CE-11001-03-15-000-2014-03605-00(AC)-2015

ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO QUE NIEGA LA SOLICITUD DE CONVALIDACION DE TITULO - Improcedente por incumplir requisito de subsidiariedad En este caso, el actor pretende que se ordene al Ministerio accionado que nuevamente estudie su solicitud de convalidación de títulos de posgrado en Terapia Intensiva y en Medicina Interna, obtenidos en la República de Argentina, toda vez que la Cartera Ministerial tutelada le negó sus peticiones luego de estudiarlas bajo el criterio de evaluación académica cuando según su dicho se debió aplicar el de caso similar. Al respecto, debe advertirse que de acuerdo con las pruebas allegadas al proceso la solicitud de convalidación del título de especialista en terapia intensiva fue resuelta de manera negativa mediante la Resolución No. 14086 de 2013 y confirmada mediante la No. 19185 del mismo año. Por su parte, la petición de convalidación del título de especialista en medicina interna fue negada mediante la Resolución No. 14134 del 11 de octubre de 2013, respecto de la cual no se precisa si fue objeto de recurso. De acuerdo con lo expuesto, se advierte que la pretensión del tutelante recae sobre actos que pusieron fin a su trámite administrativo de solicitud de convalidación de títulos obtenidos en el extranjero, en la medida que no comparte el criterio que fue aplicado para resolver su petición. Conviene precisar que dichos actos administrativos tienen la característica de ser particulares y concretos pues como ya se manifestó se expidieron para resolver la petición de convalidación de los títulos que le fueron otorgados al actor en la República de Argentina, situación que

de entrada torna improcedente la presente acción de tutela de conformidad con el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, toda vez que el interesado podía haber acudido a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, vía medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para solicitar su anulación. En este sentido destaca la Sala que del contenido de la tutela como tampoco del expediente es posible establecer que si dicha acción ordinaria ya fue ejercida; sin embargo, no sobra manifestar que si los términos para su presentación ya fenecieron dicha circunstancia no resulta válida para acudir de manera directa a la acción de tutela en procura de la defensa de sus intereses como al parecer lo pretende la parte actora… Sin perjuicio de lo anterior no sobra precisar que no existe prueba alguna en el expediente que permita inferir o que demuestre el presunto perjuicio actual que padece el tutelante y que el mismo derive de las decisiones proferidas por el Ministerio accionado.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTICULO 6 NUMERAL 1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMUDEZ BERMUDEZ

Bogotá, D.C., cinco (5) de febrero de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-15-000-2014-03605-00(AC)

Actor: ORLANDO RAFAEL VILLAREAL CHEVEL Demandado: MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL Decide la Sala, en primera instancia, la tutela promovida, mediante apoderado,

por el señor Orlando Rafael Villareal Chevel contra el Ministerio de Educación Nacional.

I. ANTECEDENTES

1. La tutela El señor Orlando Rafael Villareal Chevel, por intermedio de apoderado, interpuso acción de tutela contra el Ministerio de Educación Nacional a fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al trabajo, a la libertad de enseñanza, “…de favorabilidad por violación al principio de la primacía de lo general sobre lo particular, a la autonomía universitaria, investigación científica y acceso a la educación superior”.

2. Hechos La solicitud de amparo la fundamentó en los siguientes supuestos fácticos que la Sala sintetiza, así: El actor adujo que se graduó de la escuela de medicina de la Universidad del Norte de Barranquilla, Colombia, en el 2001.

En el 2008 viajó a la República de Argentina donde realizó 2 estudios de posgrado: a) especialidad en terapia intensiva en la universidad del Salvador y, b) en medicina interna en la Sociedad de Medicina Interna. Luego de que recibió los títulos antes descritos, solicitó ante el Ministerio accionado su convalidación. Petición que le fue negada “…con argumentos que no son altamente convincentes ya que en la primera resolución 19135 respecto al tiempo de preparación para ellos no es suficiente haber cursado 3.2 años de preparación y respecto a la Especialización en terapia intensiva manifiesta que no aportó el plan de estudios, siendo que el mismo se aportó, tal y como se aporta (sic) presente tutela”. Precisó que las negativas de su convalidación “…le ha generado un perjuicio

