron proferidas el 6 de julio y el 21 de septiembre de 2006, y solamente once meses después, el actor manifestó su inconformidad con el contenido de los fallos. Es decir, pasaron once meses para la interposición de una acción que debe caracterizarse por su inmediatez. Para analizar este caso, la Corte recuerda que pueden presentarse situaciones en las cuales el cumplimiento del requisito de la inmediatez constituye una carga demasiado elevada para el tutelante en razón a sus circunstancias personales. Por eso, esta Corporación también ha establecido ciertos parámetros para

determinar cuándo la tardanza no es un obstáculo a la procedibilidad del amparo. En la sentencia T-185 de 20076 se reiteró: “3.3 Ahora bien, los criterios adicionales que debe considerar el juez de tutela a fin de determinar la procedibilidad de la acción en los casos en que exista duda acerca del cumplimiento del requisito de inmediatez, pueden ser resumidos así:7 5 Sentencia C-590 de 2005 M.P. Jaime Córdoba Triviño. 6 En la sentencia T-185 de 2007 (MP: Jaime Araujo Rentería) la Corte conoció de un caso en el que un ex docente del Municipio de Pueblo Nuevo-Córdoba reclamaba la vulneración a su derecho a la igualdad toda vez que el Municipio no le había cancelado prestaciones sociales por los servicios prestados en el año 2002 bajo una orden de prestación de servicios. Lo anterior ya que en sentencias de esta Corporación de los años 1997 y 1999 se había determinado que el pago de dichas prestaciones era procedente en los casos de contratación bajo órdenes de prestación de servicios en los casos en que se constatara una relación de subordinación y dependencia del contratista frente a la administración. La Corte determinó que la acción de tutela no era procedente toda vez que no cumplía con los requisitos de inmediatez y subsidiaridad establecidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional. 7 Estos criterios aparecen claramente referenciados, entre otras, en las sentencias T-905 de 2006 y SU-961 de 1999. “1. La existencia de razones válidas para la inactividad del actor; “2. La posibilidad de que la inactividad injustificada del actor vulnere los

derechos fundamentales de terceros afectados, si se llegase a adoptar una decisión por el juez de tutela; “3. La existencia de un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los terceros interesados; “4. La permanencia en el tiempo de la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del accionante, esto es, su situación desfavorable como consecuencia de la afectación de sus derechos continúa y es actual; y, “5. La carga de la interposición de la acción de tutela resulta desproporcionada, dada la situación de debilidad manifiesta en la que se encuentra el accionante.”8 Sobre los anteriores requisitos, la Corte ya se había pronunciado en Sala Plena en la sentencia SU-961 de 19999, tal como la misma sentencia T-185 antes citada lo indica. Sobre los criterios a tener en cuenta para determinar el cumplimiento del requisito de inmediatez a pesar de que no exista un término de caducidad de la acción, se dijo: “La razonabilidad en la interposición de la acción de tutela está determinada, tanto en su aspecto positivo, como en el negativo, por la proporcionalidad entre medios y fines. En efecto, el juez debe ponderar una serie de factores con el objeto de establecer si la acción de tutela es el medio idóneo para lograr los fines que se pretenden y así determinar si es viable o no. Dentro de los aspectos que debe considerarse, está el que el ejercicio inoportuno de la acción implique una eventual violación de los derechos de terceros. Para hacerlo, el juez debe constatar: 1) si

existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; 2) si esta inactividad injustificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de 8 Sentencia T-185 de 2007 MP: Jaime Araujo Rentería. Ver, entre otras, las sentencias T-1000 de 2006 MP: Jaime Araujo Rentaría, T-1050 de 2006 MP: Jaime Araujo Rentería, T-1056 de 2006 MP: Jaime Araujo Rentería. 9 Sentencia SU-961 de 1999 MP: Vladimiro Naranjo Mesa. terceros afectados con la decisión y 3) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados.”10 En la sentencia T-905 de 200611 la Corte aludió a los mismos parámetros, y en relación a los criterios a tener en cuenta para determinar el cumplimiento del mencionado requisito se dijo esencialmente lo mismo, a manera de resumen de los “criterios jurisprudenciales” pertinentes.12” 13 (El destacado es nuestro).

4. Análisis del caso concreto En síntesis el accionante plantea la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, así como los principios de prevalencia del derecho sustancial y de los derechos adquiridos, los cuales estimó lesionados por la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo Cundinamarca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por Campo Elías Guevara Huelgas contra la Nación – Ministerio de 10 Ibídem 11 Sentencia T-905 de 2006 MP: Humberto Sierra Porto. En la sentencia la Corte conoció de un caso en el

que el tutelante consideraba vulnerado su derecho al debido proceso pues la decisión que resolvió una acción de nulidad y restablecimiento del derecho que había interpuesto contra la resolución que lo había desvinculado del INPEC incurría en errores ya que no había tenido en cuenta que el procedimiento seguido para efectuar su retiro de la institución no se surtió de conformidad con los requisitos legales y jurisprudenciales a los cuales debía ajustarse. La Corte consideró que en el caso no se cumplía con el requisito de inmediatez ya que la sentencia contra la que se interponía la acción de tutela había sido proferida en el 2004, es decir, casi dos años antes de la interposición de la tutela: Conforme a todo lo planteado, concluye la Corte que ante el incumplimiento del actor del deber de actuar prontamente y ante la necesidad de asegurar la estabilidad del orden jurídico, la presente acción resulta improcedente. Por tal razón, la Corte revocará el fallo de única instancia proferido en el asunto de la referencia, el cual rechazó la tutela y, en su lugar, denegará el amparo tutelar de los derechos invocados por el actor. Lo anterior, en consideración a que esta Corporación ha enfatizado en que las dos únicas opciones constitucionalmente válidas son la concesión de la tutela o su denegatoria, bien por razones de fondo o de procedencia, sin que sea admisible rechazarla o proferir otro tipo de decisiones que puedan vulnerar los derechos a la tutela judicial efectiva y de acceso a la administración de justicia.” 12 Sentencia T-905 de 2006 MP: Humberto Sierra Porto. ““13.-Ligado a lo anterior, la jurisprudencia ha establecido unos criterios que pueden ayudar a determinar la procedencia de la acción cuando el

cumplimiento del requisito de inmediatez se encuentra en cuestión. De esta manera, se ha señalado que el juez constitucional deberá establecer, según las circunstancias específicas del caso concreto si se cumple o no tal requisito de procedibilidad, sin que sea posible fijar un término inamovible a modo de término de caducidad. Los criterios jurisprudenciales son los siguientes: (i) Que exista un motivo válido para la inactividad del actor (ii) Que la inactividad injustificada vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión. (iii) Que exista un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados. (iv) Que se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, a pesar de que ha transcurrido mucho tiempo de ocurrido el hecho que la originó, la situación desfavorable del actor continúa y es actual. (v) Que quien solicita el amparo se encuentre en situación de debilidad manifiesta o en circunstancias muy especiales que hagan desproporcionado adjudicarle la carga de acudir ante un juez.” Estos tres primeros criterios aparecen sentados en la sentencia SU-961 de 1999 y, posteriormente, reiterados en sentencias como la T-173 de 2002 y T-570 de 2005. (Destacado fuera de texto). 13 Sentencia T594 de 2008. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sobre el particular también puede apreciarse la sentencia T-265 de 2009. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Defensa – Ejército Nacional. Previo a revisar los argumentos expuestos por las partes dentro de la presente acción, se debe analizar por la Sala si el hoy actor en tutela cumplió con los

requisitos de procedibilidad de este mecanismo constitucional. - Del cumplimiento del requisito de la inmediatez. Revisado el expediente de la acción constitucional, encuentra la Sala que el escrito de tutela se presentó el 17 de octubre de 2014 (fl. 30), es decir más de 1 año después de proferida y notificada la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D. Lo anterior teniendo en cuenta que la sentencia proferida en segunda instancia por el Tribunal se dictó el 11 de octubre de 2012 (fls. 341-352 cuaderno anexo); y se notificó por edicto fijado el 18 de diciembre de 2012 y desfijado el 11 de enero de 2013 (fl. 353 cdno. anexo). Quiere decir lo anterior, que el actor dejó transcurrir más de 1 año desde que se resolvió la controversia planteada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que hoy se cuestiona a través de este mecanismo excepcional, sin presentar ninguna justificación para su inactividad. Frente al principio de inmediatez, como requisito general de procedencia de la acción de tutela, resalta la Sala que se trata de una exigencia prevista con el fin de que se presente la acción dentro de un término oportuno, razonable y proporcionado en relación con el hecho que se alega como constitutivo de la vulneración. Razón con la cual resulta imperativo que se haga uso de este mecanismo de protección con la misma presteza con la que se debe atender el estudio de los derechos fundamentales que se invocan, máxime cuando se cuestiona una decisión judicial que ya estudió la controversia planteada por las

partes, la cual se presume fue adoptada en derecho. Consecuente con lo hasta aquí expuesto, queda demostrado que la parte accionante no hizo uso de la acción de tutela de manera oportuna y respetando el principio de inmediatez, lo que genera que se torne improcedente, pues no se encuentra justificada la omisión de hacer uso de este mecanismo excepcional dentro de un término prudencial, máxime cuando de acuerdo a lo demostrado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, las decisiones se profirieron y notificaron en debida forma, lo que implica que el actor pudo intervenir dentro del proceso. Por las consideraciones expuestas, al no encontrarse una razón válida que justifique alterar el respeto del principio de inmediatez, considera la Sala que la presente acción no cumple con uno de los requisitos generales para su procedibilidad, por lo que se rechazará por improcedente la solicitud de tutela presentada por el señor Campo Elías Guevara Huelgas. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Recházase por improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Campo Elías Guevara Huelgas contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Notifíquese en legal forma a las partes.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Si no fuere recurrida, envíese a la CORTE CONSTITUCIONAL para su eventual revisión. Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

GERARDO ARENAS MONSALVE

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

ALFONSO VARGAS RINCÓN (E)