CE-11001-03-15-000-2014-04194-01(AC)A-2018

SOLICITUD DE DECLARACIÓN DE IMPOSIBILIDAD JURÍDICA DE CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA DE TUTELA / REAJUSTE AUTOMÁTICO DE LAS MESADAS PENSIONALES SIN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVOTope de veinticinco salarios mínimos legales mensuales vigentes / DECISIÓN

INHIBITORIA

[L]a Sala advierte que no es procedente resolver sobre la petición elevada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, toda vez que la Corte Constitucional, en sentencia T-615 de 2015, al revisar una acción de tutela sobre hechos similares a los expuestos dentro del presente proceso, determinó que no se vulneran los derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital de un pensionado, cuando una autoridad pública decide reajustar la mesada pensional al tope de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin adelantar un procedimiento administrativo, en razón a una orden contenida en una sentencia de constitucionalidad. (…) [L]a Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP ha sido habilitada por la Corte Constitucional para reajustar de manera automática, esto es, sin adelantar un procedimiento administrativo, las mesadas pensionales que superen el tope de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, en razón a que dicha facultad proviene directamente de una orden contenida en la sentencia de constitucionalidad C-258 de 2013. (…) [N]o hay lugar a efectuar pronunciamiento

alguno respecto de la solicitud de declaración de “imposibilidad jurídica de cumplimiento” de la sentencia de tutela del 19 de marzo de 2015 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, así como tampoco frente a la petición de declaración de “ajustado al ordenamiento” del acto administrativo, por medio del cual se declaró la objeción de legalidad por parte de la UGPP, para efectos de no acatar la orden contenida en dicha providencia. Así las cosas, la Sala se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de la solicitud de 26 de enero de 2018 presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de agosto de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2014-04194-01(AC)A

Actor: MARIO MANTILLA NOUGES

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN

SOCIAL - UGPP La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP solicitó se “declare la imposibilidad jurídica de dar cumplimiento” al fallo de tutela del 19 de marzo de 2015 proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado, confirmado mediante sentencia del

22 de julio de 2015 por la Sección Segunda Subsección “A” de esta Corporación, por medio de la cual se amparó el derecho al debido proceso del señor Mario Mantilla Nouges, y subsidiariamente, se declare “ajustado al ordenamiento constitucional” la aplicación de la “objeción de legalidad” efectuada por la UGPP, respecto del cumplimiento de la citada providencia. Como fundamento de la solicitud alega que actuó conforme a derecho al disminuir la mesada pensional del accionante y reajustarla al tope de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, pues dicha actuación se realizó en observancia de una orden proferida por la Corte Constitucional en la sentencia C258 de 2013. En ese sentido, señala que una vez analizados los antecedentes, la normatividad y la jurisprudencia aplicable al caso, se decidió objetar la legalidad de los fallos que ordenan el levantamiento de topes o límites de cuantía para pensiones por encima de veinticinco (25) SMLMV, por considerar que van en contravía de un precedente vinculante y preferente de la Corte Constitucional establecido en la sentencia C-258 de 2013. Adicionalmente, cita como sustento de la objeción la sentencia de tutela T-488 de 2014 de la Corte Constitucional, mediante la cual se consagra de manera excepcional la posibilidad de no acatar una decisión judicial o hacerlo de forma parcial, para asegurar “la vigencia de un orden justo”, en aquellos casos en que se presente una imposibilidad de cumplimiento jurídica o fáctica, previa la valoración de seis (6) criterios fijados por dicha Corporación que permiten determinar la

legitimidad o no del cumplimiento. Por último, cita lo expuesto por la Sección Quinta de esta Corporación al decidir el grado jurisdiccional de consulta dentro del radicado No. 25000-23-36-000-201301863-03 donde de igual forma se objetó la legalidad de un fallo de tutela. II.- ANTECEDENTES 2.1 Mediante oficio N° UGPP N° 20139901903771 del 15 de julio de 20131, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP informó al señor Mario Mantilla Nougues que, en virtud de lo establecido en la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional, de manera automática, a partir del 1° de julio de 2013, reajustaría su mesada pensional al tope de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 2.2. El 9 de diciembre de 2014 el señor Mario Mantilla Nouges, mediante apoderado judicial, formuló acción de tutela en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por la vulneración, a su juicio, de los derechos fundamentales al debido proceso y derechos adquiridos en materia pensional, ocasionados por la reducción del monto de su pensión al aplicar los efectos de la sentencia C-258 de 20132. 2.3. En primera instancia, la Sección Primera del Consejo de Estado amparó el derecho al debido proceso del señor Mario Mantilla Nouges y, en consecuencia, dejó sin efectos el oficio UGPP N° 20139901903771 del 15 de julio de 2013,

mediante el cual se le informó al actor que a partir del 1° de julio de 2013, en virtud de la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional, su mesada pensional se reajustaría a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes y, en su lugar, ordenó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP garantizar al accionante el derecho al debido proceso en la actuación administrativa que pretenda dar aplicación a lo indicado en la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional. Así mismo, ordenó reanudar el pago de la mesada pensional en la forma como se venía realizando antes del 1° de julio de 20133. 2.4. La anterior decisión fue impugnada por la parte accionada y, mediante sentencia de 22 de julio de 20154, la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado confirmó el fallo censurado, al considerar que la Unidad Administrativa Especial de 1 Folio 65. 2 Folios 1 a 23. 3 Folios 80 a 105. 4 Folios 334 a 351. Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP no respetó el derecho que le asistía al accionante de conocer la decisión de la administración y defenderse, comoquiera que se limitó a comunicarle el reajuste de su pensión desde el 1 de julio de 2013, vulnerando así su derecho fundamental al debido proceso. 2.5. Mediante Resolución número RDP 055420 de 23 de diciembre de 20155 la

Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP declaró que en el caso del señor Mario Mantilla Nouges se cumplen los requisitos para objetar la legalidad del fallo judicial proferido el 19 de marzo de 2015 por la Sección Primera del Consejo de Estado, por lo que manifiesta la imposibilidad jurídica de continuar con el cumplimiento del fallo judicial. 2.6. Mediante escrito del 26 de enero de 20186 la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP solicita se declare la imposibilidad jurídica de dar cumplimiento al fallo de tutela proferido el 19 de marzo de 2015 por la Sección Primera del Consejo de Estado y, por tanto, que es ajustada al ordenamiento la aplicación excepcional de la figura jurídica de objeción de legalidad efectuada por dicha entidad al fallo de tutela. III.- CONSIDERACIONES 3.1. Cuestión previa Mediante escrito de 22 de mayo de 20187, la doctora María Elizabeth García González, magistrada de la Sección Primera de la Corporación, manifestó encontrarse impedida para actuar, por cuanto tiene un interés directo en las resultas del proceso, dado que el asunto definido en la sentencia objeto de tutela tiene que ver con el alcance de la sentencia SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional y el régimen pensional de los Congresistas, que de conformidad con lo previsto en la Ley 4ª de 18 de mayo de 19928 y el Decreto 1359 de 12 de julio de 19939, está vinculado al sistema de pensiones de los Magistrados de las Altas Cortes. Por tal motivo,

5 Folios 437 a 442. 6 Folios 426 a 436. 7 Folio 456 del expediente. considera encontrarse incursa en la causal de impedimento consagrada en el artículo 56, numeral 1º, del Código de Procedimiento Penal10. Respecto de la manifestación de impedimento de la doctora María Elizabeth García González, conviene recordar que, como bien lo ha sostenido esta Sección11, para la configuración de dicha causal deben concurrir dos presupuestos i) El objetivo: consistente en que en la actuación intervenga el juez y/o uno de sus parientes en cierto grado determinado por la ley. Es suficiente que el impedido afirme la existencia del parentesco o la calidad de juez para que se configure la causal; y ii) El subjetivo: relacionado con el hecho de que el juez o sus parientes, tengan interés calificado en las resultas del proceso. Este interés se presenta en variadas situaciones que deben identificarse en cada caso concreto, y tienen como común denominador que los sujetos de quienes se predica la causal puedan resultar afectados o favorecidos con la decisión. En relación con este último aspecto, el juez que estudia el impedimento debe valorar si quien lo manifiesta o su pariente, tiene un interés calificado en el resultado del proceso, aspecto que desde luego exige que en cada caso particular se haga una valoración de las circunstancias de tiempo, modo y lugar. 8 “Por la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los

Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política. (…)” 9 “Por el cual se establece un régimen especial de pensiones, así como de reajustes y sustituciones de las mismas, aplicable a los senadores y representantes a la cámara.” 10 ARTÍCULO 56. CAUSALES DE IMPEDIMENTO. Son causales de impedimento.

