CE-11001-03-15-000-2014-03824-00(AC)-2020

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA

DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR AUSENCIA DEL REQUISITO DE

SUBSIDIARIEDAD / EXISTENCIA DE OTRO MECANISMO DE DEFENSA / ACCIÓN EJECUTIVA En el presente caso, ocurre que la entidad obligada a cumplir la obligación impuesta en el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, emitió pronunciamiento mediante la Resolución RDP 050127 DE 2013 (29 de octubre) en el sentido de reliquidar la pensión de la accionante, “elevando la cuantía de las misma a la suma de $538,604 (QUINIENTOS TRINTA Y OCHO MIL SEISCIENTOS CUATRO PESOS M/CTE), efectiva a partir del 4 de julio de 1998, con efectos fiscales a partir del 10 de marzo de 2006 por prescripción trienal de conformidad con el fallo objeto de cumplimiento”. Inconforme con lo anterior, la actora requirió a la UGPP el 31 de enero de 2014, con el fin que diera cumplimiento total y cabal, a las sentencias judiciales que ordenaron “actualizar su primera mesada pensiones sobre el IPC vigente para su último año de servicios comprendidos entre el 2 de julio de 1997 al 3 de julio de 1998”, petición que fue negada a través de la Resolución RDP 005543 de 2014 (18 de Febrero). Visto lo anterior, la Sala considera que la accionante a través de la acción ejecutiva puede obtener la ejecución de la sentencia que dispuso la reliquidación de su pensión de vejez, por ser éste el medio de defensa ordinario eficiente para garantizar la

materialización del derecho fundamental que alega, esto es, el acceso a la administración de justicia, circunstancia que hace improcedente la tutela.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-15-000-2014-03824-00(AC)

Actor: DORA PINTO DE MONTEALEGRE

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL UGPP Y OTRO Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por la señora DORA PINTO DE MONTEALEGRE contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP).

I. ANTECEDENTES

1. LA SOLICITUD La ciudadana DORA PINTO DE MONTEALEGRE instaura acción de tutela contra la UGPP, por la presunta vulneración de su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. 1.1. Hechos La Caja Nacional de Previsión Social –en adelante CAJANAL E.I.C.E. en Liquidación, mediante Resolución 011084 de 1998 (6 de mayo), reconoció pensión mensual vitalicia por vejez a favor de la señora Dora Pinto de Montealegre, en cuantía de $391.679,75, efectiva a partir del 18 de abril de 1997.

Mediante Resolución 035607 de 2011 (28 de enero), negó la reliquidación de la

pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio. El Juzgado Único Administrativo del Circuito de Leticia, en sentencia de 30 de mayo de 2012, declaró la nulidad parcial de la Resolución 011084 de 1998 (6 de mayo) y la nulidad de la Resolución 035607 de 2011 (28 de enero). En consecuencia, ordenó a CAJANAL E.I.C.E. en Liquidación, reliquidar la pensión de jubilación de la accionante, efectiva a partir del 18 de abril de 1997, con base en el 75% del salario devengado en el último año de servicio, teniendo en cuenta los factores devengados entre el 2 de julio de 1997 hasta el 3 de julio de 1998, esto es, sueldo mensual, auxilio de alimentación, dominicales y festivos, recargos nocturno, bonificación por servicios prestados, prima de vacaciones, vacaciones, primas de servicios y prima de navidad. El 14 de marzo de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, Subsección F, Sala de Descongestión), confirmó parcialmente la sentencia del a quo, aclarando que CAJANAL E.I.C.E. en Liquidación, debía reliquidar la pensión de jubilación de la accionante “teniendo en cuenta el 75% promedio de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, tales como asignación básica, auxilio de alimentación, dominicales y festivos, recargos nocturnos, y la doceava parte de la bonificación por servicios y prima de navidad.” En cumplimiento de lo anterior, CAJANAL E.I.C.E. en Liquidación, expidió la

