CE-11001-03-15-000-2014-03888-00(AC)-2015

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por existencia de otro mecanismo de defensa judicial Corresponde a la Sala determinar si con las providencias del 12 de mayo y 15 de noviembre de 2014 dictadas por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca fue vulnerado el derecho fundamental al debido proceso de la parte actora… comoquiera que las decisiones que cuestiona la parte actora y que motivaron el ejercicio de esta acción se dictaron en una etapa incipiente del proceso de simple nulidad No. 2013-01066-00 adelantado por el señor German Marín Zafra contra el Departamento del Valle del Cauca [la admisión de la demanda] y que éste se encuentra en trámite, es evidente para la Sala que el ejercicio del presente mecanismo constitucional resulta improcedente a la luz de lo establecido en el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, pues lo que reclama por vía de esta acción la sociedad tutelante puede ser decidido en la Audiencia Inicial que trata el artículo 180 del CPACA por ser esta la etapa, en que el juez de oficio o a petición de parte, puede adoptar las medidas de saneamiento necesarias para resolver los vicios que se hayan presentado en el trámite de la actuación y subsanarlos de conformidad con lo establecido en el artículo 207 ibídem… En consecuencia, comoquiera que lo que esgrime la parte actora por vía de esta acción es la presunta existencia de un vicio o irregularidad que de llegar a existir aún puede ser corregido dentro del proceso, la intervención del juez constitucional está vedada, so pena de desconocer la autonomía e independencia del juez

natural para resolver los asuntos sometidos a su consideración y convertir el presente mecanismo en una instancia paralela al proceso ordinario. Por lo anterior, habrá de declararse la improcedencia de la solicitud de amparo ejercida por la Unión de Pensionados del Departamento del Valle del Cauca - UPENVAL.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTICULO 6. NUMERAL 1 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 180 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 207

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMUDEZ BERMUDEZ

Bogotá, D.C., cinco (5) de febrero de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-15-000-2014-03888-00(AC)

Actor: UNION DE PENSIONADOS DEL DEPARTAMENTO DEL VALLEUPENVAL Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Procede la Sala a resolver la solicitud formulada por la Unión de Pensionados del Departamento del Valle del Cauca – UPENVAL, a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por los Decretos 2591 de 1991 y 306 de 1992.

I. ANTECEDENTES 1.1. La tutela La Unión de Pensionados del Departamento del Valle del Cauca - UPENVAL, ejerció acción de tutela1 con el fin de obtener la protección de su derecho fundamental al debido proceso, que estimó vulnerado con la providencia del 12 de

mayo por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Valee del Cauca, admitió la demanda de simple nulidad instaurada por Germán Marín Zafra contra el Departamento del Valle del Cauca y del 5 de noviembre de 2014 que decidió no reponer la mencionada decisión. 1.2. Hechos 1.2.1. El señor Germán Marín Zafra presentó demanda de simple nulidad contra el Departamento del Valle del Cauca con el fin de que se declarara la nulidad del Acta Nº 2012-141 del Comité de Conciliación por medio de la cual se recomendó conciliar con la UPNV la deuda en 5.000.000.000 de pesos. 1.2.2. Con auto del 12 de mayo de 2014 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca admitió la demanda y ordenó notificar a la Unión de Pensionados del Departamento del Valle del Cauca – UPENVAL (Fls. 16-17) 1.2.3. Contra esta decisión, la Unión de Pensionados del Departamento del Valle del Cauca – UPENVAL, interpuso recurso de reposición en el que aseguró que el acto demandado no es un acto administrativo sino un contrato de transacción, lo que significa que no es susceptible de ser enjuiciado y que de serlo, solo podría ser demandado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que operó el fenómeno de existe caducidad. Con base en lo anterior, solicitó que se revoque el auto recurrido. 1.2.4. Con auto del 5 de noviembre de 2014 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca resolvió no reponer el auto del 12 de mayo de 2014 con fundamento en que