1. Que el funcionario judicial, su cónyuge o compañero o compañera permanente, o algún pariente suyo dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, tenga interés en la actuación procesal. 11 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 15 de diciembre de 2015. Rad.: 2013 – 6956.

En el presente asunto, la Sala observa que, efectivamente, el alcance de la sentencia SU-230 de 2015 tiene una relación con la liquidación de la pensión de jubilación (Ley 4ª de 1992); y, en consideración a que lo decidido en el proceso de la referencia podría afectar la situación personal de la Magistrada María Elizabeth García González, estima la Sala que se encuentran acreditados los presupuestos para que se declare fundado el impedimento manifestado por ella. En consecuencia, se le separa del conocimiento del presente asunto. 3.2. Análisis de la Sala En el asunto sub examine, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP solicitó que se declare la “imposibilidad jurídica de cumplimiento” de la sentencia de tutela del 19

de marzo de 2015 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, confirmada por la Sección Segunda Subsección “A” de esta Corporación, por medio de la cual se amparó el derecho fundamental al debido proceso del señor Mario Mantilla Nouges. En el caso concreto, la UGPP considera que el fallo de tutela del 19 de marzo de 2015 resulta contrario al precedente jurisprudencial que la Corte Constitucional consagró mediante sentencia C-258 de 2013, por medio de la cual se estableció que el régimen especial de magistrados de altas cortes y congresistas no podrá superar los veinticinco (25) SMLMV a partir del 1° de julio de 2013, haciéndose extensiva dicha disposición al total de las mesadas pensionales que son pagadas y reconocidas con fondos de naturaleza pública. Agrega que la orden debía efectuarse de manera inmediata, sin que mediara reliquidación o solicitud alguna. En ese sentido, señala que el citado fallo se enmarca dentro de los casos excepcionales en los cuales es posible no acatar una orden judicial, y por tanto, objetar la legalidad del mismo. Por lo que, mediante acto administrativo, declaró la objeción de legalidad del fallo de tutela del 19 de marzo de 2015, así como la imposibilidad jurídica de su cumplimiento. Para tal efecto fundamentó su decisión en la sentencia T–488 de 2014. Sobre el particular, la Sala advierte que no es procedente resolver sobre la petición elevada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, toda vez que la Corte

Constitucional, en sentencia T-615 de 2015, al revisar una acción de tutela sobre hechos similares a los expuestos dentro del presente proceso, determinó que no se vulneran los derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital de un pensionado, cuando una autoridad pública decide reajustar la mesada pensional al tope de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin adelantar un procedimiento administrativo, en razón a una orden contenida en una sentencia de constitucionalidad. En efecto, en la citada providencia el Máximo Tribunal Constitucional señaló: “[…] 32. Por otro lado, el argumento esbozado por los accionantes y por la Sección Segunda del Consejo de Estado, referido a la presunta necesidad de adelantar un procedimiento administrativo para realizar el reajuste de las pensiones, no resulta ajustado a la Constitución ni a la decisión adoptada en Sentencia C-258 de 2013. En efecto, si la Corte Constitucional no estableció la necesidad de efectuar un procedimiento administrativo es porque, precisamente, el reajuste automático de las mesadas pensionales estaba encaminado a dar cumplimiento a una norma constitucional, y a evitar que se perpetuara una vulneración de los principios de sostenibilidad financiera, solidaridad, igualdad y universalidad que deben regir el sistema de seguridad social, de acuerdo con la reforma contenida en el Acto Legislativo No. 01 de 2005. En consecuencia, la exigencia de un procedimiento administrativo iniciado por la entidad para dar cumplimiento a las órdenes contenidas en el artículo 48 superior y en la Sentencia C-258 de 2013 resulta desproporcionada y contraria a los fines de la mencionada providencia, por cuanto ello permitiría

