CE-11001-03-15-000-2015-01358-01(AC)-2015

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente para transferir pension a sobrevivientes por falta de requisitos / PENSION DE SOBREVIVIENTE - Aplicacion de la ley vigente al momento en que se cause el derecho / ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES - No es una tercera instancia Las actuaciones surtidas por el Tribunal Administrativo demandado, resultan ajustadas a Derecho y por consiguiente no lesionan el derecho fundamental al debido proceso deprecado por la demandante. Ahora, a partir de lo observado y posteriormente descrito en la presente providencia, la Sala considera que la situación fáctica planteada por la accionante, no encuentra asidero jurídico dentro del estatuto constitucional y legal del Estado colombiano, en tanto que es posible afirmar que su pretensión radica en convertir este especial proceso de protección fundamental en una tercera instancia, argumento que a todas luces desconoce la naturaleza de la acción de tutela y la procedencia de la misma contra providencias judiciales. Al efecto, resulta imperioso manifestar que la existencia del amparo constitucional no pretende invadir en su totalidad las esferas propias de los jueces y juezas de la República, máxime, cuando de su interpretación jurídica deviene una decisión objetivamente fundamentada que soluciona los litigios sometidos a su conocimiento, situación que se presenta en el asunto que hoy se analiza, dado que la decisión dictada por Tribunal Administrativo del Cauca no deviene de una interpretación caprichosa, sino de un estudio jurídico-jurisprudencial aplicable al caso concreto. Así las cosas, y por las razones expuestas, la Sala confirmará la

decisión proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que negó las pretensiones.

FUENTE FORMAL: DECRETO 224 DE 1972 - ARTICULO 7

NOTA DE RELATORIA: En relación al criterio de la sustitución pensional, consultar, Consejo de Estado, sentencia de 25 de abril de 2013, exp. 1605-09, M.P. Dr. Luis Rafael Vergara Quintero y ver, Corte Constitucional, sentencia C-549

de 1993, M.P. Fabio Morón Díaz.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero Ponente: GABRIEL VALBUENA HERNANDEZ

Bogotá D.C., cuatro (4) de noviembre de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-15-000-2015-01358-01(AC)

Actor: FILOMENA MARTINEZ DE ZUÑIGA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora FILOMENA MARTÍNEZ DE ZÚÑIGA, contra la sentencia del 16 de julio de 2015, proferida por el CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA, que negó el amparo solicitado.

ANTECEDENTES La señora FILOMENA MARTÍNEZ DE ZUÑIGA, a través de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.

1. Hechos relevantes Del expediente, se advierten los siguientes: 1.1. Narró que en calidad de cónyuge supérstite del docente GENTIL MARÍA ZUÑIGA CAMPO1, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales, con el propósito de solicitar la nulidad de la Resolución No. 0021 del 25 de febrero de 2008, mediante la cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a su favor, en virtud del fallecimiento de su esposo. 1.2. Indicó que mediante sentencia de fecha 16 de abril de 2015, el Tribunal Administrativo del Cauca resolvió “CONFIRMAR la sentencia Nº 063 del 30 de abril de 2013 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Popayán, dentro del proceso promovido en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por la señora FILOMENA MARTÍNEZ DE

ZUÑIGA contra la NACIÓNMINISTERIO DE EDUCACIÓNFONDO NACIONAL

DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, DEPARTAMENTO DEL CAUCA”2. 1 Fecha de fallecimiento: 24 de junio de 1979. 2 Folio 36. 1.3. Afirmó que al dictar dicha sentencia, el Tribunal Administrativo del Cauca incurrió en defecto sustantivo y violación directa de la Constitución, pues la sentencia censurada “carece de apoyo jurídico que permita la aplicación del supuesto legal en el que sustenta su decisión, amén que utilizó una tesis o

jurisprudencia inexistente para la fecha en que se presentó la demanda por mi poderdante, además de lo anterior hay un claro desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional sobre la materia”3. 1.4. Más adelante, comentó que contrario a lo sostenido por el Tribunal, el artículo 288 de la Ley 100 de 1993 permite la aplicación de tal normativa a situaciones anteriores a su vigencia.

