CE-11001-03-15-000-2015-00961-00(AC)-2020

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA

DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR AUSENCIA DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA – Superó los seis meses a partir de la notificación de la providencia tutelada En el caso concreto, la demandante consideró que le fueron vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, con la decisión adoptada en la providencia del 18 de septiembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que confirmó lo resuelto por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Tunja que negó las pretensiones de la demanda. Ahora bien, analizando los requisitos de procedibilidad propios de la acción de tutela se advierte que esta carece del requisito de la inmediatez que la caracteriza, pues la providencia objeto de la presente acción de tutela se profirió el 18 de septiembre de 2014, la cual fue notificada mediante edicto fijado el 7 de octubre de 2014 y desfijado el 9 del mismo mes y año, no obstante la solicitud de amparo fue interpuesta el 10 de abril de 2015, esto es, trascurridos más de 6 meses, sin que se evidencie justificación alguna para tal inactividad. En relación con dicho requisito, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda, en la medida que la naturaleza misma de este medio de defensa

judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. (…) En consecuencia, aunque la acción de tutela no tiene término de caducidad, debe tenerse en cuenta que “la inmediatez con que se ejercita la acción es un factor determinante en el juicio de procedencia, pues si bien no existe un término límite para el ejercicio de la acción, de todas formas, por la naturaleza, el objeto de protección y la finalidad de este mecanismo de defensa judicial, la presentación de la acción de tutela debe realizarse dentro de un término razonable, que permita la protección inmediata del derecho fundamental a que se refiere el artículo 86 de la Carta Política.” Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para la prosperidad de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” Por lo tanto, el interesado en obtener el amparo de los derechos fundamentales debe instaurar la acción de tutela cuando tiene conocimiento de la consolidación del hecho o del acto o de la omisión que constituye la violación o amenaza, pues ese momento marca el punto de partida para analizar si la acción ha sido interpuesta oportunamente. Una demora injustificada en ejercer la acción desvirtúa el fin de la acción de tutela, tornándola improcedente. En el caso concreto, la parte actora no justificó en manera alguna la inactividad durante este largo período, lo que, sin duda, desvirtúa la finalidad de la

acción de tutela, que no es otra que la protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de septiembre dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-15-000-2015-00961-00(AC)

Actor: YOHANA CHAPARRO CHAPARRO

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACA Y OTRO

I. ANTECEDENTES La Sala decide la acción de tutela promovida por Yohana Chaparro Chaparro a través de apoderado, contra el Tribunal Administrativo de Boyacá y otro.

PETICIÓN Y FUNDAMENTOS Yohana Chaparro Chaparro, mediante apoderado1, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Boyacá, pues consideró que le fueron vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad con la providencia del 18 de septiembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual se confirmó la sentencia del 29 de noviembre de 2013, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Tunja, que negó las pretensiones del demandante dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. PRETENSIONES La demandante formuló las siguientes pretensiones: “(…) PRIMERO: Se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SECCIÓN SEGUNDA, DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida el 18 de septiembre de

2014, dentro del expediente 15001333100220120010601. Magistrado Ponente: Dr. Carol Lizeth Cárdenas López.

SEGUNDO: Se ordene al JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO ORAL DE TUNJA, DEJAR SIN EFECTOS, la sentencia proferida el 29 de noviembre de 2013, dentro del expediente 15001333100220120010600.

TERCERO: Se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SECCIÓN SEGUNDA-, que realice las gestiones necesarias para dictar una nueva sentencia en la que se tenga en cuenta todo el material probatorio existente en el expediente y el precedente constitucional (…)” (sic) HECHOS Las anteriores pretensiones se fundaron en los hechos que se resumen a continuación: Manifestó que con fundamento en las sentencias de constitucionalidad C-401 del 19 de agosto de 1998 y C-725 de 21 de junio de 2000, la demandante solicitó a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, el reconocimiento y pago de las prestaciones que eran canceladas a los 1 Abogado: Orlando Hurtado Rincón, T.P.:63197 del C.S. de la Judicatura. funcionarios de planta que desempeñaban idénticas funciones a las de ella, y que le eran desconocidas debido a su vinculación con la entidad a través de la figura del Supernumerario.

