CE-11001-03-15-000-2015-02042-00(AC)-2020

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA EL MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y

TERRITORIO / PROCESO EJECUTIVO COACTIVO / PRESCRIPCIÓN DEL PROCESO EJECUTIVO COACTIVO – Configurado / ACTO ADMINISTRATIVO DE JURISDICCIÓN COACTIVA – Existencia de proyecto de acto administrativo que cursa su última etapa de ejecución / DEMORA EN LA

EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO – No acreditado / APLICACIÓN

PRINCIPIO DE EFICACIA DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA – Acreditado /

AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES

[A]l hacer un análisis de los hechos que anteceden al reproche constitucional y las pruebas obrantes en el expediente, la Sala puede advertir que, en efecto, el actor viene solicitando desde el 27 de octubre de 2014, un pronunciamiento por parte del MINVIVIENDA respecto de la configuración del fenómeno de la prescripción extintiva que se habría producido dentro del proceso coactivo JCD-02001, ya que, según el actor, transcurrieron más de 5 años sin que se hubiera ejercido actuación para materializar el cumplimiento del cobro decretado judicialmente, cumpliéndose así los requisitos dispuestos por el artículo 817 del Estatuto Tributario, para que se haga efectivo el fenómeno jurídico en cita. No obstante lo anterior, para la Sala es claro también que de las pruebas obrantes en el expediente se puede evidenciar que el MINVIVIENDA, le ha dado el trámite debido y ha venido gestionando, no solo el análisis legal de la mencionada prescripción, sino que además ha llevado el

caso para que este sea debatido, al punto en que en la actualidad ya existe un proyecto de acto administrativo que cursa su última etapa de ejecución, es decir la firma del señor Ministro. En ese orden de ideas, la Sala considera que el tiempo que ha tomado el trámite de la referencia es razonable, en la medida en que la solicitud ha tenido el trámite debido y no se probó que en el transcurso de los 10 meses que han pasado desde que se presentó la primera solicitud, el MINVIVIENDA hubiese paralizado indefinidamente la gestión del requerimiento de declaratoria de prescripción extintiva. Por el contrario a lo expuesto por el actor, a juicio de la Sala y a la luz del principio de eficacia y el criterio de razonabilidad, el término que ha trascurrido en la gestión de esta petición, en nada resulta irracional desproporcionado o arbitrario, máxime si se tiene en cuenta que la prescripción extintiva solicitada por el actor, corresponde a una deuda coactiva de un valor significativo, siete mil cuatrocientos cincuenta y ocho millones novecientos treinta y cuatro mil pesos ($7.458.934.00), que sin lugar a dudas, merece todo el análisis, por parte del despacho del señor Ministro. Por esta razón los dos (2) meses que han transcurrido desde que el Comité consideró sugerir al despacho ministerial la declaración de la citada prescripción y que el actor considera sustento de la vulneración de los derechos fundamentales deprecados, no tienen tal virtualidad y por esta razón la Sala negará el amparo invocado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente: MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-15-000-2015-02042-00(AC)

Actor: CARLOS ALFONSO LUQUE BARRIGA Demandado: MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Se decide la acción de tutela presentada por el ciudadano CARLOS ALFONSO LUQUE BARRIGA, contra el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.

I. ANTECEDENTES 1.1 LA SOLICITUD El día 5 de agosto de 2015, el actor, por intermedio de apoderado judicial, solicitó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (en adelante MINVIVIENDA).

I.2 HECHOS Por medio de auto proferido el 1 de octubre de 2002, el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social (en adelante INURBE), libró mandamiento de pago por jurisdicción coactiva contra el actor con fundamento en la condena proferida contra éste por el Tribunal Superior de Bogotá, que ordenó el pago de la suma de siete mil cuatrocientos cincuenta y ocho millones novecientos treinta y cuatro mil pesos ($7.458.934.00ºº) a favor de la mencionada entidad comoquiera que el Juez ordinario probó dentro del proceso civil la usurpación de un lote de terreno de

propiedad de esta entidad. En el año 2009, el consorcio PAR INURBE en liquidación remitió al MINVIVIENDA el proceso de cobro coactivo JCD-02-001 de la referencia, para que fuera tramitado por esta entidad. El 27 de octubre de 20141, el actor presentó derecho de petición al Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio para que declarara la prescripción de la acción ejecutiva respecto de la obligación coactiva por valor de siete mil cuatrocientos cincuenta y ocho millones novecientos treinta y cuatro mil pesos ($7.458.934.00ºº), ya que habían transcurrido más de 12 años sin que se hiciera efectivo el cobro, por ello su situación fáctica se adecuaba a las disposiciones del artículo 817 del Estatuto Tributario2. El 24 de diciembre de 20143, el MINVIVIENDA resolvió el derecho de petición presentado por el actor, informándole que su proceso sería objeto de revisión por parte del Comité de Normalización de Cartera, el cual determinaría si efectivamente era procedente recomendar al despacho del señor Ministro que declare la prescripción del proceso ejecutivo de la referencia. Así mismo se informó al actor que en el mes de enero del año 2015, se llevaría a cabo un precomité en donde se estudiará el expediente de su caso, para luego fijar fecha a fin de que se realice el Comité de Normalización de Cartera. 1 Folio 7 2 Artículo 817. Término de la prescripción. La acción de cobro de las obligaciones fiscales prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de la fecha en que se hicieron

legalmente exigibles. Los mayores valores u obligaciones determinados en actos administrativos, en el mismo término, contado a partir de la fecha de su ejecutoria. 3 Folio 12 El 2 de febrero de 2015, el actor reiteró la solicitud de que se resolviera la declaratoria de prescripción, comoquiera que en dentro de los supuestos fácticos del caso, se cumplía a cabalidad los postulados del Estatuto Tributario por lo que el caso era ajeno a los protocolos de normalización de la cartera de la entidad. Esta solicitud no fue resuelta por el MINVIVIENDA. El 13 de mayo de 2015, el actor nuevamente presentó derecho de petición solicitando copia del acta del Comité de Normalización de Cartera llevado a cabo en enero de 2015, y adicionalmente, requirió que se le informara el estado actual del trámite de declaratoria de prescripción presentado ante esta entidad, comoquiera que considera que las dilaciones en la actuación causan perjuicios materiales al actor y vulneran sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. El 11 de junio de 2015, el actor nuevamente presentó derecho de petición poniendo de presente que hasta la fecha no se había resuelto el derecho de petición radicado en esta entidad el 13 de mayo del año en curso, en tal virtud solicitó que se resuelva de forma inmediata la solicitud de declaratoria de prescribición del proceso ejecutivo comoquiera que esta indefinición está causando perjuicios derivados de los gravámenes impuestos a sus inmuebles. El 19 de junio de 2015, el MINVIVIENDA resolvió el derecho de petición

interpuesto por el actor donde solicitaba la declaración inmediata de la prescripción del proceso ejecutivo iniciado en su contra. En la mencionada respuesta el MINVIVIENDA informó al actor que el día 14 de mayo, esta entidad llevó a cabo el Comité de Normalización de Cartera que concluyó, de acuerdo al análisis jurídico y fáctico, recomendar al señor Ministro decretar la prescripción por cumplirse los presupuestos del artículo 817 del Estatuto Tributario, es decir que hubiesen transcurrido más de cinco (5) años después notificar el mandamiento de pago, sin que se hayan realizado gestiones para obtener el cobro. Así mismo, informaron que este Comité ya elaboró el acto administrativo por medio del cual se declararía la prescripción solicitada, y a la fecha de emitirse la respuesta al derecho de petición, se estaba a la espera del perfeccionamiento del acto a través de la firma del señor Ministro. El MINVIVIENDA puso de presente que una vez el acto administrativo de la referencia estuviese perfeccionado sería notificado de manera oportuna. El 6 de agosto de 2015 el actor interpuso acción de tutela para que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y a la administración de justicia que, presuntamente, están siendo vulnerados por el MINVIVIENDA al no resolver de manera inmediata la solicitud de prescripción respecto del proceso ejecutivo que no fue ejecutado por esta entidad y que de acuerdo a los supuestos fácticos cumple con lo dispuesto en el artículo 817 del Estatuto Tributario. Considera injustificada la tardanza de 2 meses que ha tomado el MINVIVIENDA para darle trámite a la firma del acto administrativo que decreta la prescripción

señalando que esta situación no tiene justificación alguna. Aseguró que si bien, en la legislación no existe un término para que el MINVIVIENDA profiera el acto administrativo que declara la prescripción, lo cierto es que esta actuación paquidérmica está afectando su patrimonio toda vez que sus bienes, afectados por la medida cautelar, no pueden ser aún comerciados en el mercado, produciendo un daño antijurídico. Reitera que la actuación que se exige de la administración solo puede obedecer al análisis jurídico respecto de las condiciones fácticas que impone el artículo 817 del Estatuto Tributario, sin que sea justificado que de manera alguna esta decisión se prolongue en el tiempo. Insistió en afirmar que una actuación administrativa que en su totalidad ha durado 8 meses vulnera de forma clara el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. 1.3 PRETENSIONES La parte actora, por intermedio de la acción de tutela solicita que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, y que en tal virtud, se ordene al MINVIVIENDA que en un término perentorio decrete la prescripción extintiva requerida por el actor. 1.4 ACTUACIÓN La acción de tutela fue admitida por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante providencia fechada el 18 de agosto de 2015, que ordenó notificar a las partes. 1.4.1 El MINVIVIENDA, a través de escrito radicado en esta Corporación el 2 de septiembre de 2015 se opuso a las pretensiones de la acción de tutela.

Indicó que todas las peticiones del actor, han sido resueltas por esta entidad y resaltó que la última actuación llevada a cabo por el MINVIVIENDA fue emitida el 19 de junio fecha en la cual se puso en conocimiento del accionante los pormenores de su proceso, y se aclaró que su solicitud de declaración de prescripción ya cuenta con un proyecto de acto administrativo y se encuentra a la espera de la firma del Ministro4. Indicó que teniendo en cuenta que la acción de tutela del actor redunda en el derecho fundamental de petición es claro que la entidad ya cumplió con su deber legal de dar respuesta a la petición objeto de reproche y en tal virtud se habría configurado el fenómeno del hecho cumplido desvirtuándose así la vulneración deprecada en la presente acción de tutela. Desestimó la violación al debido proceso y el acceso a la administración de justicia y puso de presente que las actuaciones dentro del proceso gubernativo del asunto de la referencia han sido transparentes y siempre se ha mantenido al actor y a su apoderado al tanto de los avances que se han venido presentando en el proceso de jurisdicción coactiva. Insistió en que el actor no se encuentra en una situación de vulneración aparente que afecte su mínimo vital ni tampoco ante un peligro eminente que genere un perjuicio irremediable, para que se haga procedente la actuación del Juez constitucional y por tal razón desestimó que los supuestos fácticos del caso sub judice deban ser ventilados ante el Juez constitucional. Indicó que el proceso coactivo JCD – 02-001 se rige, al interior de la entidad, por la Resolución 057 de 2011 la cual regula el cobro coactivo, y de acuerdo a tal

disposición, en la actualidad la solicitud del actor cursa el trámite que le 4 Folio 37 corresponde, aclarando eso sí que el término que ha tomado esta entidad para resolver la prescripción solo corresponde al que el caso amerita, a fin de que el acto administrativo que se profiera esté revestido de la legalidad que requiere, lo que bajo ningún criterio se puede entender como una violación de los derechos fundamentales del actor.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1 Competencia de la Sala Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000 (12 de julio), por el cual se dictan reglas para el conocimiento y reparto de la acción de tutela. 2.2 Generalidades de la tutela La acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente señalados. Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable.

En este caso se trata de una acción de tutela contra providencia judicial respecto de la cual esta Sección venía siguiendo la línea de la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional. A través de la decisión de la Sala Plena del 31 de julio del 2012 en la cual la suscrita Magistrada Ponente salvó el voto, esta Sección decidió acogerse a la sentencia C-590 del 2005 de la Corte Constitucional.

2.3 De los deberes de las entidades públicas en el cumplimiento de sus funciones Con miras a la decisión por adoptarse en este fallo, resulta pertinente poner de presente que las funciones de las entidades públicas están regladas por el artículo 209 de la Constitución Política de Colombia, que determinó que sus actuaciones, sin importar su complejidad, deben fundamentarse a la luz de los principios de eficiencia, eficacia, publicidad y moralidad entre otros. Dicha norma preceptua: “Artículo 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley." Sobre los principios que rigen la actuación de las entidades públicas y dados los supuestos fácticos del caso que nos ocupa, se hace relevante analizar con detenimiento los postulados que rigen el principio de eficacia. En ese orden de ideas es pertinente traer a colación lo que la Corte Constitucional expuesto en sentencia T-733 de 2009 con ponencia del Magistrado Humberto Sierra Porto: “Surgen obligaciones concretas del postulado constitucional contenido en artículo 2º Superior, según el cual dentro de los fines esenciales del Estado está “servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los

principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución…”. Con fundamento en esto, la jurisprudencia de esta Corte ha protegido el denominado “principio de eficacia de la administración pública”, según el cual las autoridades administrativas ostentan cargas relativas al desempeño de sus funciones, en orden a implementar y brindar soluciones a problemas de los ciudadanos. Dichas problemas constituyen deficiencias atribuibles a deberes específicos de la administración, y así las mencionadas soluciones han de ser ciertas, eficaces y proporcionales a éstos.”5 Así mismo, esa Corporación, en la citada sentencia, sostuvo que en cumplimiento del principio de eficacia las entidades del Estado no pueden aplazar indefinidamente la resolución de los requerimientos de los administrados. “El principio de eficacia de la administración pública, impide a las autoridades administrativas permanecer impávidas o inactivas frente a situaciones que afecten a los ciudadanos; además de configurarse como un fin hacia el cual deben tender dichas autoridades. En este orden, la implementación práctica de ello supone la obligación de actuación de la administración, y de la real y efectiva ejecución de medidas, y no sólo la aceptación o reflexión sobre aquello que requiere su intervención. De ahí, que la jurisprudencia constitucional haya puntualizado también la necesidad de considerar los procedimientos de las autoridades bajo la noción de debido proceso administrativo.” De acuerdo a lo expuesto, la Sala determinará si, en efecto, de los supuestos fácticos del caso sub examine, se constituye la vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia por la

inobservancia del principio de eficacia. 2.4 Análisis del caso en concreto. En lo que refiere a la situación fáctica del presente caso, se destaca que el actor considera que el MINVIVIENDA, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, al no resolver de forma inmediata la solicitud de prescripción extintiva del proceso ejecutivo iniciado en su contra, que no fue ejecutado por esta entidad dentro del proceso de cobro coactivo JCD-02-001, habida cuenta que se encuentra desde junio para la firma del Ministro. 2.5 Término para resolver la solicitud de impugnación. Del estudio de la normatividad que regula la jurisdicción coactiva compuesto por la Ley 1066 de 20066 y la Resolución 057 de 2011 que regula la normalización de cartera del MINVIVIENDA, no existe un término establecido para que el señor ministro de esta cartera firme el proyecto de acto administrativo que declararía la 5Corte Constitucional, sentencia T-733 de 2009, M.P. Humberto Sierra Porto, Referencia: expediente T-2303945, 15 de octubre de 2009. 6Ley 1066 de 2006 “Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones.” prescripción adquisitiva Así las cosas, es claro que para determinar sí, efectivamente, las actuaciones del MINVIVIENDA vulneraron de algún modo los derechos deprecados por el actor, se debe acudir al criterio de razonabilidad y concluir si las actuaciones reprochadas, de modo alguno, desconocen el principio de la eficacia.

En ese orden de ideas y al hacer un análisis de los hechos que anteceden al reproche constitucional y las pruebas obrantes en el expediente, la Sala puede advertir que, en efecto, el actor viene solicitando desde el 27 de octubre de 2014, un pronunciamiento por parte del MINVIVIENDA respecto de la configuración del fenómeno de la prescripción extintiva que se habría producido dentro del proceso coactivo JCD-02001, ya que, según el actor, transcurrieron más de 5 años sin que se hubiera ejercido actuación para materializar el cumplimiento del cobro decretado judicialmente, cumpliéndose así los requisitos dispuestos por el artículo 817 del Estatuto Tributario, para que se haga efectivo el fenómeno jurídico en cita. No obstante lo anterior, para la Sala es claro también que de las pruebas obrantes en el expediente se puede evidenciar que el MINVIVIENDA, le ha dado el trámite debido y ha venido gestionando, no solo el análisis legal de la mencionada prescripción, sino que además ha llevado el caso para que este sea debatido, al punto en que en la actualidad ya existe un proyecto de acto administrativo que cursa su última etapa de ejecución, es decir la firma del señor Ministro. En ese orden de ideas, la Sala considera que el tiempo que ha tomado el trámite de la referencia es razonable, en la medida en que la solicitud ha tenido el trámite debido y no se probó que en el transcurso de los 10 meses que han pasado desde que se presentó la primera solicitud, el MINVIVIENDA hubiese paralizado indefinidamente la gestión del requerimiento de declaratoria de prescripción extintiva.

Por el contrario a lo expuesto por el actor, a juicio de la Sala y a la luz del principio de eficacia y el criterio de razonabilidad, el término que ha trascurrido en la gestión de esta petición, en nada resulta irracional desproporcionado o arbitrario, máxime si se tiene en cuenta que la prescripción extintiva solicitada por el actor, corresponde a una deuda coactiva de un valor significativo, siete mil cuatrocientos cincuenta y ocho millones novecientos treinta y cuatro mil pesos ($7.458.934.00), que sin lugar a dudas, merece todo el análisis, por parte del despacho del señor Ministro. Por esta razón los dos (2) meses que han transcurrido desde que el Comité consideró sugerir al despacho ministerial la declaración de la citada prescripción y que el actor considera sustento de la vulneración de los derechos fundamentales deprecados, no tienen tal virtualidad y por esta razón la Sala negará el amparo invocado. No obstante lo anterior, se exhortará al MINVIVIENDA para que en cumplimiento de los principios que rigen la función administrativa, no demore de manera indefinida la resolución de la de la prescripción extintiva presentada por el actor. En tal virtud, la Sala denegará el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia ya que, como quedó consignado en la parte considerativa, las vulneraciones denunciadas son infundadas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A LL A: PRIMERA. DENIÉGASE el amparo deprecado por el actor mediante tutela presentada ante esta Corporación el 5 de agosto de 2015.

SEGUNDO. EXHÓRTASE al MINVIVIENDA para que un plazo razonable, que no podrá exceder los dos (meses) siguientes a la ejecutoria de este fallo, expida y notifique la resolución requerida por el actor a través de la presente tutela. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, y, si dentro de este término legal no fuera impugnada, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase.

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

Presidenta

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

GUILLERMO VARGAS AYALA