CE-11001-03-15-000-2014-03383-00(AC)-2015

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir requisito de inmediatez / REQUISITO DE INMEDIATEZ - Noción / REQUISITO DE INMEDIATEZ - Problema estructural de la entidad demandada no extiende el plazo para la interposición de la acción La Sala advierte que la solicitud de amparo carece del requisito de inmediatez que la caracteriza, pues la providencia que puso fin al proceso contencioso administrativo, que reprocha la parte actora, fue proferida el 26 de junio de 2008, quedó debidamente ejecutoriada el 30 de octubre de 2008, así, a la fecha de presentación de esta acción, 13 de noviembre de 2014, han transcurrido 6 años y 11 días. En ese sentido, para esta Sección, por regla general, el plazo razonable para el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales es de seis meses, contado a partir de la fecha de notificación del proveído acusado. Lo anterior, en atención a la naturaleza del acto jurisdiccional, a los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios contra aquellos, al derecho a la tutela judicial efectiva y a la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. En relación con la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo

tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados… La inmediatez es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que se tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, es que se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez, deben tenerse en cuenta, en cada caso concreto, los siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados. Circunstancias que no fueron acreditadas en este caso para justificar la demora en el ejercicio de la acción de tutela.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORIA: En relación con el requisito de inmediatez consultar sentencia de la Corte Constitucional T-123 de 2007 y sentencia de unificación de esta Corporación de 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-0220101(IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de enero de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-15-000-2014-03383-00(AC)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL - UGPP Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA La Sala decide la acción de tutela presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a través del Subdirector Jurídico Pensional, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, por considerar vulnerados los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “(…) Segundo. (…) dejar sin efectos el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, dentro del proceso 07-1194, en razón a que contraría los postulados

legales y jurisprudenciales que fundamentan la pensión de jubilación al ordenar reliquidar la pensión con el 100% de la bonificación especial percibida y no con la devengada en los últimos seis meses laborados, puesto que genera un absoluto detrimento patrimonial al erario público (sic) por la evidencia (sic) irregularidad sustancial en la orden impartida. Tercero. Que como consecuencia de lo anterior se sirva ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, se sirva dictar sentencia de conformidad con el ordenamiento jurídico aplicable a la pensión de la señora MARGARITA MARÍA ESPAÑA GONZÁLEZ, en el sentido de reliquidar la pensión tenido en cuenta la bonificación especial realmente devengada durante los últimos seis meses laborados, dada la naturaleza de la misma.”

2. Hechos Se advierten como hechos relevantes los siguientes: La señora Margarita María España González, nació el 17 de octubre de 1954 y prestó sus servicios en la Contraloría General de la República en el periodo comprendido entre el 1º de septiembre de 1975 hasta el 30 de noviembre de 2006.

Que el último cargo desempañado por la señora España González fue el de Profesional Especializado G-04 y adquirió el estatus de pensionada el 17 de octubre de 2004. La extinta Cajanal EICE, a través de la Resolución No.37864 de 16 de agosto de 2007, reconoció la pensión de vejez a la señora Margarita María España González, de acuerdo con lo estipulado en la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158

de 1994, por una cuantía de $2.945.114,35 M/CTE, efectiva a partir del 1 de diciembre de 2006. La señora Margarita María España González presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Oficio 37864 del 16 de agosto de 2007 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B que, mediante sentencia del 26 de junio de 2008, anuló parcialmente el acto demandado. Además, el Tribunal ordenó a CAJANAL liquidar en debida forma, reconocer y pagar a la señora España González el valor de la pensión de vejez a partir del 1 de diciembre de 2006, teniendo en cuenta la totalidad de los factores de salario acreditados en el proceso, los cuales no habían sido incluidos, suma reajustada y actualizada con los descuentos que por aportes se deben realizar. Indicó la entidad actora que la sentencia quedó debidamente ejecutoriada el 30 de octubre de 2008. Y aclaró que mediante Resolución 0040019 del 23 de febrero de 2011, dio cumplimiento a la orden judicial y reliquidó la pensión de vejez de la solicitante, de manera que ajustó la prestación a $4.087.658,38 M/CTE, efectiva a partir del 1 de diciembre de 2006. Que, a través de la Resolución UGM 0110288 del 26 de septiembre de 2011, modificó la Resolución 0040019 del 23 de febrero de 2011 y elevó la cuantía de la pensión a la suma de $5.723.154,78 M/CTE.

El 15 de septiembre de 2014, la UGPP dio cabal cumplimiento al fallo y modificó la anterior resolución y elevó nuevamente la cuantía de la pensión a la suma de $8.417.353 M/CTE. Señaló la actora que en el mes de octubre de 2014 realizó el reporte en nómina y en la actualidad la pensionada se encuentra incluida en nómina general de pensionados con la Resolución N RDP 028006 del 15 de septiembre de 2014, con un valor actual de $11.407.999,53 M/CTE, y un retroactivo por la suma de $353.514. Añadió que la obligación impuesta a CAJANAL EICE en liquidación, fue trasladada a la UGPP y en la actualidad aquella está a cargo de reportar mes a mes al FOPEP el pago de la mesada pensional. Alegó que el fallo del tribunal fue irregular, desconoció la normatividad y jurisprudencia al ordenar la liquidación de la pensión con la inclusión de la totalidad de la bonificación especial y quinquenio percibida por la pensionada, cuando, en realidad, debió haber incluido únicamente el valor del último quinquenio devengado. También, que la sentencia acusada incurrió en causal de procedibilidad de la presente acción por defecto material o sustantivo, el cual al impactar el patrimonio público, afecta la sostenibilidad financiera del sistema. Reiteró el hecho que la sucesión procesal y, por ende, la defensa judicial de Cajanal en liquidación, a la UGPP, inició a partir del 12 de junio de 2013. Insistió en que la presente acción de tutela, según la jurisprudencia que cita,1

cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que al encontrarse demostrado que la vulneración al derecho deprecado es permanente y continua en el tiempo, cumple con uno de los dos únicos casos en los que no es exigible dicho requisito.

3. Trámite previo 3.1. El despacho sustanciador, mediante auto de 19 de noviembre de 2014, admitió la demanda, ordenó notificar a las partes y a la señora Margarita María España González como tercera interesada en las resultas del proceso, negó la solicitud de la medida provisional2. 3.2. El Oficial Mayor de la Secretaría General del Consejo de Estado, a través del Oficio N° JCGB/19813 de 3 de diciembre de 2014, remitió la providencia del 19

1Corte Constitucional T-584 de 2011, T1028 de 2010 2Fls. 45 a 48 del expediente. de noviembre de 2014 y solicitó al Jefe de la Oficina de Sistemas de la Corporación publicar su contenido en la página Web de la misma, para el conocimiento de todos los terceros interesados, si a bien lo tienen, intervengan en la presente tutela, haciéndoles saber que con dicha publicación se entiende surtida la respectiva notificación y que tienen un término de dos días para exponer sus argumentos, pruebas y solicitudes, sin que ello implique, en forma alguna, la obligación de notificarles personalmente este proveído. Así mismo, solicitó que de acuerdo con lo señalado en el artículo 318 del Código de Procedimiento Civil, allegue certificación o constancia indicando la forma como se hizo la publicación3. 3.3. Con oficio de 4 de diciembre de 2014, el Jefe de la Oficina de Sistemas del

Consejo de Estado, en atención a lo solicitado, comunicó que en la página web de la Corporación ese día, se publicó el contenido de la providencia 2014-03383 y anexó copia del pantallazo en donde al dar clic sobre el número de radicación nacional, se pueden ver las actuaciones y documentos del proceso, con lo que dio cumplimiento a lo dispuesto en el auto admisorio4.

4. Oposición Las partes no se pronunciaron CONSIDERACIONES La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1° establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuandoquiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la 3 Folio 53 del expediente. 4 Fl 54 del expediente. acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».

Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En el presente caso, la UGPP pretende la protección de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia que considera vulnerados por la Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, a través de la sentencia del 26 de junio de 2008, proferida en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la señora Margarita María

España González. A la Sala le corresponde estudiar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró los derechos invocados por la parte demandante. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcionalísima, se ha aceptado la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta y grosera de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso e igualdad5. Ahora bien, sin perder de vista que la acción de tutela es, ante todo, un mecanismo de protección previsto de manera residual y subsidiaria por el ordenamiento jurídico, que en su conjunto está precisamente diseñado para garantizar los derechos fundamentales constitucionales, la Sala adecuó su 5 Ver entre otras, sentencias de 3 de agosto de 2006, Exp. AC-2006-00691, de 26 de junio de 2008, Exp. AC 2008-00539, de 22 de enero de 2009, Exp. AC 200800720-01 y de 5 de marzo de 2009, Exp. AC 2008-01063-01. posición respecto de la improcedencia de esta acción contra providencias judiciales y acogió el criterio de la procedencia excepcional6. En el mismo sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 31 de julio de 2012, exp 2009-01328-01, aceptó la procedencia de la tutela contra providencia judicial, en los siguientes términos: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo

ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.” (Subraya la Sala) Aun más, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20147, aceptó que la acción de tutela es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por los órganos judiciales de cierre (Consejo de Estado, Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura), pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra “cualquier autoridad pública”. Hechas estas precisiones acerca de la excepcionalísima procedencia de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado.

6Entre otras, ver sentencias de 28 de enero de 2010 (Exp. AC-2009-00778); de 10 de febrero de 2011 (exp AC-2010-1239) y de 3 de marzo de 2011 (Exp. 2010-01271). 7 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: ALPINA PRODUCTOS

ALIMENTICIOS S.A. Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN PRIMERA.

En esa sentencia la Corte Constitucional precisó que las causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi)Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, y, siempre y cuando se constate el cumplimiento de todos, es necesario determinar la existencia de por lo menos

alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir, que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y h) violación directa de la Constitución. Caso concreto La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscal de la Protección Social (UGPP) ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por considerar vulnerados los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso. En virtud de lo anterior, solicitó que se declare sin efectos el fallo proferido el 26 de junio de 2008 por la Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Así las cosas, antes de estudiar el fondo del asunto, la Sala debe aclarar que el principio de inmediatez opera en el sub examine toda vez que la acción no se dirige sobre el reconocimiento de una prestación periódica, sino que se presentó contra una providencia judicial que, en opinión de la actora, incurrió en defecto sustantivo. En los términos anteriores y dado que se podrían encontrar comprometidos con la decisión los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada, en el caso objeto de estudio es necesario que la parte demandante acredite el requisito de inmediatez. Ahora bien, la Sala advierte que la solicitud de amparo carece del requisito de

inmediatez que la caracteriza, pues la providencia que puso fin al proceso contencioso administrativo, que reprocha la parte actora, fue proferida el 26 de junio de 2008, quedó debidamente ejecutoriada el 30 de octubre de 20088, así, a la fecha de presentación de esta acción, 13 de noviembre de 20149, han transcurrido 6 años y 11 días. En ese sentido, para esta Sección, por regla general, el plazo razonable para el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales es de seis meses, contado a partir de la fecha de notificación del proveído acusado. Lo anterior, en atención a la naturaleza del acto jurisdiccional, a los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios contra aquellos, al derecho a la tutela judicial efectiva y a la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. 8 Fecha confirmada por la entidad actora 9 Primer folio del expediente. En relación con la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda10, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. Lo anterior no implica un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela. La inmediatez es más bien un requisito que busca que la acción se

presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que se tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, es que se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez, deben tenerse en cuenta, en cada caso concreto, los siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados. Circunstancias que no fueron acreditadas en este caso para justificar la demora en el ejercicio de la acción de tutela. Al respecto, la parte actora alega en la demanda de tutela, como motivo de su inactividad, que solo hasta el 12 de junio de 2013 la UGPP asumió la defensa de CAJANAL, razón por la cual no pudo interponer la tutela con anterioridad a esa fecha. 10 Corte Constitucional. Sentencia T123 de 2007 En relación a lo anterior, la Sala considera que dicho argumento no sustenta la inactividad de la parte actora, pues aún si se contara el término, a efectos de comprobar el requisito de inmediatez, desde el 12 de junio de 2013 –fecha en que

la UGPP asumió la defensa de CAJANALno se cumpliría con éste, pues desde esa fecha hasta el momento en que se interpuso la presente acción –13 de noviembre de 2014ha pasado 1 año, cinco meses y un día, situación que a su vez, desvirtúa la inminencia del riesgo alegada por la actora. Por lo anterior, la Sala negará la acción de tutela, pues no se cumplió con uno de los requisitos de procedencia de la tutela contra providencia, esto es, el principio de inmediatez. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A

1. DENIÉGASE por improcedente la demanda de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la Sección Segunda, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Si no se impugna, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Presidente de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