Resolución RDP 050127 de 2013 (29 de octubre), acto administrativo que a juicio de la accionante no cumplió las decisiones judiciales. El 31 de enero de 2014, la accionante solicitó a la UGPP, dar cumplimiento total y cabal a las decisiones adoptadas por los jueces ordinarios, relativas a la actualización de la primera mesada pensional sobre el IPC vigente para el último año de servicios, requerimiento que fue negado a través de la Resolución RDP 005543 de 2014 (18 de febrero). 1.2. Pretensiones La accionante solicita que se ampare el derecho fundamental invocado y que, en consecuencia, se ordene a la UGPP, expedir un acto administrativo que reliquide la pensión de jubilación incluyendo los factores salariales y la actualización de su primera mesada pensional según el IPC acumulado, componentes enunciados por el Juzgado Único Administrativo del Circuito de Leticia y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Igualmente, solicita compulsar copias a la Procuraduría General de la Nación, a la Contraloría General de la República y a la Fiscalía General de la Nación, para que, si encuentran mérito, adelanten las correspondientes acciones disciplinarias, fiscales y penales en contra de la UGPP.

2. ACTUACIÓN La acción de tutela fue admitida por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante auto proferido el 2 de diciembre de 2014, que ordenó notificar a la entidad accionada y como terceros con interés directo al Juzgado Único Administrativo de Leticia y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección

Segunda, Subsección F Sala de Descongestión).

3. CONTESTACIÓN 3.1 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, Subsección F Sala de Descongestión), respondió que la acción de tutela contra providencias judiciales es improcedente porque no existe norma constitucional ni legal que sustente su procedencia.

Agregó que la accionante pretende el cumplimiento de la sentencia proferida por esa Corporación, respecto de la cual, procede la acción ejecutiva (fl. 111). 3.2 La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, manifestó que mediante Resolución RDP 050127 de 2013 (29 de octubre), dio cumplimiento al fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues reliquidó la pensión de vejez de la actora, elevando la cuantía a $538.604, efectiva a partir del 4 de julio de 1998, con efectos fiscales del 10 de marzo de 2006 por prescripción trienal. Señaló que la acción de tutela no es el recurso judicial adecuado para reclamar el reconocimiento y pago de prestaciones de carácter laboral ni el cumplimiento de decisiones judiciales, pues es a través de la acción ejecutiva que se logra la satisfacción de los derechos reconocidos en dichas providencias. Indicó que la Corte Constitucional en sentencia SU-622 de 2001, señaló que la tutela es procedente, “siempre y cuando los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial previstos en el ordenamiento jurídico fueran inexistentes para garantizar la protección de los derechos de los ciudadanos, toda vez que a pesar

de existir, no son idóneos para lograr la protección de los derechos amenazados o vulnerados”. Consideró que la acción es improcedente porque la accionante en la actualidad cuenta con otros mecanismos judiciales para hacer valer sus derechos, además no probó la ocurrencia de un perjuicio irremediable (fl. 114).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1 Competencia de la Sala El Despacho sustanciador da cumplimiento de lo decidido por la Sala Plena de la Corporación en sesión celebrada el martes 18 de noviembre de 2014, en la cual, con miras a conjurar los efectos negativos del paro judicial y lograr la eficaz protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos, decidió tramitar las acciones de tutela presentadas ante la Secretaría General del Consejo de Estado.

En tal virtud, el Despacho sustanciador al proveer sobre la admisión de la presente acción constitucional advirtió que, en principio, no corresponde al Consejo de Estado asumir el conocimiento de la presente acción de tutela, por la naturaleza de la entidad contra la cual se dirige ésta, en atención a lo preceptuado en las reglas de reparto previstas en el Decreto 1382 de 2000. Empero, avoca conocimiento para cumplir el deber que como juez constitucional le asiste, de desplegar en forma inmediata la actividad jurisdiccional que demanda el examen de la protección constitucional reclamada en sede de tutela, en aras de hacer efectivos los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, y los reclamados por la accionante. Al admitir la demanda, el Despacho tuvo en

cuenta, que las normas consignadas en el Decreto 1382 de 2000 son de reparto y no de competencia. Ese fue precisamente el entendimiento que en torno al alcance de dicho acto administrativo consignó esta Sección en la sentencia del 18 de julio de 2002 (C.P. Camilo Arciniegas Andrade), al desestimar la mayoría de los cargos de nulidad en su contra, por considerar que no era contrario al artículo 86 de la Constitución Política, en tanto establecía normas de reparto y no de competencia1. En la línea de la tesis de la Sección Primera, la Corte Constitucional ha precisado que “la observancia del mencionado acto administrativo en manera alguna puede servir de fundamento para que los jueces o corporaciones que ejercen jurisdicción constitucional se declaren incompetentes para conocer de una acción de tutela, puesto que las reglas en él contenidas son meramente de reparto.” 2. Ciertamente, una interpretación en sentido contrario, conllevaría a que el término constitucional de diez (10) días, como acaece en este caso, terminaría ampliándose inclusive por varios meses, lo cual implicaría dilatar la expedición del fallo que tiene la virtualidad de proteger los derechos fundamentales de las personas, lo cual evidentemente lesionaría la garantía de la efectividad (art. 2° C.P.) de los derechos constitucionales al acceso a la administración de justicia (art. 229 ibídem) y afectaría la eficacia de las garantías constitucionales para la protección de los derechos fundamentales a la salud y a la vida, propósito de la presente acción de tutela, y haría nugatorio el principio de celeridad que rige los

juicios de amparo. 2.2 Generalidades de la tutela La acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente señalados. Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. 2.3 Análisis de la situación planteada. Pretende la accionante que por vía de tutela se establezca si la UGPP dio cumplimiento a las ordenes que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Segunda, Subsección F Sala de Descongestión), le impartió en el fallo de 14 de marzo de 2013, proferido en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el No. 2011-00239-01, relativas a la reliquidación su pensión de vejez, incluyendo la actualización de la primera mesada pensional sobre el IPC vigente para el último año de servicios desde 1997. 1 Esta posición fue recientemente reiterada en la sentencia T-259/13. 2 ? Cfr. Auto 230 de 2006, reiterado por el auto 340 de 2006, entre otros. Con fundamento en lo anterior, la Sala debe considerar si la acción de tutela es procedente para exigir el cumplimiento de una sentencia judicial. 5.4. De la procedencia de la tutela para obtener el cumplimiento de sentencias El artículo 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo, establece la posibilidad de exigir la ejecución de providencias judiciales ejecutoriadas que imponga el pago de una suma dineraria a una entidad pública. En el presente caso, ocurre que la entidad obligada a cumplir la obligación impuesta en el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, emitió pronunciamiento mediante la Resolución RDP 050127 DE 2013 (29 de octubre) en el sentido de reliquidar la pensión de la accionante, “elevando la cuantía de las misma a la suma de $538,604 (QUINIENTOS TRINTA Y OCHO MIL SEISCIENTOS CUATRO PESOS M/CTE), efectiva a partir del 4 de julio de 1998, con efectos fiscales a partir del 10 de marzo de 2006 por prescripción trienal de conformidad con el fallo objeto de cumplimiento”. Inconforme con lo anterior, la actora requirió a la UGPP el 31 de enero de 2014, con el fin que diera cumplimiento total y cabal, a las sentencias judiciales que ordenaron “actualizar su primera mesada pensiones sobre el IPC vigente para su último año de servicios comprendidos entre el 2 de julio de 1997 al 3 de julio de 1998”, petición que fue negada a través de la Resolución RDP 005543 de 2014 (18 de Febrero). Visto lo anterior, la Sala considera que la accionante a través de la acción ejecutiva puede obtener la ejecución de la sentencia que dispuso la reliquidación de su pensión de vejez, por ser éste el medio de defensa ordinario eficiente para garantizar la materialización del derecho fundamental que alega, esto es, el acceso a la administración de justicia, circunstancia que hace improcedente la

tutela. Sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia T-624 de 2012 (10 de agosto), reiteró: “15. Es decir, en principio la tutela resultaría improcedente para reclamar la reliquidación e indexación de una pensión que ya ha sido otorgada. En este caso, la persona debe acudir al mecanismo regulado por el legislador para reclamar el derecho que si bien legítimamente le puede pertenecer, se deriva de un estudio de cuestiones legales que trascienden el ámbito de protección inmediata de derechos fundamentales que define la competencia del juez de tutela. En ese sentido, será el juez de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o en la Jurisdicción Laboral Ordinaria, en un proceso especialmente diseñado para ello, quien deberá definir en cada caso si procede la pretensión de reliquidación y/o de indexación de la mesada pensional, según las disposiciones que regulan el caso concreto.