irremediable ya que no ha podido ejercer las especialidades por las cuáles estudió, invirtió, y por las cuales se imaginó una perspectiva de vida, que actualmente está ganando como médico general, perjuicios (sic) está violando altamente su derecho al trabajo...”. Afirmó que en su caso se debe aplicar el numeral 3º1 del artículo 3º de la Resolución 5547 de 20052 del Ministerio de Educación Nacional, ya que “… existen títulos en el 2013 y en el 2014 a lo referente de la especialización de terapia intensiva, donde existen personas que realizaron los mismos estudios y se les fue convalidado el título, incluso con menor tiempo de preparación, siendo que mi cliente como lo mencionan en su misma resolución se preparó por más de tres años, hecho que demuestra altamente la violación al debido proceso que existió puesto que a mi cliente no se le procesó con la norma del caso similar”. Señaló que la motivación que sustenta la decisión adoptada en la Resolución No. 19135 desconoce “…la semejanza del programa académico exigido por la Universidad del Salvador, ya que en la misma Universidad el estudio es por tres años, el cual aprobó satisfactoriamente, como se demuestra en las certificaciones adjuntas”. Además, expuso que el actor cuenta con las exigencias académicas requeridas para la convalidación de sus títulos al extremo que fue calificado por la Asociación de Medicina Interna, en la República de Argentina, “…como uno de los mejores estudiantes, como se demuestra en la certificación que aporto con la presente tutela”. Finalmente, precisó que “…nuestro país tiene un índice muy bajo de MÉDICOS

INTERNOS Y DE ESPECIALISTAS EN TERAPIA INTENSIVA y no entiendo el por qué se le niega la oportunidad de ejercer su especialidad en nuestro país, ya que 1 CASO SIMILAR. Cuando el título que se somete a convalidación, corresponda a un programa académico que hubiera sido evaluado con anterioridad por el Ministerio de Educación Nacional o el ICFES, se resolverá aplicando la misma decisión que en el caso que sirve como referencia. Para tal efecto, deberá tratarse del mismo programa académico, ofrecido por la misma institución y con una diferencia entre las fechas de otorgamiento de los dos títulos que no podrá exceder los ocho (8) años. En este caso, el trámite de convalidación se adelantará en un término no mayor a dos (2) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida. 2 Por la cual se define el trámite y los requisitos para la convalidación de títulos otorgados por instituciones de educación superior extranjeras o por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país, para expedir títulos de educación superior la norma dice que la especialidad tiene que ser semejante a la hecha en Colombia, y como podemos observar es prácticamente igual, que cumple con todos los requerimientos de parte de la República de Argentina, que se encuentra certificadas ante el Ministerio de Salud y que se cumplieron los requisitos exigidos por dicho país para poder obtener dicho título”.

2. Sustento de la vulneración En criterio del accionante las decisiones del Ministerio accionado de negarle la convalidación de sus títulos de posgrado, en terapia intensiva y en medicina

interna, vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al trabajo, a la libertad de enseñanza, “…de favorabilidad por violación al principio de la primacía de lo general sobre lo particular, a la autonomía universitaria, investigación científica y acceso a la educación superior”. Además, dicha negativa tiene la virtualidad de generarle un perjuicio irremediable porque no ha podido ejercer las especialidades lo que le genera que actualmente “…está ganando como médico general”. Con fundamento en lo expuesto, solicitó: “…se ordene al ministerio reabrir el expediente, aplicando la ley más favorable y sin violarle sus derechos con el objeto de que se le convaliden los estudios realizados en Argentina”.

3. Actuaciones Por auto de 26 de noviembre de 2014 se admitió la presente acción y se ordenó notificar al Ministro de Educación Nacional.

4. La contestación La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional comenzó por precisar los conceptos a tener en cuenta en el proceso de convalidación de títulos.