2. Pretensiones4

La pretensión de la acción de tutela es la siguiente: “Sírvase dejar sin efecto la Sentencia proferida por el Honorable Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca, sala integrada como se citó al inicio de este escrito y fechada a 16 de abril de 2015, y en su lugar se ordene proferir una nueva teniendo en cuenta lo expuesto en la tutela y el precedente constitucional en que se erige la sentencia T-110 de 2011”.

3. Fundamentos de la acción Como argumento de sus pretensiones consideró conculcados los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia, entendidos como principios y valores del ordenamiento jurídico colombiano.

Mencionó el artículo 288 de la Ley 100 de 1993, en el cual se establece la aplicación de las disposiciones contenidas en tal normativa y añadió que “fue el legislador quien le atribuyó la aplicación retroactiva de la Ley 100 de 1993 de manera expresa en el canon 288 ibídem, facultando a los ciudadanos para que pidan la aplicación de cualquier disposición contenido en ella que considere favorable”5. 3 Folio 37. 4 Folio 40. 5 Folio 39. Igualmente, hizo referencia a la sentencia T-110 de 2011 como precedente

constitucional, que trata sobre la aplicación retrospectiva de la Ley Superior al momento de enjuiciar situaciones jurídicas acaecidas durante el tránsito de la Constitución de 1886 a la de 1991.

4. Trámite procesal Mediante auto del 28 de mayo de 2015, se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a las partes (fls. 45 a 47).

5. Intervenciones 5.1. El Ministerio de Educación Nacional6, explicó que no es parte dentro de los hechos que el accionante relata, ya que “no representa al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, ni a las Secretarías de Educación, ni a la Fiduprevisora S.A.”7, en tanto que en virtud de la descentralización de la administración del sector educativo, son las Secretarías de Educación de cada Departamento quienes tienen el historial laboral de sus docentes y la información respectiva acerca de la prestación de su servicio, imposibilitando a la entidad para decidir sobre las prestaciones sociales de los docentes del país.

. Por lo anterior, consideró que debe abstenerse de emitir algún pronunciamiento sobre la legalidad o no de las actuaciones de los despachos judiciales. 5.2. El Tribunal Administrativo del Cauca8 indicó que la acción de tutela no puede ser una tercera instancia donde se pretenda obtener una nueva valoración de pruebas, más aun cuando todas y cada uno de ellas fueron estudiadas y analizadas en una instancia anterior. Igualmente, señaló que tampoco se cumple con el requisito de subsidiariedad del recurso de amparo, toda vez que el proceso ordinario podía controvertirse vía

recurso de revisión, por lo que se concluye que existía otro medio para reclamar la 6 Folios 59 y 60. 7 Folio 59. 8 Folios 62 a 66. protección de los derechos constitucionales, que a juicio de la accionante, fueron vulnerados. 5.3. La Fiduprevisora9 propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, pues la parte actora pretende debatir decisiones judiciales de un proceso ordinario, en sede de amparo, con la finalidad de buscar una tercera instancia. Como segunda medida, propuso la inexistencia de la obligación, pues revisado el sistema informático de la entidad, se evidenció que a la fecha no existe ningún tipo de solicitud prestacional pendiente por resolver, y por ende, obligaciones por cumplir con la tutelante, por lo que solicitó se declare improcedente la presente acción constitucional.

6. Providencia impugnada Mediante sentencia proferida el 16 de julio de 2015, el Consejo de Estado, Sección Primera, negó las pretensiones presentadas por la señora Filomena

Martínez de Zuñiga. De esa manera, con base en la sentencia T-310 de 200910 proferida por la Corte Constitucional, sostuvo que no basta con mencionar que la providencia incurrió en defecto sustantivo, sino que es necesario demostrar que la decisión cuestionada contradice, de manera manifiesta el régimen jurídico que se debía aplicar. Narró que en el proceso ordinario se encontró probado que el cónyuge de la actora no cumplió con el requisito de tiempo de servicio para transferir a sus

beneficiarios la pensión, al igual que no le era aplicable la Ley 100 de 1993, pues al momento de su fallecimiento esta no había sido expedida, por lo que siguiendo la jurisprudencia del Consejo de Estado, no podía aplicarse al caso sub júdice, encontrando que “[l]a ley que gobierna el reconocimiento de la pensión de beneficiaros es la vigente al momento del fallecimiento del causante y no una posterior”, por lo que la Sala no encontró vulneración alguna a los derechos fundamentales alegados por la señora Filomena Martínez de Zuñiga. 9 Folio 67 a 73. 10 M.P. Dr. Luis Ernesto Vargas Silva.

7. Impugnación La parte demandante presentó escrito de impugnación visible a folio 114 del expediente, en el cual transcribió apartes concretos del escrito de tutela, añadiendo que se omitió la aplicación del Decreto 224 de 1972 y el artículo 288 de la Ley 100 de 1993 con respecto al principio de favorabilidad.

Finalmente, argumentó que debe analizarse también, en el presente caso, la aplicación retrospectiva de la Constitución en materia de los criterios que deben tenerse en cuenta al momento de enjuiciar situaciones jurídicas sucedidas durante el tránsito de la Constitución de 1886 a la de 1991. CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, reglamentario del artículo 86 de la Constitución Política, "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su

nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto". Este mecanismo fue concebido por el constituyente para la protección inmediata, oportuna y adecuada, ante situaciones de amenaza o vulneración, de los derechos fundamentales, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

1. Problema Jurídico Deberá la Sala en esta oportunidad, determinar si la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca lesiona los derechos fundamentales invocados por la demandante con ocasión de la sentencia confirmatoria del fallo del 30 de abril de 2013 dictado por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por ella interpuesta.

Con tal propósito, se realizará un breve estudio de la siguiente temática:

2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales, tal como ha sido reconocido por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Entre otras providencias, en la sentencia C-590 de 2005, la primera Corporación precisó los requisitos generales y especiales, o eventos determinantes, y mediante la sentencia de julio 31 de 201211, la Sala Plena del Consejo de Estado unificó su jurisprudencia respecto de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Igualmente, en virtud de la sentencia de agosto 5 de 2014, la Sala Plena del

Consejo de Estado unificó su jurisprudencia acerca de la posibilidad de interponer el recurso fundamental contra las sentencias del Consejo de Estado y respecto de las condiciones o requisitos para ello12. Con relación a este último aspecto, la Corporación, con fundamento en la jurisprudencia proferida por la Corte Constitucional, diferenció los siguientes dos requisitos o condiciones que debe acreditar el juez de tutela para que prospere el amparo: En primer lugar: i) deber del actor de precisar los hechos y las razones en que se fundamenta la acción, ii) deber del actor de cumplir con el requisito de subsidiariedad de la acción, al no contar o haber agotado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales en sede del juez natural, iii) cumplir con el requisito de inmediatez de la acción, y, finalmente, iv) acreditar que el asunto es de evidente relevancia constitucional. En segundo lugar, al citar la sentencia C-590 de 2005 dictada por la Corte Constitucional, indicó que son requisitos o causales especiales, para que proceda la acción en el caso concreto, que esta adolezca de alguno de los siguientes defectos: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de 11 CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena. Sentencia de julio 31 de 2012. Radicado: 2009-0132801(IJ). M.P. María Elizabeth García González. 12 CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena. Sentencia de agosto 5 de 2014. Radicado: 11001-03-15000-2012-02201-01 (IJ). C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución13. La procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional, de allí que la interpretación de los requisitos generales y de los defectos específicos en la providencia, deba ser restrictiva, a la luz de los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso de amparo.

3. Análisis del caso concreto 3.1. Revisado el expediente de tutela, junto con el material probatorio aportado al mismo, la Sala, con el propósito de resolver el problema jurídico planteado, realizará un estudio sobre la sentencia cuestionada por la tutelante, es decir, la proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca el 16 de abril de 2015. Lo anterior, para determinar si existió o no vulneración de los derechos fundamentales de la accionante.

Así las cosas, tenemos entonces que el Tribunal Administrativo accionado, en el acápite de “Análisis de la Sala”, resuelve estudiar la normatividad aplicable al caso bajo su conocimiento, determinando para ello la aplicación del artículo 7° del Decreto 224 de 1972 “el que previó lo relacionado con la pensión de sobrevivientes para el evento en que el causante no ha cumplido el requisito de edad”14. 3.2. A su turno, concretó que la pretensión de la demandante es la aplicación del principio de favorabilidad contenido en la Ley 100 de 1993, y textualmente, expuso

que dicha norma: “permite acceder a dicha prestación con una cotización mínima de 26 semanas antes del fallecimiento, (y de 50 semanas en vigencia de la Ley 797 de 2003); no obstante se recuerda que ésta ley fue expedida el 23 de diciembre de 1993 y su vigencia respecto al Sistema General de Pensiones para Servidores Públicos empezó a partir del 1 de abril del año 1994 (artículo 2 del Decreto 691 de 1994), es decir, para la fecha de fallecimiento del docente Gentil María Zúñiga Ocampo, esta norma aún no estaba comprendida en el ordenamiento jurídico” 13 Estos defectos, para la Corte Constitucional, “tocan con la procedencia misma del amparo”, en los términos del fundamento jurídico 23 de la sentencia C-590 de 2005. 14 Folio 25 del expediente. Tal afirmación fue sustentada citando la sentencia C-549 de 1993 dictada por la Corte Constitucional, al igual que, entre otras, la sentencia del Consejo de Estado de fecha 25 de abril de 2013, radicación 1605-09, M.P. Dr. Luis Rafael Vergara Quintero, en donde fue resuelta una situación similar a la de la actora y que fue resuelta negativamente, en el cual se estableció que: “Esta Corporación en Sala Plena de 25 de abril de 2013, frente al criterio de la retrospectividad, rectificó este argumento que había sido adoptado, señaló que en materia de sustitución pensional no se podía dar aplicación a una ley posterior, dado que la norma que debe tenerse en cuenta es la vigente al momento del deceso, precisó:

La jurisprudencia de esta Corporación ha considerado que en circunstancias especiales no satisface las mínimas garantías que si satisface el régimen general y cuando éste resulta más favorable que el especial, debe preferirse su aplicación; no obstante, es necesario tener en cuenta que la ley favorable que se debe aplicar es la que esté vigente al momento en que se habría causado el derecho”. (Negrilla de la Sala) En ese contexto, nótese como las actuaciones surtidas por el Tribunal Administrativo demandado, resultan ajustadas a Derecho y por consiguiente no lesionan el derecho fundamental al debido proceso deprecado por la demandante. 3.3. Ahora, a partir de lo observado y posteriormente descrito en la presente providencia, la Sala considera que la situación fáctica planteada por la accionante, no encuentra asidero jurídico dentro del estatuto constitucional y legal del Estado colombiano, en tanto que es posible afirmar que su pretensión radica en convertir este especial proceso de protección fundamental en una tercera instancia, argumento que a todas luces desconoce la naturaleza de la acción de tutela y la procedencia de la misma contra providencias judiciales. Al efecto, resulta imperioso manifestar que la existencia del amparo constitucional no pretende invadir en su totalidad las esferas propias de los jueces y juezas de la República, máxime, cuando de su interpretación jurídica deviene una decisión objetivamente fundamentada que soluciona los litigios sometidos a su conocimiento, situación que se presenta en el asunto que hoy se analiza, dado que la decisión dictada por Tribunal Administrativo del Cauca no deviene de una interpretación caprichosa, sino de un estudio jurídico-jurisprudencial aplicable al

caso concreto. 3.4. Así las cosas, y por las razones expuestas, la Sala confirmará la decisión proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda, Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. CONFÍRMASE la providencia impugnada, proferida el 16 de julio de 2015, por el CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA, por las razones expuestas en la presente providencia.

2. NOTIFÍQUESE la presente decisión a los interesados, por telegrama o por cualquier otro medio expedito.

3. ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