CE-11001-03-15-000-2014-04124-00(AC)-2020

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / SOLICITUD DE

RECONOCIMIENTO DE CESANTÍAS / OMISIÓN EN EL PAGO DE CESANTÍAS – Acreditado / AUSENCIA DE RECONOCIMIENTO DE LA SANCIÓN POR MORA EN EL PAGO DE CESANTÍAS – Acreditado / DECLARATORIA DE LA EXCEPCIÓN DE PRESCRIPCIÓN / VULNERACIÓN DEL DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO El acto administrativo demandado fue el acto ficto o presunto derivado del silencio administrativo negativo de DASALUD Chocó, con ocasión a la omisión en la respuesta de fondo a las peticiones presentadas por el demandante el 25 de junio de 2009 y el 5 de marzo de 2012, a través de las cuales pretendía se le reconociera y pagaran las cesantías correspondientes al tiempo laborado y la sanción moratoria por la no consignación oportunidad de las mismas en el respectivo fondo. (…) Así las cosas, el Tribunal Administrativo del Chocó estableció que el [Actor] solicitó - por primera vez - el 26 de junio de 2009, el reconocimiento y pago de las cesantías y de la sanción moratoria por la no consignación en el fondo correspondiente, lo cual indica que a partir de este momento se hizo exigible la obligación y se interrumpió la prescripción trienal por un lapso igual, es decir, tenía hasta el 27 de junio de 2012 para presentar la reclamación administrativa, sin embargo, interpuso el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho el 1 de septiembre de 2012, lo que dio lugar al

fenómeno de la prescripción. La Sala observa que el Tribunal no consideró que la figura del silencio administrativo no exime a la entidad de su obligación de dar respuesta a la petición. (…) La providencia cuestionada omitió realizar el análisis de los citados artículos, lo que derivó en la adjudicación de responsabilidad por inactividad al demandante, cuando fue la entidad quien no dio respuesta oportuna a las peticiones presentadas el 25 de junio de 2009 y el 5 de marzo de 2012. Aceptar los argumentos expuestos en la providencia objeto de la presente acción de tutela, equivaldría a dejar sin contenido el artículo 83 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y hasta el mismo razonamiento expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-339 de 1996 que le sirvió de fundamento para declarar la exequibilidad del citado precepto. Asimismo, en reiteradas oportunidades la jurisprudencia de la Corporación ha sostenido que la prescripción es una sanción a la inactividad del titular de los derechos para reclamarlos, en casos como el presente el beneficiario ha exigido el reconocimiento de sus derechos, y la inactividad proviene de la administración y al ciudadano no se le pueden trasladar las consecuencias de su actuación omisiva.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., doce (12) de febrero del año dos mil quince (2015).

Radicación número: 11001-03-15-000-2014-04124-00(AC)

Actor: MIGUEL ANGEL MARRUGO GARCIA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCO Decide la Sala acción de tutela interpuesta por MIGUEL ÁNGEL MARRUGO GARCÍA contra el Tribunal Administrativo del Chocó.

ANTECEDENTES MIGUEL ÁNGEL MARRUGO GARCÍA a través de apoderado, interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, y de los principios constitucionales al indubio pro trabajador e inescindibilidad, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo del Chocó.

PRETENSIONES Las concreta así: “1) Tutelar los derechos constitucionales fundamentales del señor MIGUEL ANGEL MARRUGO GARCIA, al Debido Proceso, Derechos Adquiridos, Indubio Pro trabajador, Derecho a la Igualdad, Principio de Inescindibilidad y Desconocimiento del Precedente Jurisprudencial contenido en la Sentencia C792 de 2006 y Violación Directa a la Constitución Nacional y en consecuencia ordenar que en un término improrrogable de 15 días el Tribunal Administrativo del Chocó expida un nuevo fallo de fondo sobre las pretensiones de mi mandante.” Fundamenta su petición en los siguientes HECHOS: Miguel Ángel Marrugo García prestó sus servicios al Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó – DASALUD del 6 de diciembre de 2005 al 17 de abril de 2009, como Jefe de la División de Atención Básica, con una asignación mensual de $2720.711.