En efecto, manifestó que la convalidación de títulos es el trámite que consiste en el reconocimiento que el Gobierno Colombiano efectúa sobre un “…título de educación superior, otorgado por una institución de educación superior extranjera o por una institución legalmente reconocida por la autoridad competente en el país de origen para expedir títulos de educación superior, de tal forma que con dicho reconocimiento adquiere los mismos efectos académicos y jurídicos que tienen los títulos otorgados por instituciones Colombianas, sin que en ningún momento esto exonere al titular del cumplimiento de los requisitos que para el ejercicio

profesional tenga establecidos la ley”. Además, informó que el Decreto 019 de 20123, en su artículo 1784, y la Resolución 21707 del 20145 del Ministerio de Educación Nacional, son las normas que rigen la convalidación de títulos. Destacó que a esa Cartera Ministerial le corresponde ejercer la inspección y vigilancia de la Educación Superior en razón de la cual le compete adelantar los trámites de convalidación de títulos extranjeros. 3 Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública. 4 Artículo. 178. Trámite para convalidación de títulos. El Ministerio de Educación Nacional contará con dos (2) meses para resolver las solicitudes de convalidación de títulos, cuando la institución que otorgó el título que se somete a convalidación o el programa académico que conduce a la expedición del título a convalidar se encuentren acreditados, o cuenten con un reconocimiento equivalente por parte de una entidad certificadora o evaluadora de alta calidad, reconocida en el país de procedencia del título o a nivel internacional. Igualmente, contará con dos (2) meses cuando el título que se somete a convalidación corresponda a un programa académico que hubiese sido evaluado con anterioridad por el Ministerio de Educación Nacional o el lCFES, y en estos casos resolverá en el mismo sentido en que se resolvió el caso que sirve como referencia, siempre que se trate del mismo programa académico, ofrecido por la misma institución y con una diferencia entre las fechas de otorgamiento de los títulos no mayor a ocho (8) años.

Si el título que se somete a convalidación no se enmarca en los presupuestos señalados en el inciso anterior, o no existe certeza sobre el nivel académico de los estudios que se están convalidando, o su denominación, el Ministerio de Educación Nacional someterá la documentación a un proceso de evaluación académica y en estos casos contará con cuatro (4) meses para resolver la solicitud de convalidación. Los términos establecidos en el presente artículo se contarán a partir de la fecha de recibo en debida forma de la documentación requerida. Parágrafo . Si vencidos los términos establecidos en el presente artículo, el Ministerio de Educación Nacional no se ha pronunciado de fondo frente a la solicitud de convalidación, el Ministerio contará con cinco (5) días hábiles para decidir. 5 “Por medio de la cual se define el trámite y los requisitos para la convalidación de títulos otorgados por instituciones de educación superior extranjeras o por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país, para expedir títulos de educación superior” Asimismo, resaltó que de conformidad con el contenido de la Resolución No. 21707 de 2014 el trámite de convalidación consiste en una evaluación legal de la información aportada por el solicitante y un examen académico de los estudios cursados, por lo que, para el efecto, es necesario realizar: La evaluación legal: luego de verificar la naturaleza jurídica de la institución Superior y del título por ésta otorgado, se debe analizar: a) “…que el programa a cursar conlleve a la obtención de un título de educación superior reconocidos como tal por las autoridades encargadas del tema de la educación superior en el

país de origen de la institución” y b) “…que el diploma del título sea otorgado por una institución de educación superior reconocida como tal por la autoridad competente en el respectivo país de origen”. El examen académico de los estudios cursados: que se realiza luego de la aprobación de la evaluación legal y se estudia: a) la metodología por la cual se desarrolló el programa académico cursado, la naturaleza de los estudios realizados y, b) la duración y orientación de las asignaturas cursadas. Acto seguido, luego de trascribir los artículos 1º y 3º de la Resolución 21707 de 2014 explicó que para el caso de convalidación de títulos en programas de salud, pregrado en derecho, contaduría y educación existen criterios aplicables para su trámite, como lo son:

1. Programa o institución acreditados, o su equivalente, en el país de procedencia: cuando el título que se solicita convalidar cuenta con alguna de las siguientes condiciones: a) Si la institución que otorgó el título que se somete a convalidación se encuentra acreditada, o cuenta con un reconocimiento equivalente por parte de una entidad certificadora o evaluadora de alta calidad, reconocida en el país de origen o a nivel internacional. b) Si el programa académico cursado por el solicitante se encuentra acreditado, o cuenta con un reconocimiento equivalente por parte de una entidad certificadora o evaluadora de alta calidad, reconocida en el país de origen o a nivel internacional.

2. Caso similar: cuando el título que se somete a convalidación corresponde a un programa académico que hubiera sido evaluado con anterioridad por el Ministerio de Educación Nacional o por el ICFES siempre que se de cumplimiento a los

siguientes requerimientos, debe tratarse: a) Del mismo programa académico, es decir, tener la misma denominación. b) De la misma institución que otorgó el título c) Debe existir una diferencia entre las fechas de otorgamiento de los dos títulos y su respectiva resolución no superior a ocho (8) años.

3. Evaluación académica: en el evento de que el título que se somete a convalidación no se enmarca en alguno de los dos anteriores criterios o si no existe certeza sobre el nivel académico de los estudios que se están convalidando o su denominación, se someterá la documentación a proceso de evaluación académica ante la Comisión Nacional Interseccional para el aseguramiento de la calidad de la educación superior CONACES.

Respecto de la petición de convalidación presentada por el tutelante comunicó que fue tramitada por el criterio de evaluación académica. En relación con la convalidación del título de especialista en terapia intensiva señaló que “…luego de haberle corrido el traslado del concepto inicial al tutelante para que fijara su posición, fue el siguiente él programa de Especialización en Terapia Intensiva cursado por el convalidante es inferior en tiempo y contenidos para desarrollar las competencias necesarias para el ejercicio de esta especialidad que se ofertan en Instituciones de Educación Superior en Colombia. El curso de Clínica Médica (medicina interna) no suple el año faltante de formación para la especialidad de Medicina Crítica y Cuidados Intensivos. La experiencia reportada por el convalidante corresponde a la adquirida en su ejercicio profesional y se encuentra por fuera del programa cursado y que se está presentando para convalidar”. (Negrilla y subraya del texto).

Por su parte, respecto del título de Especialista en Medicina Interna el concepto expuso que “…de la información aportada por el convalidante se deduce que no realizó rotaciones de medicina interna (cardiología, neurología, endocrinología, nefrología, reumatología, etc) que son requisitos para los programas en esta especialidad en Colombia. Además, el convalidante solo aporta notas de 4 asignaturas de cursos teóricos”. Con fundamento en lo anterior el Ministerio accionado concluyó que en este caso es evidente la “ausencia de objeto” pues el trámite iniciado por el peticionario fue resuelto de conformidad con las normas que lo regulan. Además, precisó que no existe la vulneración de los derechos fundamentales alegados por el actor y que la acción de tutela, en este evento es improcedente por la existencia de otro mecanismo de defensa judicial. (fls. 73 al 80).

I. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia De acuerdo con el numeral 1º del artículo 1º Decreto 1382 de 2000, por el cual se establecen las reglas de reparto en la tutela, en principio, los competentes para conocer la presente solicitud, en primera instancia, serían los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Administrativos y Consejos Seccionales de la Judicatura, al tratarse de una tutela dirigida contra una autoridad del orden nacional, -Ministerio de Educación Nacional-; sin embargo, en virtud de la prevalencia del derecho sustancial sobre el procedimental y el derecho al acceso a la administración de justicia, la Sala Plena de esta Corporación el 12 de noviembre de 2014 determino avocar conocimiento en razón del paro judicial.

2. Panorama general de la tutela El artículo 86 de la Constitución Política consagra la tutela como un mecanismo judicial encaminado a la protección de los derechos fundamentales constitucionales cuando estos se vulneren o amenacen por la acción o la omisión de las autoridades públicas o por particulares en algunos casos especiales.

Este instrumento de defensa se caracteriza por su trámite preferente, su residualidad y su subsidiariedad, a la luz del precepto superior que la consagra y del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 que la reglamenta, lo que permite advertir que el ejercicio de la tutela no es absoluto. En efecto, está limitado por las causales de improcedencia allí contenidas, relativas a la existencia de otros mecanismos de defensa judicial para garantizar la protección del derecho invocado; a la necesidad de acudir al recurso de habeas corpus cuando la naturaleza del derecho así lo exija; a la posibilidad del ejercicio de la acción popular dado el contenido de los derechos invocados y; cuando se instaure en contra de actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto.

3. El asunto bajo análisis En este caso, el actor pretende que se ordene al Ministerio accionado que “nuevamente” estudie su solicitud de convalidación de títulos de posgrado en Terapia Intensiva y en Medicina Interna, obtenidos en la República de Argentina, toda vez que la Cartera Ministerial tutelada le negó sus peticiones luego de estudiarlas bajo el criterio de “evaluación académica” cuando según su dicho se debió aplicar el de “caso similar”.

Al respecto, debe advertirse que de acuerdo con las pruebas allegadas al proceso la solicitud de convalidación del título de especialista en terapia intensiva fue

resuelta de manera negativa mediante la Resolución No. 14086 de 2013 y confirmada mediante la No. 19185 del mismo año. Por su parte, la petición de convalidación del título de especialista en medicina interna fue negada mediante la Resolución No. 14134 del 11 de octubre de 2013, respecto de la cual no se precisa si fue objeto de recurso. De acuerdo con lo expuesto, se advierte que la pretensión del tutelante recae sobre actos que pusieron fin a su trámite administrativo de solicitud de convalidación de títulos obtenidos en el extranjero, en la medida que no comparte el criterio que fue aplicado para resolver su petición. Conviene precisar que dichos actos administrativos tienen la característica de ser particulares y concretos pues como ya se manifestó se expidieron para resolver la petición de convalidación de los títulos que le fueron otorgados al actor en la República de Argentina, situación que de entrada torna improcedente la presente acción de tutela de conformidad con el numeral 1º6 del artículo 6 del Decreto 2591 6 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios de 1991, toda vez que el interesado podía haber acudido a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, vía medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para solicitar su anulación. En este sentido destaca la Sala que del contenido de la tutela como tampoco del expediente es posible establecer que si dicha acción ordinaria ya fue ejercida; sin embargo, no sobra manifestar que si los términos para su presentación ya

fenecieron dicha circunstancia no resulta válida para acudir de manera directa a la acción de tutela en procura de la defensa de sus intereses como al parecer lo pretende la parte actora. Ahora bien, en aquellos asuntos en los que a pesar de existir otro mecanismo de defensa judicial el mismo Decreto 2591 de 1991 permite que si el actor ejerce la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable el juez constitucional pueda entrar a estudiar y decidir el fondo del asunto; sin embargo, dicha situación no se cumple en esta caso por las siguientes razones: Según el actor el perjuicio irremediable ocasionado por la negativa del Ministerio accionado se configura en que no ha podido ejercer las especializaciones por las cuales “…estudió, invirtió y por las cuales se imaginó una perspectiva de vida, que actualmente está ganando como médico general…”. Al respecto, precisa la Sala que las respuestas a las solicitudes de convalidación de los títulos de posgrado que presentó el actor, fueron expedidas en octubre7 y diciembre de 20138 y solo acude a la acción de tutela en noviembre de 2014, situación que evidencia que el presunto perjuicio aducido por el accionante no reviste las características de inminencia, gravedad e impostergabilidad propias de dicha figura9. será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante 7 La que se expidió respecto de la especialización de medicina interna y de la cual no consta la interposición de recurso. 8 Que resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de la resolución No. 14086 de 2013

9 De acuerdo con la sentencia T-1316 de 2001 “[…] En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica. En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable”. Sin perjuicio de lo anterior no sobra precisar que no existe prueba alguna en el expediente que permita inferir o que demuestre el presunto perjuicio actual que padece el tutelante y que el mismo derive de las decisiones proferidas por el Ministerio accionado. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero.- DECLÁRASE la improcedencia de la acción de tutela ejercida por el señor Orlando Rafael Villareal Chevel, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

Segundo.- Si no fuese impugnado este fallo, enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de la ejecutoria de esta providencia, en virtud del inciso 2º del artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- Notificar a los interesados por el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, publíquese y cúmplase. Notifíquese y cúmplase.

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Presidenta

ALBERTO YEPES BARREIRO

SUSANA BUITRAGO VALENCIA