16. Sin embargo, cuando la persona haga dichas solicitudes ante el juez de tutela, y se verifique que se está en algunos de los supuestos que excepcionan la regla de subsidiariedad, el juez debe verificar adicionalmente el cumplimiento de ciertos requisitos; reiterados en la jurisprudencia3, a partir de los cuales es viable el estudio de las pretensiones del actor por la vía subsidiaria: Que la persona interesada haya adquirido el status de jubilado o se haya reconocido su pensión.

1. Que el accionante haya actuado en sede administrativa; es decir, que haya interpuesto los recursos de vía gubernativa contra el acto que reconoció la pensión, haya presentado solicitud de reliquidación o reconocimiento de la

indexación de la primera mesada ante la entidad responsable de su pensión.

2. Que hubiere acudido oportunamente a las vías judiciales ordinarias en procura de su pretensión o, en su defecto, que demuestre que ello le es imposible por razones ajenas a su control.

3. Que acredite las condiciones materiales que justifican la protección por vía de tutela, en otras palabras, debe acompañar su solicitud de una prueba contundente que demuestre su condición de sujeto de especial protección constitucional, y la vulneración de sus derechos fundamentales tales como el mínimo vital, la dignidad humana, la salud, etc4.

17. En cuanto a la línea jurisprudencial existente en el tema, se hace importante recalcar que de acuerdo con la sentencia T-234 de 2011, “en la recapitulación de los casos estudiados por la Corte Constitucional cuando se ha solicitado el reajuste o la reliquidación pensional se identificaron las siguientes decisiones: (i) las que concedieron el amparo del derecho de petición pero advirtieron la improcedencia de la acción de tutela para reclamar la reliquidación pensional; (ii) las que concluyeron la improcedencia de la acción de tutela para obtener un reajuste pensional por diversos motivos; (iii) las que establecieron la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio ante la comprobación de un perjuicio irremediable; y (iv) las que determinaron la procedencia de la acción de tutela como mecanismo definitivo cuando se ha evidenciado la existencia de una vía de hecho administrativa.”5

Se precisa que si bien la acción de tutela procede de manera excepcional, en el

sub examine la Sala observa que del acervo probatorio obrante en el expediente, no existen elementos de juicio que den certeza que la señora Dora Pinto de Montealegre se encuentre en circunstancias de debilidad manifiesta o no disponga de los recursos suficientes para su subsistencia mínima. 3 Al respecto ver las sentencias T-534 de 2001; T-1016 de 2001, T-620 de 2002, T-634 de 2002, T1022 de 2002, T-447 de 2006, T-483 de 2010, T-362 de 2010, T-1325 de 2005, T-494 de 2006, T158 de 2006, T-234 de 2011 y T-526 de 2010, entre otras. 4 Al respecto, es importante aclarar que en dicho estudio se resaltó que la Corporación ha sido enfática en señalar que “el sólo hecho de estar en esta categoría (tercera edad) no torna automáticamente procedente la protección, debe demostrarse también que el perjuicio sufrido afecta o es susceptible de vulnerar los derechos a la dignidad humana , a la salud , al mínimo vital o que la morosidad de los procedimientos ordinarios previstos para el caso en concreto hace ineficaz en el tiempo el amparo específico. Sólo en estos eventos la acción de tutela desplaza de manera transitoria el mecanismo ordinario de defensa, en tanto el mismo pierde eficacia frente a las particulares circunstancias del actor en el caso concreto”. Frente a ello, se resalta la importancia de que la persona presente medios probatorios suficientes para demostrar que se

configura una situación de la gravedad y urgencia necesaria que lleven al juez de tutela a la convicción de la necesidad de su intervención constitucional en un conflicto que en principio corresponde a una cuestión legal. (T-904 de 2004 MP Humberto Sierra Porto. En dicha sentencia se estudió el caso de un afiliado que consideraba que su pensión no incluía todos los factores para calcular el IBL, sin embargo, se declaró improcedente puesto que no se consideró que se tratara de un sujeto de especial protección constitucional.) 5 M.P. Adriana María Guillén Arango. Actor: Luís Darío Ortíz Rico Así las cosas, la Sala negará el amparo invocado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: PRIMERO. DENIÉGASE la solicitud de amparo invocada en la presente acción de tutela. SEGUNDO. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su revisión, si dentro del término legal no fuere impugnada. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión celebrada en la fecha.

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

Presidenta

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

GUILLERMO VARGAS AYALA

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO