CE-11001-03-15-000-2015-01892-00(AC)-2015

ACCIÓN DE TUTELA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA / EXISTENCIA DE OTRO MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL / INCIDENTE DE DESACATO – Idóneo para alegar el incumplimiento de una orden de tutela / PERJUICIO IRREMEDIABLE – Ausencia de acreditación [D]el examen realizado a la acción de tutela instaurada por [N.A.Q.P.], [B.G.P.] y [L.A.R.D.], se aprecia del escrito de tutela que los accionantes habían presentado una acción de tutela, en la cual la Sección Quinta del Consejo de Estado mediante proveído del 15 de diciembre de 2014, revocó la sentencia del 27 de mayo de 2014, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. En su lugar, se amparó los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de los actores. En consecuencia, se dejó sin efectos la providencia del 19 de marzo de 2013 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C de Descongestión. Así las cosas, la parte actora manifestó que la autoridad judicial accionada no ha dado cumplimiento al fallo proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, pues profirió una nueva providencia en contra de lo ordenado en el fallo de tutela. Al respecto, se advierte que los accionantes cuentan con otro medio de defensa judicial que, en este caso, sería el incidente de desacato que aparece en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. (…) En ese orden de ideas, es claro que los accionantes cuentan con otro medio de defensa idóneo, en el cual pueden alegar

el supuesto incumplimiento por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección Tercera, Subsección “C”. Ahora bien, de acuerdo con el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991, a pesar de que el afectado cuente con otro medio de defensa judicial, la acción de tutela procede en forma transitoria para evitar un perjuicio irremediable, esto es, aquel daño causado a un bien jurídico como consecuencia de acciones u omisiones manifiestamente ilegítimas y contrarias a derecho que una vez producido es irreversible y, por tanto, no se puede retornar a su estado anterior, el cual tiene como requisitos esenciales la urgencia, la inminencia, la gravedad y la impostergabilidad, los que no fueron acreditados por la parte accionante.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 8 / DECRETO 2591

DE 1991 – ARTÍCULO 52

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-15-000-2015-01892-00(AC)

Actor: NURIÁN AZUCENA QUITIAN PEÑA Y OTROS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN

TERCERA, SUBSECCIÓN C

Referencia: Acción de Tutela F A L L O La Sala decide la acción de tutela promovida por Nurián Azucena Quitián Peña,

Berenice Guío Pérez y Luis Alfredo Rivera Dueñas contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “C”, En Descongestión, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

I. ANTECEDENTES Nurián Azucena Quitián Peña, Berenice Guío Pérez y Luis Alfredo Rivera Dueñas presentaron, mediante apoderado1, acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “C”, en Descongestión, porque consideraron vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, así como el principio de confianza legítima, conforme con los hechos que se resumen a continuación: Afirmaron que la Universidad Distrital de Bogotá, mediante la Resolución Nº 021 de 17 de marzo de 1992, “Por la cual se autoriza al Rector para firmar un Convenio”, extendió a los empleados públicos de la entidad educativa los beneficios de la Convención Colectiva de Trabajo 1992-1993, consistente en que la pensión de jubilación se adquiría con 20 años de servicio sin considerar la edad.

Sostuvieron que el Rector de la Universidad les informó que la pensión solo podía reconocer a quienes, cumpliendo las condiciones, se hubieran retirado del servicio, por lo que, al considerar que cumplían con los requisitos convencionales renunciaron a sus empleos y se les reconoció la pensión de jubilación. Indicaron que la Contraloría de Bogotá inició una investigación fiscal y concluyó que algunas pensiones fueron indebidamente reconocidas por la Universidad,

motivo por el cual, dicha entidad presentó una acción popular bajo radicado No. 2002-01089, que prosperó en primera y segunda instancia y le ordenó a la Universidad Distrital que iniciara el trámite de revocación directa de los actos de reconocimiento pensional. Y en caso de no autorizarse por el beneficiario la revocatoria del acto administrativo, se instauraran las correspondientes demandas de lesividad. 1 Abogado: Luis Eduardo Pineda Palomino. T.P.: 50.642 del C.S. de la J. Señalaron que en cumplimiento de la orden judicial, la Universidad promovió la demanda de lesividad contra los actos administrativos mediante los cuales les reconoció la pensión de jubilación, actos que anuló la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En vista de lo anterior, los accionantes presentaron acción de tutela con el único fin de obtener el reintegro a sus cargos, por lo que, el Juez Noveno Administrativo de Bogotá, en sentencia del 12 de enero de 2010, accedió a las súplicas y dispuso que la Universidad debía reintegrar a los señores Nurian Azucena Quitían Peña, Berenice Guio Pérez y Luis Alfredo Rivera Dueñas, orden que cumplió la institución educativa a través de la Resolución Nº 173 de 9 de marzo de 2010. Dicha decisión fue impugnada, por tal razón, la Sección Tercera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante fallo del 17 de febrero de 2010, revocó tal decisión y, en consecuencia, la Universidad dejó sin efecto la Resolución Nº 173 de 9 de marzo de 2010.

Los accionantes presentaron una demanda de reparación directa contra el ente universitario, soportada en los daños patrimoniales causados por la aceptación de la renuncia que presentaron a los cargos que desempañaban en la Universidad Distrital. El Juez Veintidós Administrativo de Descongestión de Bogotá, en sentencia de 19 de marzo de 2013, accedió a las pretensiones de la demanda. Contra la anterior decisión, se interpuso recurso de apelación, por lo que, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “C” de Descongestión, en sentencia de 30 de septiembre de 2013 revocó la sentencia del a quo, pues consideró que existió indebida escogencia de la acción. Afirmaron que el Tribunal se incurrió en defecto sustantivo y fáctico en la providencias antes mencionada, los cual vulnera sus derechos fundamentales. En consecuencia, solicitaron que se ampararan los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la confianza legítima, por lo que, pidieron lo siguiente: ““Solicito al honorable CONSEJO DE ESTADO, se sirva conceder la tutela de los derechos fundamentales violados a los accionantes, disponiendo la descalificación judicial de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dictada en el proceso radicado bajo el N° 110013331722201100021, y como consecuencia: Que se le ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, para que en el término de 48 horas vuelva a proferir una sentencia,

constitucional, legal, congruente con los hechos de la demanda, ostensiblemente demostrados en cuanto a que efectivamente a los demandantes se les violó el principio de la confianza legítima por haberles dicho la Universidad, que renunciaran a sus empleos para pensionarlos, lo cual hicieron, concediéndoseles la pensión, y luego de 10 años, demandarlos para que se les anulara como se hizo, los actos de reconocimiento de aquella, quedando como consecuencia, sin pensión, sin trabajo y sin tener los requisitos legales para pensionarse conforme a la ley, con lo cual recibieron un daño antijurídico no proveniente de un acto administrativo, siendo procedente que hubiesen ejercido la acción de reparación directa, con la imputación del título del daño especial, lo cual hace que debe resolverse la apelación atendiendo estas circunstancias, pero excluyendo de sus consideraciones lo dicho referente a la indebida escogencia de la acción e inexistencia de la violación del principio del principio de la confianza legítima”. OPOSICIÓN La Universidad Distrital Francisco José de Caldas rindió un informe de todo lo ocurrido, tanto en sede administrativa y judicial, en el que, afirmó que, ha dado cumplimiento a los fallos del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sede constitucional y en sede de lo Contencioso Administrativo cuando se inició la demanda de reparación directa en contra del ente universitario, en la cual, las decisiones salieron a favor de la universidad. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “C” en Descongestión guardó silencio respecto a los hechos y pretensiones de

la presente acción de tutela.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos en que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección.

En cuanto a la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sección ha considerado en forma reiterada, a partir de la sentencia proferida el 28 de enero de 20102, que sólo procede en casos excepcionalísimos, en los que se evidencie fehacientemente que con su expedición se vulneran derechos fundamentales. Lo anterior, porque los jueces, al igual que las demás autoridades públicas con poder de decisión, no están exentos de equivocarse y, por ende, de amenazar o vulnerar derechos constitucionales fundamentales, circunstancia que, de acuerdo con el artículo 86 Superior, permite la intervención del juez constitucional con las restricciones y en los precisos términos de la norma en cita. En efecto, no se puede perder de vista que esta acción es, ante todo, un mecanismo de protección que tiene carácter residual y subsidiario frente a las acciones y los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico para que los interesados hagan efectivos sus derechos, ordenamiento jurídico que, en su

conjunto, está precisamente diseñado para garantizar los derechos constitucionales fundamentales. Ello es tan cierto que todos los procesos contemplan recursos ordinarios y, algunos, los extraordinarios, para controvertir las decisiones de los jueces y tribunales y, en caso de que estas presenten falencias, remediarlas. No obstante, el reconocimiento de los procesos ordinarios como escenarios por excelencia para materializar la garantía de los derechos constitucionales fundamentales (artículo 228 CP), la autonomía e independencia judicial (artículo 230 CP), el atributo de la cosa juzgada que se predica de los fallos dictados por 2 Expediente núm. 2009-00778, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. los jueces y la vigencia del principio de seguridad jurídica no contravienen la necesidad de asegurar la justicia material en el Estado Social de Derecho. De ahí que, con el único objetivo de proteger derechos constitucionales fundamentales, con base en el artículo 86 de la Constitución Política, procedería la tutela de forma excepcionalísima contra las providencias judiciales. Esta posición ha sido ratificada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sentencia del 31 de julio de 2012, en la que rectificó la tesis de la improcedencia absoluta de esta acción contra decisiones judiciales que mayoritariamente había sostenido para, en su lugar, admitirla y acometer el estudio de fondo del asunto, siempre que se esté en presencia de la violación de garantías fundamentales y observando los parámetros jurisprudenciales fijados para el efecto3. Si bien en criterio de la ponente de la presente decisión, la procedencia

excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales no se extendía a las dictadas por el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, quienes son órganos de cierre en sus respectivas jurisdicciones (artículos 237 [1], 234, 241 y 243 de la Constitución Política); en virtud de la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, del 5 de agosto de 2014, proferida en el radicado 2012-0220101, M.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, se acoge la nueva postura jurídica y en su lugar, acorde con lo resuelto en esa providencia, se admite la procedencia excepcional de la tutela contra las decisiones judiciales proferidas por el Consejo de Estado como órgano de cierre. Establecida entonces la procedencia excepcionalísima de la tutela contra providencias judiciales, la Sala adoptará la metodología aplicada por el Juez Constitucional para estudiar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, pues, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto y facilita el análisis de este complejo tema. En efecto, la doctrina constitucional vigente acepta la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, siempre que se verifique el cumplimiento de los 3 Importancia Jurídica, Expediente núm. 2009-01328 01, Actor: Nery Germania Álvarez Bello, C.P. María Elizabeth García González. requisitos generales o causales genéricas de procedibilidad enunciados en la sentencia C-590 de 2005, así:

(i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Una vez agotado el estudio de estos requisitos, es necesario determinar la existencia de, por lo menos, alguna de las causales especiales de procedibilidad, es decir que la providencia controvertida haya incurrido en: a) defecto orgánico, b) defecto procedimental absoluto, c) defecto fáctico, d) defecto material o sustantivo, e) error inducido, f) decisión sin motivación, g) desconocimiento del precedente y h) violación directa de la Constitución. En el caso concreto, los accionantes solicitaron que se ampararan los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la confianza legítima, por lo que, pidieron lo siguiente: ““Solicito al honorable CONSEJO DE ESTADO, se sirva conceder la tutela de los

derechos fundamentales violados a los accionantes, disponiendo la descalificación judicial de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dictada en el proceso radicado bajo el N° 110013331722201100021, y como consecuencia: Que se le ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, para que en el término de 48 horas vuelva a proferir una sentencia, constitucional, legal, congruente con los hechos de la demanda, ostensiblemente demostrados en cuanto a que efectivamente a los demandantes se les violó el principio de la confianza legítima por haberles dicho la Universidad, que renunciaran a sus empleos para pensionarlos, lo cual hicieron, concediéndoseles la pensión, y luego de 10 años, demandarlos para que se les anulara como se hizo, los actos de reconocimiento de aquella, quedando como consecuencia, sin pensión, sin trabajo y sin tener los requisitos legales para pensionarse conforme a la ley, con lo cual recibieron un daño antijurídico no proveniente de un acto administrativo, siendo procedente que hubiesen ejercido la acción de reparación directa, con la imputación del título del daño especial, lo cual hace que debe resolverse la apelación atendiendo estas circunstancias, pero excluyendo de sus consideraciones lo dicho referente a la indebida escogencia de la acción e inexistencia de la violación del principio del principio de la confianza legítima”. Ahora bien, del examen realizado a la acción de tutela instaurada por Nurián Azucena Quitián Peña, Berenice Guío Pérez y Luis Alfredo Rivera Dueñas, se

aprecia del escrito de tutela que los accionantes habían presentado una acción de tutela, en la cual la Sección Quinta del Consejo de Estado mediante proveído del 15 de diciembre de 2014, revocó la sentencia del 27 de mayo de 2014, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. En su lugar, se amparó los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de los actores. En consecuencia, se dejó sin efectos la providencia del 19 de marzo de 2013 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C de Descongestión. Así las cosas, la parte actora manifestó que la autoridad judicial accionada no ha dado cumplimiento al fallo proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, pues profirió una nueva providencia en contra de lo ordenado en el fallo de tutela. Al respecto, se advierte que los accionantes cuentan con otro medio de defensa judicial que, en este caso, sería el incidente de desacato que aparece en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.

El precepto en cita dispone: “Artículo 52. Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.”.

En ese orden de ideas, es claro que los accionantes cuentan con otro medio de

defensa idóneo, en el cual pueden alegar el supuesto incumplimiento por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección Tercera, Subsección “C”. Ahora bien, de acuerdo con el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991, a pesar de que el afectado cuente con otro medio de defensa judicial, la acción de tutela procede en forma transitoria para evitar un perjuicio irremediable, esto es, aquel daño causado a un bien jurídico como consecuencia de acciones u omisiones manifiestamente ilegítimas y contrarias a derecho que una vez producido es irreversible y, por tanto, no se puede retornar a su estado anterior, el cual tiene como requisitos esenciales la urgencia, la inminencia, la gravedad y la impostergabilidad, los que no fueron acreditados por la parte accionante. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia T-753 del 2000 señaló que “[f]rente a la necesidad de preservar el principio de subsidiariedad de la acción de tutela, se ha sostenido que aquella es improcedente si quien ha tenido a su disposición las vías judiciales ordinarias de defensa, no las utiliza ni oportuna ni adecuadamente, acudiendo en su lugar a la acción constitucional. Ello por cuanto que, a la luz de la jurisprudencia pertinente, los recursos judiciales ordinarios son verdaderas herramientas de protección de los derechos fundamentales, por lo que deben usarse oportunamente para garantizar su vigencia, so pena de convertir en improcedente el mecanismo subsidiario que ofrece el artículo 86 superior.” Además, la sentencia T-023 de 2011 la Corte Constitucional afirmó que “[s]e

encuentra ya muy decantada la jurisprudencia de la Corte acerca de la naturaleza residual de la acción de tutela y sus condiciones de procedencia cuando existe un mecanismo ordinario de defensa. Así ha destacado en múltiples oportunidades que los medios y recursos judiciales ordinarios son el escenario preferente para invocar la protección de los derechos constitucionales fundamentales que se consideren vulnerados en una situación específica, y a ellos deben acudir, en principio, los afectados, a fin de hacer prevalecer la supremacía de estos derechos y el carácter inalienable que les confiere la Carta. En consecuencia, la acción de tutela adquiere la condición de medio subsidiario, cuyo propósito no es el de desplazar a los otros mecanismos, sino el de fungir como último recurso orientado a suplir los vacíos de defensa que en determinadas circunstancias presenta el orden jurídico, en materia de protección de derechos fundamentales. Así, la protección de derechos fundamentales es un asunto que el orden jurídico reserva a la acción de tutela en la medida que el mismo no ofrezca al afectado otros medios de defensa judicial, de igual o similar eficacia. Sin embargo, de la sola existencia de un medio alternativo de defensa judicial, no deviene automáticamente la improcedencia de la acción de tutela. En aquellos eventos en que se establezca que el ordenamiento jurídico tiene previsto un medio ordinario de defensa judicial, corresponde al juez constitucional resolver dos cuestiones: la primera, consiste en determinar si el medio judicial alterno presenta la idoneidad y eficacia necesarias para la defensa de los derechos fundamentales. Si la respuesta a esa primera cuestión es positiva, debe

abordarse la cuestión subsiguiente consistente en determinar si concurren los elementos del perjuicio irremediable, que conforme a la jurisprudencia legitiman el amparo transitorio.” En ese orden de ideas, la Sala procederá a negar la acción tutela, por improcedente, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta decisión. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. FALLA 1.- NIÉGASE, por improcedente, la solicitud de tutela instaurada por Nurián Azucena Quitián Peña, Berenice Guío Pérez y Luis Alfredo Rivera Dueñas contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “C”, en Descongestión. 2.- NOTIFÍQUESE por el medio más expedito y eficaz que asegure el cumplimiento de la decisión. 3.- En caso de no ser impugnada la presente providencia, dentro de los 3 días siguientes a su notificación, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese, cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA HUGO FERNANDO

BASTIDAS BÁRCENAS Presidenta de la Sección

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ JORGE OCTAVIO

RAMÍREZ RAMÍREZ