Sostiene que durante la relación laboral no fue afiliado a ningún fondo de

cesantías, y no recibió pago por dicho concepto. El 25 de junio de 2009 y el 5 de marzo de 2012, mediante derecho de petición instó al Agente Interventor del Departamento Administrativo de Salud del Chocó el reconocimiento y pago de las cesantías y de la sanción moratoria por la no consignación en el fondo correspondiente. Sin que recibiera respuesta por parte de la Entidad. El 20 de junio de 2012, solicitó audiencia de conciliación ante la Procuraduría 41 Judicial Administrativa de Quibdó, diligencia que fue declarada fallida por falta de ánimo conciliatorio el 16 de agosto del mismo año. Interpuso contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho, que le correspondió al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó, quien mediante sentencia de 21 de junio de 2013, accedió a las súplicas de la demanda. El Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó – DASALUD interpuso recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo del Chocó, corporación que el 17 de septiembre de 2014, revocó el fallo de primera instancia y en su lugar declaró probada la excepción de prescripción de los derechos reclamados. El demandante considera que el Tribunal incurrió en una vía de hecho por desconocimiento del precedente jurisprudencial trazado por la Corte Constitucional en la Sentencia T792 de 2006, en lo que se refiere a la “no contabilización del término de prescripción o de caducidad, cuando el demandante ha optado por

esperar una respuesta de la administración y se configura un acto ficto o presunto negativo”. En relación con el pago de la sanción moratoria de que trata la Ley 244 de 1995, desconoció la jurisprudencia reiterativa del Consejo de Estado en la que se explica la fecha de causación de la misma y el término para reclamarla1. CONTESTACIÓN El TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ, en el informe de que trata el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991, y luego de hacer un recuento de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, manifestó lo siguiente: Los argumentos expuestos por el actor carecen de fundamento, pues la providencia cuestionada fue proferida de acuerdo con las pruebas allegadas al proceso, con fundamento en la normatividad aplicable al asunto y atendiendo el precedente jurisprudencial. La acción de tutela no puede convertirse en una tercera instancia, con el fin de dilucidar la confusión en la que se encuentra el demandante en relación con las figuras de caducidad y prescripción, razón por la cual debe rechazarse por improcedente. La Sociedad de Abogados & Consultores JUGONC S.A.S. en representación del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL DASALD DEL CHOCÓ EN LIQUIDACIÓN, al contestar la acción de tutela de la referencia, señaló que la sentencia proferida por el Tribunal no desconoce ningún derecho fundamental y tampoco el precedente jurisprudencial, pues el Consejo de Estado sostiene que la prescripción de los derechos laborales de los funcionarios públicos es de tres años.

CONSIDERACIONES MIGUEL ÁNGEL MARRUGO GARCÍA estima vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, y los principios constitucionales al indubio pro trabajador e inescindibilidad, por parte del Tribunal Administrativo del Chocó al proferir la sentencia del 17 de septiembre de 2014, mediante la cual revocó la decisión de primera instancia que accedió a las súplicas de la demanda dentro del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho y en su lugar declaró probada la excepción de prescripción de los derechos reclamados. De la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 1 Sentencias de 27 de marzo de 2007, Exp. 2000-02513-01 y de 24 de enero de 2008, Exp. 2004-0028801. El artículo 86 de la Constitución Política instauró la acción de tutela como un mecanismo de protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o, en determinadas situaciones, de un particular. Es una acción residual que solo procede cuando no existan otros mecanismos ordinarios de defensa judicial para la protección de los derechos vulnerados. En caso contrario, la acción de tutela resulta improcedente. Tratándose de tutela contra providencia judicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación venía afirmando su improcedencia2 fundada tanto en la declaratoria de inexequibilidad que de los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 hiciera la Corte Constitucional en sentencia C543 del 1º de octubre de

1992, como en el hecho de que la existencia de una providencia, presupone que quien intenta la acción, ya hizo uso del otro medio de defensa judicial ordinario o especial con el que contaba y en el cual dispuso de recursos e incidentes a través de los cuales pudo hacer valer sus derechos. De aceptar la procedencia, consideraba la Sala, se quebrantarían pilares fundamentales del Estado Social de Derecho tales como la firmeza de la cosa juzgada de las sentencias, el principio de la seguridad jurídica y hasta se correría el riesgo de incurrir en usurpación de jurisdicción y desnaturalizar la institución de la tutela. Los anteriores argumentos eran compartidos por esta Subsección, no obstante se precisó que cuando con la providencia se hubiera vulnerado el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia se declaraba procedente la acción y se tutelaban los derechos fundamentales vulnerados siempre que fuera clara su trasgresión. También se consideró en anteriores oportunidades que la acción de tutela tenía carácter excepcionalísimo como mecanismo para infirmar una providencia judicial, y consideró que la procedencia de la misma, en estos particulares casos, resulta viable sólo si los alegatos de la demanda se encuentran sustentados en la violación de derechos fundamentales constitucionales relacionados con el debido proceso y el derecho de defensa (art. 29) o con el acceso a la administración de justicia (art. 229), por tratarse precisamente de garantías esenciales de un proceso de tal naturaleza. No obstante lo anterior, la Sala Plena de esta Corporación abordó nuevamente el estudio de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y

modificó el criterio jurisprudencial que se ha tenido al respecto, razón por la cual dispuso que la acción de tutela es procedente cuando aquéllas resulten violatorias de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar para el efecto los parámetros fijados hasta el momento por la ley y la jurisprudencia y los que a futuro también determinen. Textualmente expresó lo siguiente: “(…) si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2009 2 Sentencia del 29 de marzo de 2007, Exp. No. 00859-01, Sala Plena del Consejo de Estado. (Expediente AC10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se haga imperiosa la necesidad de modificar tal criterio radical y admitir que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la Jurisprudencia; máxime si, precisamente, en el proyecto de Acto Legislativo presentado por esta Corporación, con miras a reformar la Administración de Justicia, la posición mayoritaria de los integrantes de la misma fue la de proponer un parágrafo al artículo 86 de la actual Carta Política, sobre la procedencia excepcional de la

acción de tutela contra providencias judiciales, señalando al efecto los requisitos mínimos para tal procedencia.”3 Así las cosas, procede la Sala a establecer si el Tribunal Administrativo del Chocó le vulneró al demandante los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad dentro del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Departamento del Chocó, con ocasión del fallo de 17 de septiembre de 2014, por medio del cual revocó la providencia de primera instancia que accedió a las súplicas de la demanda y declaró probada la excepción de prescripción de los derechos reclamados. Para proferir su decisión, el Tribunal Administrativo del Chocó en la providencia objeto de inconformidad, consideró lo siguiente: El acto administrativo demandado fue el acto ficto o presunto derivado del silencio administrativo negativo de DASALUD Chocó, con ocasión a la omisión en la respuesta de fondo a las peticiones presentadas por el demandante el 25 de junio de 2009 y el 5 de marzo de 2012, a través de las cuales pretendía se le reconociera y pagaran las cesantías correspondientes al tiempo laborado y la sanción moratoria por la no consignación oportunidad de las mismas en el respectivo fondo. Del material probatorio aportado al proceso concluyó: “(…) la Sala encuentra que se ha configurado el fenómeno de la prescripción trienal respecto a las cesantías de los años 2005 al 2009 y la sanción moratoria por el pago tardío de las mismas, por cuento está probado que el actor se retiró de la administración el 3 de abril de 2009, y el 26 de junio de 2009, presentó la

reclamación administrativa, interrumpiendo la prescripción hasta el 27 de junio de 2012, fecha en la cual se extinguió para él las acciones como quiera que la demanda fue presentada el 1 de septiembre del 2012, se concluye que inexorablemente ha operado el fenómeno de la prescripción, por lo que el despacho revocará la sentencia apelada y declarará la excepción de prescripción.” Así las cosas, el Tribunal Administrativo del Chocó estableció que el señor Miguel Ángel Marrugo García solicitó - por primera vez - el 26 de junio de 2009 (folio 25), el reconocimiento y pago de las cesantías y de la sanción moratoria por la no consignación en el fondo correspondiente, lo cual indica que a partir de este momento se hizo exigible la obligación y se interrumpió la prescripción trienal por un lapso igual, es decir, tenía hasta el 27 de junio de 2012 para presentar la reclamación administrativa, sin embargo, interpuso el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho el 1 de septiembre de 2012, lo que dio lugar al fenómeno de la prescripción. 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Dra María Elizabeth García González, sentencia de 31 de julio de 2012, radicación N° 110010315000200901328 01, (Acción de tutela – Importancia jurídica), Actor: Nery Germania Álvarez Bello. La Sala observa que el Tribunal no consideró que la figura del silencio administrativo no exime a la entidad de su obligación de dar respuesta a la petición. Así lo indicó la Corte Constitucional al estudiar la exequibilidad del

artículo 60 del Decreto 01 de 1984: “En síntesis, no encuentra la Corporación que el artículo 60 demandado sea inconstitucional, ya que con el silencio administrativo negativo se pone fin a las situaciones de indecisión por parte de la administración, permitiendo al afectado con las conductas omisivas de las autoridades, acudir a la vía judicial contencioso administrativa para efectos, entre otros, de poder garantizar la integridad del ordenamiento y los derechos de los interesados. En igual sentido, como quedó visto anteriormente, la jurisprudencia de esta Corporación ha entendido que el silencio administrativo negativo no es respuesta adecuada para el Derecho de Petición y en consecuencia, no se excusa a la Administración de resolver las peticiones presentadas con fundamento en dicho derecho constitucional, ni se la exime de responsabilidad frente a los ciudadanos para garantizar que la actividad de la Administración Pública se desarrolle con los postulados de eficiencia, eficacia, publicidad, economía y celeridad consagradas en el artículo 209 de la Carta”4 ( Resalta la Sala). Al respecto, esta Corporación ha señalado: “De otra parte, siguiendo los lineamientos fijados por la Jurisprudencia de la Corporación en relación con el contenido y alcance que debe darse al artículo 60 del C.C.A, resulta igualmente claro que por el solo vencimiento del plazo de los dos meses, como requisito indispensable para que pueda operar el silencio administrativo negativo procesal, la Administración no pierde la competencia para decidir los recursos interpuestos para agotar la vía gubernativa y podrá hacerlo, por tanto, siempre y cuando no se le haya notificado el auto admisorio de la demanda formulada contra el acto recurrido; adicionalmente, si la

Administración decide antes de tener conocimiento de la litis, en manera alguna podría configurarse el silencio administrativo negativo, puesto que la sola existencia del acto que desate la impugnación en la vía gubernativa excluye, per se, la idea de que simultáneamente y sobre el mismo punto pudiere co-existir un acto ficto o presunto.”5 (Resalta la Sala). Por su parte, el artículo 83 de la Ley 1437 de 2011, en relación con el silencio administrativo negativo y el deber de la entidad de decidir de fondo la petición, dispone: “Transcurridos tres (3) meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que esta es negativa. En los casos en que la ley señale un plazo superior a los tres (3) meses para resolver la petición sin que esta se hubiere decidido, el silencio administrativo se producirá al cabo de un (1) mes contado a partir de la fecha en que debió adoptarse la decisión. 4 Corte Constitucional, Sentencia C-339 del 1º de agosto de 1996. M.P. Julio César Ortiz Gutiérrez. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. C.P. Mauricio Fajardo Gómez, sentencia de 4 de agosto de 2007, radicación N° 70001-23-31-000-1996-03070-01(16016) La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades. Tampoco las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos contra el acto presunto, o que habiendo acudido ante la

Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se haya notificado auto admisorio de la demanda.” (Resalta la Sala) El artículo 164 ibídem, respecto de la oportunidad para presentar la demanda contra actos administrativos derivados del silencio administrativo, señala: “La demanda deberá ser presentada:

1. En cualquier tiempo, cuando: a) Se pretenda la nulidad en los términos del artículo 137 de este Código; b) El objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables; c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; d) Se dirija contra actos producto del silencio administrativo; e) Se solicite el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo, siempre que este último no haya perdido fuerza ejecutoria; f) En los demás casos expresamente establecidos en la ley. (…)” (Resalta la Sala) La providencia cuestionada omitió realizar el análisis de los citados artículos, lo que derivó en la adjudicación de responsabilidad por inactividad al demandante, cuando fue la entidad quien no dio respuesta oportuna a las peticiones presentadas el 25 de junio de 2009 y el 5 de marzo de 2012.

Aceptar los argumentos expuestos en la providencia objeto de la presente acción de tutela, equivaldría a dejar sin contenido el artículo 83 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y hasta el mismo razonamiento expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-339 de 1996

que le sirvió de fundamento para declarar la exequibilidad del citado precepto. Asimismo, en reiteradas oportunidades la jurisprudencia de la Corporación ha sostenido que la prescripción es una sanción a la inactividad del titular de los derechos para reclamarlos, en casos como el presente el beneficiario ha exigido el reconocimiento de sus derechos, y la inactividad proviene de la administración y al ciudadano no se le pueden trasladar las consecuencias de su actuación omisiva. En razón a lo anterior, la Sala procederá a amparar el derecho fundamental al debido proceso del señor Miguel Ángel Marrugo García y en consecuencia, dejará sin efecto la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó el 17 de septiembre de 2014 y le ordenará que expida una nueva que tenga en cuenta las disposiciones de los artículos 83 y 164 numeral 1, literal d) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA AMPÁRASE el derecho fundamental al debido proceso del señor Miguel Ángel Marrugo García. En consecuencia: DÉJASE SIN EFECTOS la providencia proferida el 17 de septiembre de 2014 por el Tribunal Administrativo del Chocó, dentro del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho de Miguel Ángel Marrugo García contra el Departamento Administrativo de Salud y Seguridad Social del Chocó – DASALUD. ORDÉNASE al Tribunal Administrativo del chocó que en el término de diez (10)

días contados a partir de la notificación del presente fallo, profiera una nueva decisión dentro del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Miguel Ángel Marrugo García, que atienda las disposiciones del artículo 60 del Código Contencioso Administrativo, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. De no ser impugnada, dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO