CE-11001-03-15-000-2014-03021-00(AC)-2014

COSA JUZGADA - Noción y elementos / ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Configuración del fenómeno de la cosa juzgada Le corresponde a la Sala determinar si en el presente asunto resulta procedente volver a estudiar en sede de tutela la presunta vía de hecho en que dice la accionante, ha incurrido el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, o si por el contrario, de acuerdo con los presupuestos fácticos del presente asunto, se configura la cosa juzgada… La cosa juzgada es una institución que torna inmutables, definitivas, vinculantes y coercitivas ciertas providencias, al punto que las partes no pueden ventilar de nuevo el asunto que fue objeto de resolución judicial. Es así como las decisiones proferidas dentro del proceso de amparo tienen la virtualidad de constituir cosa juzgada… En el presente caso, deben revisarse tres elementos indispensables para establecer la ocurrencia o no de la cosa juzgada y de la temeridad: Identidad de partes. En este caso fue presentada por la misma persona y contra la misma autoridad judicial. Identidad de hechos. En este caso se reitera que la decisión del tribunal incurre en defectos que configuran una vía de hecho. Identidad de pretensiones. En ambos casos se pretende dejar sin efectos la decisión del 15 de agosto de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sin embargo, y a pesar de que se interponen dos acciones de tutela idénticas, la Sala no considera que existe temeridad en la presentación del nuevo escrito que se examina en esta

oportunidad, ya que acogiendo la jurisprudencia constitucional, si bien opera la figura de la cosa juzgada, no puede hablarse de temeridad, cuando el accionante presenta la nueva solicitud de amparo considerando fundadamente que existe un nuevo elemento que la hace distinta de la primera tutela, y cuando además, se señala de forma expresa que ya ha interpuesto otras acciones por similares circunstancias, aspectos que pueden ser atenuantes de una conducta de mala fe. Y es de resaltar al respecto, que el aquí accionante considera que una sentencia judicial, proferida con posterioridad a la decisión que resolvió su caso en sede ordinaria, y que dice le podría favorecer, constituye un nuevo hecho, que desvirtúa su actuar doloso en la interposición de la segunda acción de tutela. Por lo anterior, no hay lugar a imponer la sanción propia de la acción de tutela temeraria, pero sí queda acreditada la configuración del fenómeno de la cosa juzgada, lo que hace inviable el análisis de la providencia judicial que fue sometida al juez constitucional con anterioridad.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTICULO 38

NOTA DE RELATORIA: En relación con el fenómeno de la cosa juzgada y la temeridad en la acción de tutela consultar sentencia T-185 de 2013 de la Corte

Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMIREZ RAMIREZ

Bogotá, D.C., diez (10) de diciembre de dos mil catorce (2014)

Radicación número: 11001-03-15-000-2014-03021-00(AC)

Actor: AMELIA MORALES DE ALBA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCION SEGUNDA, SUBSECCION C Decide la Sala la acción de tutela instaurada por la señora AMELIA MORALES DE ALBA contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMRCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “C”1, de acuerdo con el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

I. ANTECEDENTES La señora AMELIA MORALES DE ALBA, quien actúa por intermedio de apoderado, instauró acción de tutela contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “C”, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la seguridad social.

1. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: I.1. La Caja de Sueldos de Retiro de las Fuerzas Militares reconoció asignación de retiro al extinto BG Jorge Enrique Alba Hernández, mediante Resolución No. 1315 del 2 de julio de 1974, la cual fue sustituida a la hoy accionante, señora Amelia Morales de Alba, el 12 de octubre de 1994.

I.2. Posteriormente, la actora solicitó a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares el reajuste de la asignación de retiro con base en el IPC para los años

1997, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004, lo cual fue negado mediante Oficio No. 25938 del 8 de junio de 2009. I.3. Por lo anterior, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho2, demandó a la mencionada caja con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo de negativa y en su lugar, fuera reliquidada y reajustada la sustitución de asignación de retiro aplicando el IPC para los años 1997, 1999, 1 El escrito de tutela se presentó el 28 de octubre de 2014. 2 La norma vigente al momento del trámite ordinario era el CCA. 2001, 2002, 2003 y 2004, así como el pago indexado de las sumas que fueran canceladas junto con el pago de los intereses moratorios. I.4. El Juzgado Veintitrés Administrativo de Bogotá, en sentencia del 13 de abril de 2010, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda con fundamento en que consideró que la accionante tenía derecho al mencionado reajuste por los años que fueron solicitados, pero declaró la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 20 de mayo de 2005. I.5. La decisión fue apelada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, quien en providencia del 11 de agosto de 2011, revocó la sentencia de primera instancia y en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. I.6. Como fundamento de la decisión, sostuvo el ad quem, que la parte actora solicitó el reajuste de la asignación de retiro con base en el IPC el 20 de mayo de

2009 y que el mismo solo procedía hasta el 31 de diciembre de 2004, fecha en la que fue expedido el Decreto 4433 “momento a partir del cual se retomó el sistema de oscilación consagrado en el artículo 169 del Decreto 1211 de 1990, como ya fue indicado, la Sala encuentra que el derecho reclamado prescribió, de acuerdo con lo previsto en el artículo 174 del precitado estatuto que establece que los derechos consagrados en el mismo tienen como término de prescripción cuatro años contados a partir de que el derecho se hubiere hecho exigible” (fls. 19 y 20). I.7. Indicó que interpuso acción de tutela en contra de la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, la cual fue resuelta por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en providencia del 15 de noviembre de 2011 en la que negó por improcedente la solicitud de tutela invocada por la accionante. I.8. El fundamento que tuvo la Sección Cuarta, se centró en que la autoridad judicial accionada no adoptó una decisión grosera, arbitraria o caprichosa ni trasgresora de los derechos fundamentales, sino que por el contrario, se evidenció que el tribunal accionado había estudiado la situación fáctica y había aplicado dentro de su criterio, las normas que correspondían a al caso, en armonía con las pretensiones, las pruebas y la jurisprudencia del Consejo de Estado. I.9. La anterior decisión fue impugnada por la accionante ante la Sección Quinta del Consejo de Estado, quien mediante providencia del 10 de agosto de 2012,

modificó la sentencia impugnada para en su lugar, declarar que no procedía la tutela ejercida por la señora Amelia Morales de Alba. Lo anterior, estuvo sustentado básicamente en que en casos en los que la acción de tutela se dirige a variar el sentido de la decisión contenida en la decisión judicial que se pretende dejándola sin efecto, lo que debe predicarse es la improcedencia del medio tutelar. I.10. Manifestó que el 6 de julio de 2012, presentó una nueva solicitud en la que pidió nuevamente el reconocimiento de su derecho al reajuste de la asignación de retiro con base en el IPC a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, la cual fue resuelta en forma negativa mediante Oficio No. 41976 del 3 de septiembre de 2012, con el argumento de sujetarse estrictamente a lo resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”. I.11. Señaló que presentó solicitud de conciliación prejudicial el 22 de noviembre de 2013, la cual se llevó a cabo el 20 de febrero de 2014, en la que se ratifica en que no hay ánimo conciliatorio y que se acataba lo resuelto por el tribunal accionado. 22.. PPrreetteennssiioonneess Las pretensiones de la acción de tutela son las siguientes: “PRIMERA: Que se tutelen los derechos fundamentales de mi prohijada a

la IGUALDAD, DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN

DE JUSTICIA, SEGURIDAD SOCIAL EN CONEXIDAD CON LA DIGNIDAD Y EL DERECHO AL MANTENIMIENTO DEL PODER ADQUISITIVO DE LAS PENSIONES, debido a la flagrante vulneración de

estos derechos por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “C”, mediante sentencia del 11 de agosto de 2011, donde mediante una “DECISIÓN ILEGÍTIMA” revocó el fallo del juzgado 23 Administrativo de Bogotá, que resolvió de manera favorable las pretensiones de la accionante.

SEGUNDA: Se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “C” revocar la providencia del 11 de agosto de 2011 yen su lugar proferir un nuevo fallo, teniendo en cuenta la reciente unificación de la jurisprudencia por parte de esta alta Corte frente al reconocimiento de sus derechos fundamentales, y a título de restablecimiento del derecho, ordene el reajuste de la base de liquidación de su asignación de retiro, teniendo en cuenta la variación del IPC desde el año 1997 a 2004, así como al pago de la diferencia en las mesadas no prescritas a partir del 20 de mayo de 2005, junto con sus intereses e indexación, de conformidad con la prescripción cuatrienal establecida en el artículo 174 del Decreto 1211 de 1990, tal como había sido reconocido por el fallador de primera instancia Juzgado Veintitrés Administrativo del

Circuito Judicial de Bogotá D.C. Sección Segunda.” 33.. FFuunnddaammeennttooss ddee llaa aacccciióónn 3.1. Según los argumentos que presenta la parte actora, se invoca un defecto sustantivo que sustenta en que del análisis hecho a los argumentos del tribunal “se observa una incoherencia e incongruencia, al señalar adicionalmente que el

derecho pensional es imprescriptible y por lo tanto es admisible que si titular pueda señalar adicionalmente que el derecho pensional es imprescriptible y por lo tanto es admisible que su titular pueda reclamar en cualquier tiempo y por ende lo que prescriben son las mesadas o la diferencia de ellas (…)” (fl. 4). 3.2. Se presenta a juicio de la accionante un desconocimiento de precedente, pues dice que la sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, le era beneficiosa. Sentencia del 29 de noviembre de 012. Subsección “B”. C.P. Víctor Hernando Avarado Ardila. Exp. No. 2011-00710-01 (1561-2012). 44.. TTrráámmiittee pprroocceessaall Mediante auto del 4 de noviembre de 2014, se avocó el conocimiento del presente asunto y se ordenó notificar a las partes (fl. 84). 55.. OOppoossiicciióónn La Caja de Sueldos de Retiro de las Fuerzas Militares y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, no se pronunciaron. IIII.. CCOONNSSIIDDEERRAACCIIOONNEESS DDEE LLAA SSAALLAA La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, fue reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1° establece que "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos

resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual, en principio, procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial. En el evento de existir esa otra herramienta de defensa, la tutela será procedente si se alega que se propone como mecanismo transitorio con el que se busca evitar un perjuicio irremediable.

2. Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si en el presente asunto resulta procedente volver a estudiar en sede de tutela la presunta vía de hecho en que dice la accionante, ha incurrido el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, o si por el contrario, de acuerdo con los presupuestos fácticos del presente asunto, se configura la cosa juzgada.

3. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales, tal como ha sido reconocido por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Entre otras providencias, en la sentencia C-590 de 2005, la primera Corporación precisó los requisitos generales y especiales, o eventos determinantes, de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Mediante la sentencia de julio 31 de 20123, la Sala Plena del Consejo de Estado unificó su jurisprudencia respecto de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el siguiente sentido: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias

judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de 3 CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena. Sentencia de julio 31 de 2012. Radicado: 2009-01328-01(IJ). M.P. María Elizabeth García González. manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. […]” Igualmente, en virtud de la sentencia de agosto 5 de 2014, la Sala Plena del Consejo de Estado unificó su jurisprudencia acerca de la posibilidad de interponer la acción de tutela contra las sentencias del Consejo de Estado y respecto de las condiciones o requisitos para esto4. Con relación a este último aspecto, la Corporación, con fundamento en la jurisprudencia constitucional, diferenció los siguientes dos requisitos o condiciones que debe acreditar el juez de tutela para que prospere el amparo: En primer lugar, son requisitos para que proceda el estudio de una acción de tutela contra una providencia judicial, los siguientes: i) deber del actor de precisar los hechos y las razones en que se fundamenta la acción, ii) deber del actor de cumplir con el requisito de subsidiariedad de la acción, al no contar o haber

agotado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales en sede del juez natural, iii) cumplir con el requisito de inmediatez de la acción, y, finalmente, iv) acreditar que el asunto es de evidente relevancia constitucional. En segundo lugar, al citar la sentencia C-590 de 2005, de la Corte Constitucional, indicó que son requisitos o causales especiales, para que proceda la acción en el caso concreto, que esta adolezca de alguno de los siguientes defectos: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución5. La procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional, de allí que la interpretación de los requisitos generales y de los 4 CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena. Sentencia de agosto 5 de 2014. Radicado: 11001-03-15-000-201202201-01 (IJ). C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 5 Estos defectos, para la Corte Constitucional, “tocan con la procedencia misma del amparo”, en los términos del fundamento jurídico 23 de la sentencia C-590 de 2005. defectos específicos en la providencia, deba ser restrictiva, a la luz de los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso de amparo. 44.. EExxiisstteenncciiaa ddee ccoossaa jjuuzzggaaddaa

La cosa juzgada es una institución que torna inmutables, definitivas, vinculantes y coercitivas ciertas providencias, al punto que las partes no pueden ventilar de nuevo el asunto que fue objeto de resolución judicial. Es así como las decisiones proferidas dentro del proceso de amparo tienen la virtualidad de constituir cosa juzgada. 4.1. Revisado el asunto que es puesto a consideración de la Sala, se encuentra que la accionante, por intermedio de apoderado, instauró acción de tutela en contra del fallo del 15 de agosto de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, la cual fue resuelta mediante providencia del 15 de noviembre de 2011, por esta misma Sección, que en su oportunidad consideró que la decisión se ajustó a las normas y a los precedentes jurisprudenciales que sobre la materia existían al momento de revisar el fallo que se cuestionaba. El fallo de primera instancia fue impugnado ante la Sección Quinta de esta Corporación, que consideró que debía modificarse la decisión en el sentido de declarar que no era procedente la tutela y no que debía negarse por improcedente, siendo esta una posición de técnica a la hora de resolver la tutela, pero no varió en forma alguna las consideraciones expuestas, por lo que la decisión cuestionada en sede constitucional hizo tránsito a cosa juzgada. 4.2. Nuevamente viene en esta oportunidad la accionante por intermedio de apoderado, a cuestionar la decisión del 15 de agosto de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, en

sede de tutela, con el argumento de un presunto desconocimiento del precedente que sustenta en una jurisprudencia que solo se profirió hasta el 29 de noviembre de 2012, por parte de la Sección Segunda de esta Corporación, y que dice, le es aplicable al caso, pretendiendo, sea de paso decir, darle efectos retroactivos a situaciones que fueron estudiadas con posterioridad a la firmeza de la decisión de negar su reajuste de la asignación de retiro. De conformidad con el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, la actuación temeraria se configura de la siguiente manera: “ARTICULO 38. ACTUACION TEMERARIA. Cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes. El abogado que promoviere la presentación de varias acciones de tutela respecto de los mismos hechos y derechos, será sancionado con la suspensión de la tarjeta profesional al menos por dos años. En caso de reincidencia, se le cancelará su tarjeta profesional, sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar.” Es importante destacar lo que la Corte Constitucional6 ha señalado en relación con la cosa juzgada y la temeridad en las acciones de tutela: “La Sala precisa que promover sucesivas o múltiples solicitudes de amparo en procesos que versen sobre un mismo asunto pueden generar las siguientes situaciones: “i) que exista cosa juzgada y temeridad, por ejemplo en las circunstancias en que se interpone una acción de tutela sobre una

causa decidida previamente en otro proceso de la igual naturaleza, sin que existan razones que justifiquen la nueva solicitud; ii) otras en las que haya cosa juzgada, pero no temeridad, acaece como caso típico, cuando de buena fe se interpone una segunda tutela debido a la convicción fundada que sobre la materia no ha operado el fenómeno de la cosa juzgada, acompañada de una expresa manifestación en la demanda de la existencia previa de un recurso de amparo; y iii) los casos en los cuales se configure únicamente temeridad, una muestra de ello acontece en la presentación simultánea de mala fe de dos o más solicitudes de tutela que presentan la tripe identidad a la que se ha aludido, sin que ninguna haya hecho tránsito a cosa juzgada”. 6 Sentencia T-185 de 2013. M.P. Dr. Luis Ernesto Vargas Silva. En suma, la Corte concluye que las instituciones de la cosa juzgada y la temeridad pretenden evitar la presentación sucesiva, además de múltiple de las acciones de tutela. Al mismo tiempo, es evidente que estos conceptos cuentan con diferencias claras, que los llevan a configurarse como elementos disímiles. Sin embargo, ello no es impedimento para que en un caso concreto confluyan tanto la cosa juzgada como la temeridad. A partir de esa complejidad, el juez constitucional es el encargado de establecer si ocurre su configuración en cada asunto sometido a su competencia.” En el presente caso, deben revisarse tres elementos indispensables para establecer la ocurrencia o no de la cosa juzgada y de la temeridad:

1. Identidad de partes. En este caso fue presentada por la misma persona y contra la misma autoridad judicial. ii) Identidad de hechos. En este caso se reitera que la decisión del tribunal incurre en defectos que configuran una vía de hecho. iii) Identidad de pretensiones. En ambos casos se pretende dejar sin efectos la decisión del 15 de agosto de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 4.3. Sin embargo, y a pesar de que se interponen dos acciones de tutela idénticas, la Sala no considera que existe temeridad en la presentación del nuevo escrito que se examina en esta oportunidad, ya que acogiendo la jurisprudencia constitucional, si bien opera la figura de la cosa juzgada, no puede hablarse de temeridad, cuando el accionante presenta la nueva solicitud de amparo considerando fundadamente que existe un nuevo elemento que la hace distinta de la primera tutela, y cuando además, se señala de forma expresa que ya ha interpuesto otras acciones por similares circunstancias, aspectos que pueden ser atenuantes de una conducta de mala fe.

Y es de resaltar al respecto, que el aquí accionante considera que una sentencia judicial, proferida con posterioridad a la decisión que resolvió su caso en sede ordinaria, y que dice le podría favorecer, constituye un nuevo hecho, que desvirtúa su actuar doloso en la interposición de la segunda acción de tutela. Por lo anterior, no hay lugar a imponer la sanción propia de la acción de tutela temeraria, pero sí queda acreditada la configuración del fenómeno de la cosa juzgada, lo que hace inviable el análisis de la providencia judicial que fue sometida

al juez constitucional con anterioridad. Por las razones expuestas, la Sala declarará la existencia de cosa juzgada en el presente asunto. En mérito de lo expuesto, la SSeecccciióónn CCuuaarrttaa ddee llaa SSaallaa ddee lloo CCoonntteenncciioossoo AAddmmiinniissttrraattiivvoo ddeell CCoonnsseejjoo ddee EEssttaaddoo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FFAALLLLAA

1. DECLÁRASE la existencia de cosa juzgada en el presente asunto, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. NOTIFÍQUESE la presente decisión a los interesados, por telegrama o por cualquier otro medio expedito.

3. De no ser impugnada la presente providencia, ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. JJOORRGGEE OOCCTTAAVVIIOO RRAAMMÍÍRREEZZ RRAAMMÍÍRREEZZ PPrreessiiddeennttee ddee llaa SSaallaa

HHUUGGOO FFEERRNNAANNDDOO BBAASSTTIIDDAASS BBRRIICCEEÑÑOO

MMAARRTTAA TTEERREESSAA BBRRIICCEEÑÑOO DDEE VVAALLEENNCCIIAA

CCAARRMMEENN TTEERREESSAA OORRTTIIZZ DDEE RROODDRRÍÍGGUUEEZZ