Señaló que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, negó el reconocimiento de las prestaciones a través de un acto administrativo, frente al cual agotó la vía gubernativa. Indicó que los actos administrativos que negaron el derecho al demandante,

fueron demandados ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a través de la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Afirmó que el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Tunja, conoció en primera instancia y negó las pretensiones de la demanda. Señaló que contra esa decisión, se interpuso el recurso de apelación el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Boyacá y mediante fallo de 18 de septiembre de 2014, se confirmó la sentencia proferida en primera instancia.

II. OPOSICIÓN - El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Nº 12, a través de los magistrados Javier Humberto Pereira Jáuregui y Cesar Humberto Sierra Peña, manifestaron que contrario a lo manifestado por la parte actora, si se analizaron todas las pruebas aportadas al proceso. De lo que se concluyó que, no existían suficientes elementos probatorios para acreditar la discriminación salarial frente a los empleados de planta, pues sencillamente la carga de la prueba le corresponde al demandante y si bien existen algunos parámetros para concretar el régimen salarial de los supernumerarios o de la planta de personal que ejercían en la entidad demandada, lo acreditado en el plenario son generalidad que no permiten aterrizar en la situación exclusiva de la actora. Así las cosas, la apreciación de las pruebas debe ser íntegra y sistemática, por lo que la valoración surtida obedeció al análisis de los escasos medios de prueba.

Señalaron que en consecuencia en lo que refiere a la sentencia de segunda instancia, proferida el 18 de septiembre de 2014, resulta improcedente la acción

de tutela presentada por la señora Yohana Chaparro Chaparro, en razón a que como se señaló, la misma se dictó dentro de criterios de razonabilidad, motivación y respeto del precedente, que impiden que se presente cualquier vulneración a los derechos constitucionales alegados por la tutelante. - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, a través de la Subdirectora de Gestión de Representación Externa de la Dirección de Gestión Jurídica, Diana Astrid Chaparro Manosalva, manifestó que la pretensión de la parte actora en la presente acción de tutela, está encaminada a controvertir las dos providencias judiciales referidas, las cuales fueron adversas a sus intereses, no obstante se observó que los argumentos y fundamentos de su inconformidad están orientados a discutir la validez de las sentencias. Expresó que al revisar si se configuran los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, se observó que la presente solicitud de amparo no cumplió con el principio de inmediatez. Puntualizó que la providencia de 18 de septiembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sección Segunda, objeto de la presente acción, fue notificada por edicto fijado el 7 de octubre de 2014 y desfijado el 9 de octubre de 2014. Precisó que la acción de tutela de la referencia fue radicada en la Secretaría General del Consejo de Estado el 14 de abril de 2015, es decir, más de 6 meses después de la ocurrencia de los hechos, lo que a todas luces incumple el principio de inmediatez que gobierna este tipo de acciones constitucionales.

Afirmó que en el presente caso no concurrieron los presupuestos para la procedencia excepcional de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por lo que se solicita sea rechazada por improcedente.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección.

En cuanto a la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sección ha considerado en forma reiterada, a partir de la sentencia proferida el 28 de enero de 20102, que sólo procede en casos excepcionalísimos, en los que se evidencie fehacientemente que con su expedición se vulneran derechos fundamentales. Lo anterior, porque los jueces, al igual que las demás autoridades públicas con poder de decisión, no están exentos de equivocarse y, por ende, de amenazar o vulnerar derechos constitucionales fundamentales, circunstancia que, de acuerdo con el artículo 86 Superior, permite la intervención del juez constitucional con las restricciones y en los precisos términos de la norma en cita. En efecto, no se puede perder de vista que esta acción es, ante todo, un

mecanismo de protección que tiene carácter residual y subsidiario frente a las acciones y los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico para que los interesados hagan efectivos sus derechos, ordenamiento jurídico que, en su conjunto, está precisamente diseñado para garantizar los derechos constitucionales fundamentales. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que estas presenten falencias, remediarlas. No obstante, el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de los fallos dictados por los jueces y la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. 2 Expediente núm. 2009-00778, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. De ahí que, con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución Política, procedería la tutela de forma excepcionalísima contra las providencias judiciales. Esta posición ha sido ratificada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sentencia del 31 de julio de 2012, en la que rectificó la tesis de la improcedencia absoluta de esta acción contra decisiones judiciales que mayoritariamente había sostenido para, en su lugar, admitirla y acometer el