1 La acción de tutela se presentó el día 27 de noviembre de 2014 y fue repartida al Despacho para fallo el 28 de enero de 2015. de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado2, el acta demandada sí es susceptible de ser enjuiciada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por demás señaló que la pertinencia del medio de control instaurado sería evaluada al momento de fallar “en pro de garantizar el acceso a la administración de justicia, máxime que aduce argumentos de pura legalidad”, y que para el ejercido no era necesario agotar el requisito de conciliación ni efectuar el análisis sobre la caducidad de la acción. (Fls. 19-26) 1.3. Fundamentos La parte actora consideró que su derecho fundamental al debido proceso fue vulnerado por el Tribunal demandado en cuanto el acta enjuiciada no es un verdadero acto administrativo, y si lo fuera, debió ser demandado en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no de simple nulidad, como se hizo. En consecuencia, indicó que era claro que no se agotó el requisito de procedibilidad ni se analizó el término de caducidad al darle a la demanda un trámite de un proceso diferente al que le correspondía. Por último, esgrimió que el acta demandada fue revocada el 9 de febrero de 2012. 1.4. Pretensiones Por lo anterior, solicitó que por vía de esta acción se deje sin efecto las providencias censuradas y en consecuencia se ordene rechazar la demanda de simple nulidad instaurada por Germán Marín Zafra contra el Departamento del

Valle del Cauca. 1.5. Trámite Por auto del 9 de diciembre de 2014 el Despacho de la Magistrada Ponente admitió la tutela y ordenó notificar a los Magistrados que integran el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y al señor Germán Martín Zafra para que intervinieran en el trámite de la actuación. (Fls. 50-51) 1.6. La contestación 2 Al efecto citó varias sentencias de esta Corporación en las que se precisó que las actas dictadas por los Comités Conciliación son verdaderos actos administrativos susceptibles de ser controlados ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Una vez enviadas las respectivas notificaciones y comunicaciones, solo se pronunció la siguiente autoridad: El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, intervino por medio del Magistrado Ponente de la providencia censurada para señalar que los argumentos expuestos por la parte actora en la acción de tutela ya fueron estudiados en el proceso ordinario y podrán ser evaluados de nuevo en las etapas subsiguientes como la audiencia inicial y el fallo, lo que impone la improcedencia de la solicitud de amparo. (Fls. 63-69)

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela instaurada por la Unión de Pensionados del Departamento del Valle del Cauca - UPENVAL, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991 y en el artículo 2º del Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si con las providencias del 12 de mayo y 15 de

noviembre de 2014 dictadas por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca fue vulnerado el derecho fundamental al debido proceso3 de la parte actora. Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia 3 Sobre la posibilidad de que las personas jurídicas sean titulares de derechos fundamentales esta Sección, mediante providencia de 15 de noviembre de 2012. Radicado No. 2012-00222-01. M.P.

Alberto Yepes Barreiro señaló: “esta Corporación?, siguiendo los lineamientos establecidos por la Corte Constitucional, ha sostenido que cuando de personas jurídicas se trata, y en razón de su naturaleza, no todos los derechos fundamentales que se predican de las personas físicas les resultan aplicables. Así, se ha entendido que las personas jurídicas son sujetos de obligaciones y derechos, enmarcados dentro de los principios que rige el Estado Social de Derecho y en el que las autoridades están en la obligación de respetar y hacer que les sean respetados. Dentro de los derechos que les corresponden, los hay también fundamentales, en cuanto están estrechamente ligados a su existencia, a su actividad, al núcleo de las garantías que el orden jurídico les ofrece y, por supuesto, al ejercicio de derechos de las personas naturales afectadas de manera transitiva cuando son vulnerados o desconocidos los de aquellos entes en que tienen interés directo o indirecto. Entre los derechos fundamentales de los que las personas jurídicas son titulares, la Corte Constitucional ha reconocido: “[...] el debido proceso, la igualdad, la inviolabilidad de domicilio y de

correspondencia, la libertad de asociación, la inviolabilidad de los documentos y papeles privados, el acceso a la administración de justicia, el derecho a la información, el habeas data, entre otros?”. (Negrillas fuera de texto). judicial; (ii) estudio sobre los requisitos de procedibilidad; y finalmente, de encontrarse superados, se analizará (iii) el fondo del reclamo. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial Atendiendo el precedente jurisprudencial proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20124, mediante el cual unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales5, conforme al cual: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”6 (Negrilla fuera de texto).

La Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”. En efecto: Sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por 4 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Consejera Ponente: María Elizabeth García González. 5 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 6 Ídem. ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia7 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -procedencia sustantivay cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asuntoprocedencia adjetiva-. En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez y ii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos requisitos, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Examen de los requisitos: Procedencia adjetiva 2.4.1. No se trata de una tutela contra decisión de tutela pues las providencias que censura la parte accionante fueron proferidas en el proceso de simple nulidad Nº

7 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 2013-01066-00 que el señor Germán Marín Zafra adelantó contra el Departamento del Valle del Cauca. 2.4.2. De igual manera, en el presente asunto se cumple con el requisito de inmediatez8 pues la última providencia se dictó el 15 de noviembre de 2014 y la solicitud de tutela se presentó el 27 de noviembre de la misma anualidad. Así, entre ésta y la interposición de la acción transcurrió un término que la Sala estima razonable. 2.4.3. No obstante la Sala encuentra que no está superado el requisito de subsidiariedad que rige la acción tutelar por las razones que pasan a explicarse: 2.5. Solución del caso El artículo 86 de la Constitución Política consagra la acción tutela como un instrumento de defensa judicial al que cualquier persona puede acudir para invocar la protección rápida y efectiva de sus derechos fundamentales constitucionales, cuando éstos, resulten vulnerados o estén siendo amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o los particulares en los casos señalados en la ley. Sin embargo, consiente el legislador de que su naturaleza constitucional y la brevedad de su trámite la harían atractiva para procurar a través de ella la solución de cualquier problemática jurídica, estableció en el artículo 6º del Decreto 2591 de 19919 las reglas para su ejercicio, advirtiendo, que no procedería, entre otros, en el evento de que el tutelante tuviera a su alcance otro mecanismo de defensa

judicial, salvo que la utilizara como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. 8 El mencionado requisito exige que la acción de tutela se interponga tan pronto se produce el hecho, acto u omisión al que se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales, o por lo menos dentro de un término prudencial y consecuencial a su ocurrencia, pues el paso prolongado del tiempo, indica que se ha disipado la gravedad de la lesión y la urgencia de la protección deprecada, desvirtuándose así, la inminencia de la afectación. La razón de ser del referido principio, es evitar que este mecanismo constitucional de defensa se utilice como herramienta que subsane la desidia, negligencia o indiferencia de las personas que debieron buscar una protección oportuna de sus derechos y no lo hicieron, o que la misma se convierta en factor de inseguridad jurídica. 9 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política. Lo anterior, porque lo contrario, equivaldría a desconocer prima facie la eficacia de los instrumentos jurídicos creados por éste para procurar la protección de los derechos, y toda controversia jurídica, con la excusa de que la tutela se tramita con agilidad y en forma prevalente10 sería ventilada en esta sede. Frente a este supuesto, la Corte Constitucional ha desarrollado una amplia jurisprudencia, que ha tenido por objeto precisar la naturaleza subsidiaria y residual de la acción de amparo con el fin de impedir que por esta vía se suplan los procedimientos y trámites preestablecidos en el ordenamiento jurídico para

lograr la efectividad de los derechos y, vaciar la competencia de los jueces naturales. Entre estas, tenemos un pronunciamiento del supremo Tribunal Constitucional11 en el que sobre la subsidiariedad de esta acción, cuando se ejerce contra providencias judiciales, advirtió lo siguiente: “De acuerdo, también, con la amplia jurisprudencia de la Corte, la acción de tutela es improcedente cuando el proceso no ha concluido y se pide la protección del juez constitucional para atacar providencias judiciales en trámite en las que se alegue una vía de hecho, por la sencilla razón de que no obstante la posible irregularidad que se hubiere presentado en el trámite del proceso correspondiente, al no estar culminada la actuación, existen normas en el procedimiento para que el afectado alegue oportunamente estas deficiencias, bien sea pidiendo nulidades, interponiendo recursos, interviniendo en el proceso, todo con el fin de defender sus derechos. Es decir, la improcedencia de la acción de tutela, en estos casos, radica en la existencia de otro medio de defensa judicial, dentro del propio proceso. De allí que la Corte ha señalado que no toda irregularidad en el trámite de un proceso constituye una vía de hecho amparable a través de esta acción. En la sentencia T-296 de 2000 se dijo: «Para analizar cada uno de estos puntos, se tomará como parámetro la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la vía de hecho. Esta Corporación ha señalado que cuando en la acción de tutela se alega tal situación en relación con las distintas etapas de un proceso, o en la propia sentencia, la intervención del juez de tutela, por ser

estrictamente excepcional, debe estar encaminada a determinar si a pesar de existir errores o faltas en los procesos, éstos pueden ser corregidos en el propio proceso, a través de los distintos mecanismos 10 ARTICULO 15. TRAMITE PREFERENCIAL. La tramitación de la tutela estará a cargo del juez, del presidente de la sala o magistrado a quien éste designe, en turno riguroso, y será sustanciada con prelación para lo cual se pospondrá cualquier asunto de naturaleza diferente, salvo el de habeas corpus. Los plazos son perentorios o improrrogables. (Negrillas fuera de texto). 11 Sentencia T-418 de 2003. que prevé la ley. Es decir, si para su corrección se pueden proponer recursos, pedir nulidades, etc. En otras palabras, no toda irregularidad en el trámite de un proceso, o en la sentencia misma, constituye una vía de hecho amparable a través de la acción de tutela. Este rigor para conceder la acción de tutela cuando se alegan vías de hecho, obedece al debido entendimiento del artículo 86 de la Constitución, en cuanto al carácter excepcional de la acción de tutela, su procedencia únicamente cuando no exista para el afectado otro medio de defensa judicial y por el respeto por la cosa juzgada por parte del juez constitucional»” (subraya fuera de texto). Y, en una oportunidad más reciente señaló:12 “tratándose de tutelas contra providencias judiciales la verificación del requisito de subsidiaridad implica un examen más riguroso. En efecto, al estudiar el requisito de subsidiariedad en estos casos se pueden presentar dos escenarios: i) que el proceso haya concluido; o

1. que el proceso judicial se encuentre en curso. (…) si se enfrenta a la revisión de la actuación judicial de un proceso concluido deberá asegurarse que la acción de amparo no se está utilizando para revivir oportunidades procesales vencidas, que se agotaron todos los recursos previstos por el proceso judicial para cuestionar las decisiones impugnadas y que no se emplea la acción de amparo como una instancia adicional. De otra parte, si el proceso se encuentra en curso la intervención del juez constitucional está en principio vedada, pues como se sabe la acción de tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo pero puede resultar necesaria para evitar un perjuicio irremediable que comprometa la vulneración de derechos fundamentales”. (Negrillas fuera de texto) Con base en lo anterior, queda claro que cuando el proceso judicial se encuentre en trámite y por lo mismo, el tutelante cuente todavía con los instrumentos judiciales a su alcance para reclamar la protección de las garantías que considera vulneradas, el ejercicio de la tutela resulta improcedente, pues será el proceso ordinario el escenario natural para dicha discusión y no el presente mecanismo constitucional.

En consecuencia, comoquiera que las decisiones que cuestiona la parte actora y que motivaron el ejercicio de esta acción se dictaron en una etapa incipiente del proceso de simple nulidad Nº 2013-01066-00 adelantado por el señor German Marín Zafra contra el Departamento del Valle del Cauca [la admisión de la demanda] y que éste se encuentra en trámite13, es evidente para la Sala que el ejercicio del presente mecanismo constitucional resulta improcedente a la luz de lo

establecido en el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, pues lo que 12 Sentencia T-113 de 2013. 13 http://procesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos/ reclama por vía de esta acción la sociedad tutelante puede ser decidido en la Audiencia Inicial que trata el artículo 180 del CPACA por ser esta la etapa, en que el juez de oficio o a petición de parte, puede adoptar las medidas de saneamiento necesarias para resolver los vicios que se hayan presentado en el trámite de la actuación y subsanarlos de conformidad con lo establecido en el artículo 207 ibídem, según el cual “agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarren nulidades…”. Recuérdese que la celebración de la Audiencia Inicial tiene por objeto “asegurar la validez del proceso, procurar su celeridad y la eficacia de la Administración de Justicia, (…) a fin de sanear los vicios que puedan presentarse en el trámite o de declarar nulidades insaneables a que haya lugar, con la consecuente prohibición de reclamar posteriores nulidades saneables (salvo la existencia de hechos nuevos), evitando así que se adelanten actuaciones o procesos que estén condenados al fracaso o las dilaciones injustificadas en su ejecución14”, todo lo cual apunta a evitar un fallo inhibitorio. En consecuencia, comoquiera que lo que esgrime la parte actora por vía de esta acción es la presunta existencia de un vicio o irregularidad que de llegar a existir aún puede ser corregido dentro del proceso, la intervención del juez

constitucional está vedada, so pena de desconocer la autonomía e independencia del juez natural para resolver los asuntos sometidos a su consideración y convertir el presente mecanismo en una instancia paralela al proceso ordinario. Por lo anterior, habrá de declararse la improcedencia de la solicitud de amparo ejercida por la Unión de Pensionados del Departamento del Valle del Cauca –

UPENVAL.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 14 NAMÉN VARGAS, Álvaro. Régimen probatorio, nulidades e incidentes en el Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En: A.A.V.V. Seminario Internacional de Presentación del Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2012. p. 433.

PRIMERO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la solicitud de tutela ejercida por la Unión de Pensionados del Departamento del Valle del Cauca – UPENVAL, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente de su ejecutoria.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Presidente

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

ALBERTO YEPES BARREIRO