CE-11001-03-15-000-2015-00750-00(AC)-2015

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir requisito de inmediatez / INMEDIATEZ - El recurso debe presentarse en un término razonable La Sala observa, que el escrito de tutela fue presentado extemporáneamente contrariando el plazo de seis meses establecidos por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación… Puesto que la sentencia cuestionada fue notificada por edicto que se fijó entre 28 de agosto y el 1 de septiembre de 2014, fecha a partir de la cual se debe contabilizar el plazo a fin de determinar la inmediatez de la acción, dicho plazo venció el 1 de marzo de 2015 sin que en el haya habido actividad procesal de la parte … Adicionalmente la actora no acreditó encontrarse dentro de una situación en la que requiera una especial protección constitucional con el fin de justificar su inactividad procesal y que permita estudiar de fondo la presente acción… En consecuencia, y teniendo en cuenta que la tutela no se interpuso dentro de los 6 meses siguientes a que la providencia que pretende cuestionar quedó en firme, se declarará improcedente el amparo deprecado.

NOTA DE RELATORIA: en relación con los requisitos generales de procedencia y las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, consultar la sentencia C-590 de 2005 de la Corte Constitucional. La Sala Plena de esta Corporación admitió la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial cuando la misma vulnera derechos fundamentales, al respecto consultar sentencia del 31 de julio de 2012, exp.

11001-03-15-000-2009-01328-01(AC), MP. María Elizabeth García González. Así

mismo, la Sala Plena aceptó que la acción de tutela es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, tal mecanismo puede ser ejercido contra cualquier autoridad pública, sobre el particular ver sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01(IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. En cuanto a la situación en la que se requiera una especial protección constitucional con el fin de justificar la inactividad, mirar la sentencia de 28 de mayo de 2015, M.P. María Elizabeth García González de esta Corporación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., dieciseises (16) de julio de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-15-000-2015-00750-00(AC)

Actor: YOLANDA GUTIERREZ DE BLANCO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA Decide la Sala la acción de tutela presentada por la ciudadana YOLANDA GUTIÉRREZ DE BLANCO, contra la sentencia proferida el 20 de agosto de 2014, por el Tribunal Administrativo del Magdalena.

I. ANTECEDENTES 1.1 LA SOLICITUD El 6 de marzo de 2015, la ciudadana Yolanda Gutiérrez de Blanco actuando a través de apoderado judicial, formuló acción de tutela con el fin de obtener el

amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, presuntamente vulnerados por la sentencia de fecha 20 de agosto de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado contra la Nación Departamento de Planeación Nacional, identificado con el número 2011-00136-01. 1.2 HECHOS La actora mediante contratos de prestación de servicios número CA 032-91 de 1991 (1 de marzo), modificado por el otrosí de 27 de marzo de 1992 y CA 007-93 de 1993 (12 de enero)1 se desempeñó como Secretaria en el Consejo Regional de Planificación de la Costa Atlántica, entre el 1 de junio de 1990 y el 23 de abril de 1993, cuando renunció2. Mediante oficio sin número de 23 de septiembre de 20103, solicitó al Departamento de Planeación Nacional el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y derechos laborales a que tenía derecho, con ocasión del desarrollo de los contratos en comento. Esta petición le fue negada por FONADE mediante oficio número 2011110000121 de 2011 (3 de enero). El 11 de julio de 20114 la actora, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el oficio número 20111100001211 de 2011 (3 de enero), la cual fue resuelta por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Santa Marta, en sentencia de 17 enero de 2014, donde se acogieron las pretensiones de la demanda, al considerar que en virtud de la aplicación del principio de la primacía

1 Folios 6 a 32 del cuaderno 1. 2 Folio 148 y 149 del cuaderno 1. 3 Folios 33 a 42 del cuaderno 1. 4 Folios 1 a 22 del cuaderno 1. de la realidad sobre las formas, la actora era acreedora al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y derechos laborales pretendidos, pues en efecto, se encontraban frente a un contrato laboral y no frente a un contrato de prestación de servicios. Inconforme con lo anterior, el Departamento Nacional de Planeación interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Magdalena, quien en sentencia de 20 de agosto de 2014 revocó la decisión del a quo por considerar que había prescrito la acción pretendida, encaminada al reconocimiento de la figura del contrato-realidad, acorde a lo establecido en sentencia de 9 de abril de 2014 (C.P. Luís Rafael Vergara Quintero)5, de la Sección Segunda (Subsección-A), del Consejo de Estado. La actora considera que la sentencia del Tribunal Administrativo del Magdalena, violó los derechos fundamentales invocados, porque a su juicio desconoció el precedente judicial contenido en sentencia de 19 de febrero de 2009 de la Sección Segunda de esta Corporación (C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez)6, el cual establece que a las acreencias laborales derivadas del reconocimiento de la existencia de un contrato laboral a través de sentencia, no se les aplica la figura de la prescripción puesto que nacen y son exigibles desde el momento de su reconocimiento judicial. Igualmente consideró que el ad quem no interpretó correctamente las normas jurídicas aplicables al caso, concretamente el artículo

417 del Decreto 3335 de 1968 (26 de diciembre)8 ni valoró adecuadamente el material probatorio allegado al proceso. Aunado a lo anterior, adujo que el ad quem no explicó suficientemente sus motivos para apartarse del precedente citado anteriormente, que por ser de carácter vertical y sentencia de unificación, es de obligatoria aplicación. Finalmente, aseguró que dentro del proceso se habían demostrado los supuestos de hecho para que se configurará la existencia de un contrato laboral. 5 Radicado: 20001-23-31-2011-00142-01, Accionantes: Rosalba Jiménez Pérez y otros, Accionado: Departamento del Cesár. 6 Radicado: 73001-23-31-000-2000-03449-01(3074-05), actora: Ana Reinalda Triana Viuchi, accionado: Instituto de Seguros Sociales. 7 “Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual”. 8 por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales. 1.2 PRETENSIONES La actora solicita que se amparen sus derechos fundamentales invocados y, que en consecuencia, se deje sin efectos la sentencia de 20 de agosto de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena y, en su lugar, se profiera

una nueva providencia acatando el precedente judicial contenido en sentencia de 19 de febrero de 2009 (C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez)9 proferida por la Sección Segunda de esta Corporación. 1.4 ACTUACIÓN Por auto de 6 de abril de 2015, se admitió la presente acción de tutela. Allí se dispuso notificar al Tribunal Administrativo del Magdalena, el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Santa Marta, a la NaciónDepartamento Nacional de Planeación y al Consejo Regional de Planeación de la Costa Atlántica (en adelante Corpes). No obstante lo anterior, el 11 de mayo de 2015, se corrigió la providencia en el sentido de vincular al proceso al Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta por cuanto fue en este despacho judicial donde se ventiló y decidió la primera instancia del proceso ordinario. 1.5 CONTESTACIÓN 1.5.1. El Departamento Nacional de Planeación, en escrito extemporáneo se opuso a las pretensiones del escrito de tutela. Comoquiera que en virtud del Decreto 1234 de 2000 (29 de junio)10 el Departamento de Planeación Nacional sustituyó al CORPES en sus derechos y obligaciones, fue ésta entidad quien contestó la acción de tutela en forma conjunta. 9 Radicado: 730012331000200003449-01, Accionante: Ana Reinalda Triana Viuchi 10 Por el cual se dictan directrices para el desmonte de la estructura administrativa y financiera de los Consejos Regionales de Planificación y la transferencia final de recursos de los Fondos de inversión regional al Tesoro Nacional. En este sentido, indicó que la decisión de negar las pretensiones de la demanda

dentro del proceso ordinario se tomó conforme a las normas vigentes y la jurisprudencia existente en aquel momento, por lo cual no se incurrió en vía de hecho por inaplicación del precedente judicial. Cuestionó la magnitud del daño alegado, producto de la presunta vulneración de los derechos fundamentales de la accionante, en este sentido indicó que el escrito de tutela fue presentado por fuera de los seis meses considerados para efectos de determinar la existencia del requisito inmediatez de la acción. 1.5.2. El Tribunal Administrativo del Magdalena, en escrito extemporáneo solicitó declarar improcedente la acción. Indicó que el escrito fue presentado fuera del término razonable de seis meses desde la ocurrencia del presunto daño, por lo que cuestiono su inmediatez. Bajo el contexto anterior, afirmó que la sentencia cuestionada fue expedida conforme a las normas y la jurisprudencia vigentes en ese momento y con la valoración del acervo probatorio aportado en el expediente. Aseguró que no es posible dar aplicación al precedente judicial indicado por la actora, pues no existe identidad de las circunstancias que se analizaron en la providencia, comoquiera que en ese caso, la demandante presentó la reclamación administrativa antes del término de los tres (3) años de su última vinculación laboral, en tanto que, en el sub examine, la señora Yolanda Gutiérrez de Blanco la interpuso después de 17 años de su última vinculación profesional. Por último, aseveró que la actora pretende utilizar la acción de tutela con el fin de reabrir el debate propio del juez de instancia. 11 1.5.3. El Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta, en escrito

11 Folio 214 del cuaderno principal. extemporáneo, solicitó ser desvinculado alegando falta de legitimación por pasiva. Indicó que el conflicto se suscitó entre la accionante y el Tribunal Administrativo de Magdalena, con ocasión de la expedición de la sentencia de 20 de agosto de 2014 objeto de censura. Aunado a lo anterior, estableció que existe otro medio de defensa judicial consistente en la posibilidad de interponer recurso extraordinario de revisión, en cabeza de la actora. Concluyó que el escrito de tutela fue radicado en forma extemporánea.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 COMPETENCIA DE LA SALA Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000 (12 de julio), por el cual se dictan reglas para el conocimiento y reparto de la acción de tutela. 3.2 GENERALIDADES DE LA TUTELA La acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente señalados. Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. 3.3 De la acción de tutela contra providencias judiciales Si bien es cierto que la suscrita Magistrada se apartó de la decisión mayoritaria adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo mediante sentencia

del 31 de julio de 2012 por no compartir la tesis sobre procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales sino en los términos restrictivos y excepcionales de la sentencia C-543 de 1992, sin embargo acata la decisión mayoritaria precisando, como lo consignó en el respectivo salvamento de voto, que se ceñirá a los precisos términos consagrados en la sentencia C-590 del 2005 de la Corte Constitucional según los cuales, la acción de tutela contra providencias judiciales exige la configuración de unos presupuestos generales y otros específicos. Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, de conformidad con la citada sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: “a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios-ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos

judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-59105, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del

juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. Además de estos requisitos generales, la misma sentencia consagra otros requisitos específicos, que son los siguientes: “(…) “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide

con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

1. Violación directa de la Constitución.” A partir de la decisión mayoritaria de la Sala Plena, este Despacho examinará rigurosamente la configuración de estos requisitos generales y específicos de procedibilidad de la tutela, manteniendo el carácter restringido y excepcional que la propia jurisprudencia de la Corte Constitucional le ha impreso a los casos en que esta se interponga contra decisiones judiciales. 3.4. Análisis del caso en concreto.

Del escrito de tutela se desprende que la accionante pretende que se revoque la sentencia de 20 de agosto de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que revocó la decisión del a quo y negó las pretensiones de la

demanda de nulidad y restablecimiento del derecho radicada con el número 201100136-01. La Sala observa, que el escrito de tutela fue presentado extemporáneamente contrariando el plazo de seis meses establecidos por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en sentencia de 5 de agosto de 2014 (C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez)12. Puesto que la sentencia cuestionada fue notificada por edicto que se fijó entre 28 de agosto y el 1 de septiembre de 201413, fecha a partir de la cual se debe contabilizar el plazo a fin de determinar la inmediatez de la acción, dicho plazo venció el 1 de marzo de 2015 sin que en el haya habido actividad procesal de la parte14. Es de recordar que los términos procesales son perentorios, en este sentido para la Sala no es de recibo el argumento esgrimido por la actora tratando de justificar su inactividad en el paro judicial, pues este hecho no afectó la totalidad del plazo del cual disponía para interponer la acción. Adicionalmente la actora no acreditó encontrarse dentro de una situación en la que requiera una especial protección constitucional con el fin de justificar su inactividad procesal y que permita estudiar de fondo la presente acción. Esta Sala se refirió sobre el tema en comento en sentencia de 28 de mayo de 2015 (C.P. María Elizabeth García González), en los siguientes términos: “Obsérvese que la Corte cita, solo a manera de ejemplo, algunas circunstancias que pueden tenerse en cuenta para determinar si el actor está o no en una ESPECIAL SITUACIÓN, que justifique su inactividad en el

tiempo frente a la defensa de sus derechos, dentro de las cuales sugiere “el estado de indefensión, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otras…” sin que éstas constituyan taxatividad alguna. Justamente por ello, esta Sala introdujo dentro de dicha lista al pensionado, por tratarse de un sujeto de protección especial, conforme lo ha determinado la Jurisprudencia Constitucional. Pero, ocurre que el concepto de sujeto de especial protección incluye, además de los pensionados, a otros grupos de personas, tales como: indígenas, padres y madres cabeza de familia, mujer embarazada, menores de edad, minusválidos, ancianos, defensores de derechos humanos, 12 Radicado: 11001-03-15-000-2012-002201-01 (IJ), Accionante: Alpina Productos Alimenticios S.A., Accionado: Consejo de Estado-Sección Primera. 13 Folio 328 del cuaderno del proceso ordinario. 14 La tutela se presentó el 6 de marzo de 2015. enfermos graves, desplazados, entre otros; sin que sea aceptable concluir que en todos los casos, éstos resulten eximidos de cumplir el requisito de procedibilidad de inmediatez, cuando acudan a la tutela para obtener la pérdida de efectos de una providencia judicial, por el solo hecho de ser denominados sujetos de especial protección. Una interpretación en tal sentido, haría inocuo el citado requisito general de procedibilidad, si se tiene en cuenta que la lista de sujetos de especial protección puede llegar a ser muy amplia. Por lo tanto, y se insiste en ello, la sola circunstancia de ostentar dicha condición, como en efecto la tiene el pensionado, no puede tenerse como

razón suficiente al momento de examinar el principio de inmediatez, sino que resulta necesario evaluar circunstancias adicionales, que permitan establecer que resulta desproporcionado exigir un lapso determinado para ejercer la acción de tutela en aras de obtener la protección de los derechos que se estiman conculcados. En ese orden de ideas, es claro que al Juez de tutela le corresponde, en cada caso concreto, evaluar la situación del accionante, a través de una juiciosa ponderación de los presupuestos fácticos y de las evidencias de la situación particular, ya sea que se aleguen en forma expresa o puedan inferirse del expediente, verbigracia, la condición de pensionado aunada a circunstancias tales como: ser adulto mayor15; depender exclusivamente de la mesada, de manera que pueda comprometerse su mínimo vital; tener un núcleo familiar a cargo; imposibilidad de obtener ingresos adicionales por invalidez, edad, salud; el sometimiento a condiciones que atenten contra la dignidad o la vida del sujeto; situación socioeconómica (monto de la mesada vs obligaciones a cargo), etc; para concluir si se cumple o no con el criterio Jurisprudencial de encontrarse en “ESPECIAL SITUACIÓN”, señalado por la Corte Constitucional y por esta Corporación, el cual, como ya se dijo, ha sido derrotero en la solución de casos como el de la referencia.” En efecto, se encuentra que del expediente no se desprende que la actora pertenezca a un determinado grupo que merezca especial protección por parte del Estado, al respecto cabe destacar que de la jurisprudencia anteriormente citada se concluye que la sola calidad de tener una legitima expectativa de obtener una

prestación periódica, no es suficiente para ser considerado como un sujeto de especial protección, por lo que el plazo de 6 meses para determinar la inmediatez de la acción tiene plena vigencia. 15 No todos los pensionados tienen esta condición, por ejemplo los miembros de las Fuerzas Militares. En consecuencia, y teniendo en cuenta que la tutela no se interpuso dentro de los 6 meses siguientes a que la providencia que pretende cuestionar quedó en firme, se declarará improcedente el amparo deprecado, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A LL A: PRIMERO. DECLÁRASE IMPROCEDENTE la presente acción de tutela por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente sentencia. SEGUNDO. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su revisión, si dentro del término legal no fuere impugnada. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión celebrada en la fecha.

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidenta

GUILLERMO VARGAS AYALA