que se siguieran reconociendo pensiones por fuera de los límites constitucionales y legales hasta que finalizaran los respectivos procedimientos, con lo que se afectarían significativamente los principios de sostenibilidad financiera, universalidad, solidaridad e igualdad. No puede perderse de vista que la orden de reajustar automáticamente las pensiones a partir del 1º de julio de 2013, tuvo la finalidad de imponer un límite a las excesivas subvenciones que el sistema pensional estaba realizando a favor de poblaciones privilegiadas. De esta manera, la iniciación de procedimientos por fuera de este límite temporal deviene en la permanente vulneración de los principios de sostenibilidad fiscal e igualdad que fueron protegidos por la Corte Constitucional en la mencionada providencia, después de verificar su recurrente vulneración por parte de las autoridades administrativas encargadas de realizar el reconocimiento y pago de las mesadas pensionales. Por lo tanto, la exigencia de adelantar procedimientos administrativos pondría en entredicho el principio de supremacía de la Constitución, consagrado en el artículo 4º de la Carta Política, y por ende, el contenido de la misma. Ello, por cuanto se pretermitiría la aplicación de los principios y derechos fundamentales de manera contraria a lo ponderado y decidido en el fallo de constitucionalidad, que hizo tránsito a cosa juzgada. […]” (Negrita y subrayas fuera del texto original) Acto seguido, la Corte Constitucional concluyó: “[…] 44. En el caso analizado no se configuró una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso ni mínimo vital de los accionantes, toda vez que FONPRECON dio estricto cumplimiento a la orden de reajustar las

mesadas pensionales en veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, de acuerdo con el tope previsto en el Acto Legislativo No. 01 de 2005. No se evidenció una configuración del derecho fundamental al debido proceso, toda vez que: i) la Resolución No. 0443 de 12 de julio de 2013 constituyó un acto de cumplimiento de la Sentencia C-258 de 2013, ii) la Sentencia C-258 de 2013 no ordenó la iniciación de procedimientos administrativos para efectuar el reajuste de las mesadas pensionales, en aras de salvaguardar la eficacia de la decisión y los principios de supremacía de la Constitución y de cosa juzgada constitucional, y, finalmente, iii) los efectos de la Sentencia C-258 de 2013 son aplicables a los accionantes, toda vez que sus mesadas pensionales fueron actualizadas con base en la Ley 4ª de 1992. A su vez, no se predica una vulneración del derecho fundamental al mínimo vital, toda vez que la suma de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes fue considerada por el constituyente derivado como razonable para el desarrollo de una vida digna, excediendo incluso lo devengado por la mayoría de la población del Estado colombiano por concepto de pensión, siendo esta la posición adoptada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013. […]” (Negrita y subrayas fuera del texto original) Conforme lo transcrito, la Sala advierte que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP

ha sido habilitada por la Corte Constitucional para reajustar de manera automática, esto es, sin adelantar un procedimiento administrativo, las mesadas pensionales que superen el tope de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, en razón a que dicha facultad proviene directamente de una orden contenida en la sentencia de constitucionalidad C-258 de 2013. En armonía con lo anterior, no es procedente que de oficio se de apertura a un incidente de desacato, pues, como se dijo, la Corte Constitucional ya resolvió el problema jurídico planteado en este caso, en el sentido de que se realice el reajuste automático de la pensión. En razón de lo anterior, no hay lugar a efectuar pronunciamiento alguno respecto de la solicitud de declaración de “imposibilidad jurídica de cumplimiento” de la sentencia de tutela del 19 de marzo de 2015 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, así como tampoco frente a la petición de declaración de “ajustado al ordenamiento” del acto administrativo RDP 055420 de 2015, por medio del cual se declaró la objeción de legalidad por parte de la UGPP, para efectos de no acatar la orden contenida en dicha providencia. Así las cosas, la Sala se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de la solicitud de 26 de enero de 2018 presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP. En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,

R E S U E L V E:

PRIMERO: DECLARAR FUNDADO, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el impedimento manifestado por la Consejera de Estado, doctora María Elizabeth García González, para intervenir en el proceso de la referencia.

SEGUNDO: INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de la solicitud de 26 de enero de 2018 presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Presidente

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS