CE-11001-03-15-000-2014-02831-00(AC)-2014

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir requisito de inmediatez / REQUISITO DE INMEDIATEZ - Problema estructural de la entidad actora no extiende el plazo para la interposición de la acción La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscal de la Protección Social - UGPP, ejerció acción de tutela en contra el Tribunal Administrativo de Santander, por considerar vulnerados los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso… En virtud de lo anterior, solicitó que se declare sin efectos el fallo proferido el 30 de junio de 2011 por el Tribunal Administrativo de Santander… Ahora bien, la Sala advierte que la solicitud de amparo carece del requisito de inmediatez que la caracteriza, pues la providencia que puso fin al proceso contencioso administrativo, que reprocha la parte actora, fue proferida el 30 de junio de 2011, quedando debidamente ejecutoriada el 21 de julio de 2011, así, a la fecha de presentación de esta acción, 16 de octubre de 2014, han transcurrido 3 años, 2 meses y 27 días… La parte actora alega en el recurso de apelación, como motivo de su inactividad, que solo hasta el 12 de junio de 2013 la UGPP asumió la defensa de CAJANAL, razón por la cual no pudo interponer la tutela con anterioridad a esa fecha. En relación a lo anterior, la Sala considera que dicho argumento no sustenta la inactividad de la parte actora, pues aún si se contara el término, a efectos de comprobar el requisito de inmediatez, desde el 12 de junio

de 2013 - fecha en que la UGPP asumió la defensa de CAJANALno se cumpliría con éste, pues desde esa fecha hasta el momento en que se interpuso la presente acción - 16 de octubre de 2014 - ha pasado 1 año y cuatro meses, situación que a su vez, desvirtúa la inminencia del riesgo alegada por la actora.

NOTA DE RELATORIA: Sobre la acción de tutela contra providencia judicial, ver sentencia C-590 de 2005. En relación con el requisito de inmediatez, consultar sentencias: T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-654 de 2006, T-890 de 2006, T-905 de 2006, T-1084 de 2006, T-1009 de 2006, T-792 de 2007 y T-594 de 2008. Todas de la Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá, D.C, diez (10) de diciembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 11001-03-15-000-2014-02831-00(AC)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL - UGPP Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER La Sala decide la acción de tutela presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en contra del Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con lo

establecido en el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a través del Subdirector Jurídico Pensional, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander, por considerar vulnerados los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “(…) Segundo. (…) dejar sin efectos el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro del proceso 2007-0343-01, en razón a que contraría los postulados legales y jurisprudenciales que fundamentan los aportes de salud de la pensión gracia y que genera un absoluto detrimento a la sostenibilidad financiera del Sistema General de Seguridad Social en Salud –SGSSSpor la evidente irregularidad en la orden impartida.

Tercero. Que como consecuencia de lo anterior se sirva ordenar al Tribunal Administrativo de Santander, dictar sentencia conforme con el ordenamiento jurídico aplicable a la pensión gracia y se disponga no reintegrar ni suspender los descuentos que se hayan aplicado por este concepto a la mesada pensional de la señora CARMEN ELISA VÁSQUEZ MÉNDEZ, dada la naturaleza de la misma.”

2. Hechos Se advierten como hechos relevantes los siguientes: La señora Carmen Elisa Vásquez Méndez nació el 24 de marzo de 1952 y prestó sus servicios como docente del departamento de Santander, en el periodo comprendido entre el 16 de mayo de 1974 hasta el 28 de mayo de 2002, con

vinculación nacionalizada. La docente adquirió el estatus de pensionada el 18 de octubre de 2005. La extinta Cajanal EICE, a través de Resolución 2619 de 17 de febrero de 2003, reconoció la pensión gracia a la señora Carmen Elisa Vásquez Méndez, de acuerdo con lo estipulado en la Ley 114 de 1913, por una cuantía de $1.319.73 M/CTE, efectiva a partir de 24 de marzo de 2002. El 29 de mayo de 2007, la extinta Cajanal EICE, a través de Resolución 24918, reliquidó la pensión gracia y la ajustó a la suma de $1.541.393 M/CTE, efectiva a partir de 24 de marzo de 2002. La señora Carmen Elisa Vásquez Méndez solicitó a Cajanal EICE la devolución de cotizaciones por concepto de salud, petición que fue negada mediante Resolución 60959 del 27 de diciembre de 2007. La señora Carmen Elisa Vásquez Méndez presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra del oficio GN-11546 del 30 de agosto de 2007 ante el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga que, mediante sentencia de 11 de junio de 2010, decidió decretar la nulidad del acto demandado. Además, el Juzgado ordenó a CAJANAL abstenerse de continuar descontando de la pensión gracia que devenga la pensionada un porcentaje mayor al 5% como cotización por concepto de salud y condenó a la Caja a reintegrar las sumas que habían sido descontadas de la prestación social que excedieran

dicho porcentaje. La sentencia aludida fue impugnada por CAJANAL ante el Tribunal Administrativo de Santander que, a través de sentencia del 30 de junio de 2011, confirmó la decisión del juzgado. Según la actora, la sentencia del tribunal quedó debidamente ejecutoriada el 27 de julio de 2011. La UGPP aclaró que, mediante Resolución RDP 012782 de 22 de abril de 2014, negó el cumplimiento a las órdenes judiciales proferidas por los despachos judiciales demandados, toda vez que la sentencia no fue allegada por la peticionaria. Que, a través de la Resolución RDP 015397 del 16 de mayo de 2014, resolvió el recurso de reposición en contra de la resolución anterior, confirmándola en todas y cada una de sus partes, toda vez, que dichas decisiones son irregulares en tanto desconocen la obligación legal contenida en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2002, respecto de la cotización a salud que tiene la señora Carmen Elisa Vásquez Méndez. Que es claro que tanto el Tribunal como el Juzgado, desconocieron la normativa y jurisprudencia acerca de los descuentos para salud del 12% de la pensión gracia para los docentes, causal de procedibilidad de la presente acción por defecto material o sustantivo, el cual al impactar el patrimonio público, afecta la sostenibilidad financiera del sistema. Reiteró el hecho de que la sucesión procesal y, por ende, la defensa judicial de Cajanal en liquidación en cabeza de la UGPP inició a partir del 12 de junio de 2013.

Asegura el apoderado de la UGPP que la presente acción de tutela, según la jurisprudencia que cita,1 cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que al 1Corte Constitucional T-584 de 2011, T1028 de 2010 encontrarse demostrado que la vulneración al derecho deprecado es permanente y continua en el tiempo, cumple con uno de los dos únicos casos en los que no es exigible dicho requisito.

3. Trámite previo El despacho sustanciador, mediante auto de 4 de noviembre de 2014, admitió la demanda, ordenó notificar a las partes y a la señora Carmen Elisa Vásquez Méndez como tercera interesada en las resultas del proceso.2

4. Oposición 4.1. El doctor Rafael Gutiérrez Solano, Magistrado del Tribunal Administrativo de Santander3 solicitó que se rechace la acción de tutela por improcedente.

Resaltó, en cuanto al trámite del proceso atacado por la UGPP, que se surtió en debida forma, respetando las formas propias de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y en ningún momento se vulneró el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, pues las etapas procesales legalmente establecidas se surtieron a cabalidad. Que tampoco puede hablarse de una vía de hecho por haberse proferido una sentencia de segunda instancia confirmatoria, pues los magistrados y jueces de la República en las decisiones que adoptan, únicamente están sometidos al imperio de la ley, de conformidad con las previsiones del artículo 230 de la Constitución Política, por lo tanto son autónomos en las decisiones. CONSIDERACIONES La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política,

reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1° establece: «Toda 2Fls. 40 a 41 del expediente. 3 Folios 58 a 62 del expediente. persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto». Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En el presente caso, la UGPP pretende la protección de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia que considera vulnerados por el Tribunal Administrativo de Santander con la sentencia de 30 de junio de 2011, proferida dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la señora Carmen Elisa Vásquez. A la Sala le corresponde estudiar si el Tribunal Administrativo de Santander vulnero los derechos invocados por la parte demandante. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcionalísima, se ha aceptado la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad4. Ahora bien, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un

mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para 4 Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01 y de 5 de marzo de 2009, Exp. AC 200801063-01. garantizar los derechos fundamentales constitucionales, la Sala adecuó su posición respecto de la improcedencia de esta acción contra providencias judiciales y acogió el criterio de la procedencia excepcional5. Igualmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la procedencia de la tutela contra providencia judicial, en los siguientes términos: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales

derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.” (Subraya la Sala) Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado. En esa sentencia la Corte Constitucional precisó que las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; 5Entre otras, ver sentencias de 28 de enero de 2010 (Exp. AC-2009-00778); de 10 de febrero de 2011 (exp AC-2010-1239) y de 3 de marzo de 2011 (Exp. 2010-01271). (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (Negrilla fuera del texto) (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los

hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi)Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución. Caso concreto La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscal de la Protección Social-UGPP, ejerció acción de tutela en contra el Tribunal Administrativo de Santander, por considerar vulnerados los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso. En virtud de lo anterior, solicitó que se declare sin efectos el fallo proferido el 30 de junio de 2011 por el Tribunal Administrativo de Santander. Así las cosas, antes de estudiar el fondo del asunto, la Sala debe aclarar que el principio de inmediatez opera en el sub examine toda vez que la acción no se dirige sobre el reconocimiento de una prestación periódica sino que se presentó en contra de una providencia judicial que al parecer del actor incurren en una vía de hecho. En los términos anteriores y dado que se podrían encontrar comprometidos con la

decisión los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada, en el caso objeto de estudio es necesario que la parte demandante acredite el requisito de inmediatez. Ahora bien, la Sala advierte que la solicitud de amparo carece del requisito de inmediatez que la caracteriza, pues la providencia que puso fin al proceso contencioso administrativo, que reprocha la parte actora, fue proferida el 30 de junio de 2011, quedando debidamente ejecutoriada el 21 de julio de 20116, así, a la fecha de presentación de esta acción, 16 de octubre de 20147, han transcurrido 3 años, 2 meses y 27 días. En ese sentido, para esta Sección, por regla general, el plazo razonable para el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales es de seis meses, contado a partir de la fecha de notificación del proveído acusado. Lo anterior, en atención a la naturaleza del acto jurisdiccional, a los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios contra aquellos, al derecho a la tutela judicial efectiva y a la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. En relación con la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda8, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la

seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. 6 Ver respaldo del folio 57 del expediente 7 Respaldo del folio 112 del expediente. 8 Corte Constitucional. Sentencia T123 de 2007 Lo anterior no implica un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela. La inmediatez es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que se tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, es que se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez, deben tenerse en cuenta, en cada caso concreto, los siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados. Circunstancias que no fueron acreditadas en este caso para justificar la demora en el ejercicio de la acción de tutela. Al respecto, la parte actora alega en el recurso de apelación, como motivo de su inactividad, que solo hasta el 12 de junio de 2013 la UGPP asumió la defensa de

CAJANAL, razón por la cual no pudo interponer la tutela con anterioridad a esa fecha. En relación a lo anterior, la Sala considera que dicho argumento no sustenta la inactividad de la parte actora, pues aún si se contara el término, a efectos de comprobar el requisito de inmediatez, desde el 12 de junio de 2013 –fecha en que la UGPP asumió la defensa de CAJANALno se cumpliría con éste, pues desde esa fecha hasta el momento en que se interpuso la presente acción – 16 de octubre de 2014ha pasado 1 año y cuatro meses, situación que a su vez, desvirtúa la inminencia del riesgo alegada por la actora. Por lo anterior, la Sala negará la acción de tutela, pues no se cumplió con uno de los requisitos de procedencia de la tutela contra providencia, esto es, el principio de inmediatez. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A

1. DENIÉGASE por improcedente la demanda de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP - a través del Subdirector Jurídico Pensional, en contra del Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Si no se impugna, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Presidente de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