estudio de fondo del asunto, siempre que se esté en presencia de la violación de garantías fundamentales y observando los parámetros jurisprudenciales fijados para el efecto3. Si bien en criterio de la ponente de la presente decisión, la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales no se extendía a las dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones (artículos 237, 234, 241 y 243 de la Constitución Política); en virtud de la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, del 5 de agosto de 2014, proferida en el radicado 2012-0220101, demandante: ALPINA PRODUCTOS ALIMENTICIOS, se acoge la nueva postura jurídica y en su lugar, acorde con lo resuelto en esa providencia, se admite la procedencia excepcional de la tutela contra las decisiones judiciales proferidas por el Consejo de Estado como órgano de cierre. Establecida entonces la procedencia excepcionalísima de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por el Juez Constitucional para estudiar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, pues, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. En efecto, la doctrina constitucional vigente acepta la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, siempre que se verifique el cumplimiento de los requisitos generales o causales genéricas de procedibilidad enunciadas en la

sentencia C-590 de 2005, así: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y 3 Importancia Jurídica, Expediente núm. 2009-01328 01, Actor: Nery Germania Álvarez Bello, C.P. María Elizabeth García González. (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, es necesario determinar la existencia de, por lo menos, alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente y h) violación directa de la Constitución. En el caso concreto, la demandante consideró que le fueron vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, con la decisión

adoptada en la providencia del 18 de septiembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que confirmó lo resuelto por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Tunja que negó las pretensiones de la demanda. Ahora bien, analizando los requisitos de procedibilidad propios de la acción de tutela se advierte que esta carece del requisito de la inmediatez que la caracteriza, pues la providencia objeto de la presente acción de tutela se profirió el 18 de septiembre de 2014, la cual fue notificada mediante edicto fijado el 7 de octubre de 2014 y desfijado el 9 del mismo mes y año, no obstante la solicitud de amparo fue interpuesta el 10 de abril de 2015, esto es, trascurridos más de 6 meses, sin que se evidencie justificación alguna para tal inactividad. En relación con dicho requisito, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda4, en la medida que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. Ha dicho la Corte que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez, deben tenerse en cuenta, en cada caso concreto, los siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad

del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados. Ahora bien, para esta Sección, por regla general, el plazo razonable para el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales es de seis meses, contados a partir de la fecha de notificación del proveído acusado. Lo anterior, en atención a la naturaleza del acto jurisdiccional, a los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios contra el mismo, al derecho a la tutela judicial efectiva y a la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. En consecuencia, aunque la acción de tutela no tiene término de caducidad, debe tenerse en cuenta que “la inmediatez con que se ejercita la acción es un factor determinante en el juicio de procedencia, pues si bien no existe un término límite para el ejercicio de la acción, de todas formas, por la naturaleza, el objeto de protección y la finalidad de este mecanismo de defensa judicial, la presentación de la acción de tutela debe realizarse dentro de un término razonable, que permita la 4 Corte Constitucional. Sentencia T123 de 2007 protección inmediata del derecho fundamental a que se refiere el artículo 86 de la Carta Política.” Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para la prosperidad de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o

indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” 5 Por lo tanto, el interesado en obtener el amparo de los derechos fundamentales debe instaurar la acción de tutela cuando tiene conocimiento de la consolidación del hecho o del acto o de la omisión que constituye la violación o amenaza, pues ese momento marca el punto de partida para analizar si la acción ha sido interpuesta oportunamente. Una demora injustificada en ejercer la acción desvirtúa el fin de la acción de tutela, tornándola improcedente. En el caso concreto, la parte actora no justificó en manera alguna la inactividad durante este largo período, lo que, sin duda, desvirtúa la finalidad de la acción de tutela, que no es otra que la protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados. En ese orden de ideas, la tutela debe denegarse por improcedente, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta decisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. F A L L A 1.- NIÉGASE, por improcedente, la acción de tutela instaurada por Yohana Chaparro Chaparro contra el Tribunal Administrativo de Boyacá, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2.- En caso de no ser impugnada la presente providencia, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3.- NOTIFÍQUESE, a las partes por el medio más expedito posible. Cópiese, notifíquese, cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA Presidenta de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ 5 T-123 de 2007, ibídem.

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