CE-11001-03-15-000-2015-02385-00(AC)-2015

ADICION DEL USO DEL SUELO INSTITUCIONAL - Procedimiento: agotamiento de la concertación interinstitucional, consulta ciudadana y aprobación de los Planes de Ordenamiento Territorial / NORMAS URBANISTICAS DE CARACTER ESTRUCTURAL - Pueden ser modificadas a través de la revisión del Plan de Ordenamiento Territorial o excepcionalmente por iniciativa del alcalde municipal sustentándose en estudios técnicos / ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - La providencia cuestionada no incurrió en defecto sustantivo Del escrito de tutela se advierte que la entidad accionante cuestiona el fallo de 21 de julio de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima, por que incurrió en defecto sustantivo al desconocer e interpretar indebidamente los siguientes enunciados normativos: el numeral 7 del artículo 313 de la Constitución (competencia de los Concejos Municipales para reglamentar los usos del suelo) artículos 44 y 45 de la Constitución (derechos de los niños y adolescentes) y artículo 4 del Decreto 3600 de 2007 (categorías del suelo rural). Del contenido de la providencia de 21 de julio de 2015, objeto de controversia, advierte la Sala que los argumentos aludidos por el accionante no están llamados a prosperar… De los cargos formulados por el municipio de Ibagué, advierte la Sala que los argumentos dos y tres, se encaminan a establecer que el acuerdo 041 de 21 de octubre de 2008, expedido por CORTOLIMA, no constituye una determinante ambiental y mucho menos una norma de superior jerarquía… El Tribunal accionado, al

considerar que para adicionar el uso del suelo institucional a los aludidos predios rurales, la administración debió adelantar los procedimientos establecidos legalmente para ello, a través de la revisión del plan de ordenamiento territorial del municipio, toda vez que los lotes objeto de controversia, se encentran dentro de las categorías del suelo que constituyen normas urbanísticas estructurales. Dicho de esta forma, el Tribunal Administrativo del Tolima, indicó que para que fuera procedente la aludida adición del suelo, se debió adelantar el procedimiento contenido en los artículos 24, 25 y 28 de la Ley 388 de 1997, los cuales establecen el agotamiento de la concertación interinstitucional, la consulta ciudadana y la aprobación de los planes de ordenamiento territorial, etapas que nunca se surtieron con la expedición del Acuerdo 031 de 28 de diciembre de 2012… Ahora bien, la Sala observa que, después de hacer el análisis de la sentencia cuestionada, el Tribunal Administrativo del Tolima realizó un estudio serio, claro y ordenado, en relación con las disposiciones normativas aplicables al caso. De dicho estudio realizado encontró que el acto administrativo enjuiciado, esto es el Acuerdo 031 de 28 de diciembre de 2012, estaba viciado de legalidad por falsa motivación, y por cuanto no se respetaron las disposiciones legales establecidas por la normatividad para autorizar la adición del uso institucional a los predios rurales en cuestión. De los argumentos aducidos por la parte actora para controvertir la sentencia de 21 de julio de 2015, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, advierte la

Sala que los mismos no son de recibo por esta Sección, toda vez que al municipio de Ibagué no le asiste razón al atribuir un defecto sustantivo frente a la decisión de la autoridad judicial demandada. La Sala considera que el análisis normativo realizado por el Tribunal accionando, demostró que el Acuerdo 041 de 2008, (Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca del Rio Totare) expedido por CORTOLIMA, se configura como una determinante de superior jerarquía, y para ello se fundamentó en el artículo 10 de la Ley 388 de 1998… De otra parte, según la normativa citada, se llegó a la conclusión de que en los predios donde se autorizó adicionar el uso institucional permitido, al ser zonas destinadas a usos forestales, los mismos se encontraban dentro de la categoría del suelo contempladas en el artículo 4 del Decreto 3600 de 2007, por lo que se constituían en normas urbanísticas de carácter estructural, las cuales, en armonía con el artículo 15 de la Ley 388 de 1997, pueden ser modificadas (i) a través de la revisión del Plan de Ordenamiento Territorial, cuyo procedimiento es el mismo que se tiene para la aprobación del POT, (artículos 24, 25 y 28 de la Ley 388 de 1997) o (ii) excepcionalmente a iniciativa del alcalde municipal con base en motivos y estudios técnico debidamente sustentados… Establecido el anterior panorama, la sentencia controvertida fue la conclusión razonable del estudio normativo realizado… En consecuencia de lo anterior, la Sala no encuentra que la decisión cuestionada haya desconocido el numeral 7 del artículo 313

de la Constitución, puesto que en el mismo, no se despojó al Concejo Municipal de Ibagué de reglamentar el uso del suelo, sino que se le aclaró que el procedimiento utilizado para adicionar un uso institucional y unos predios rurales contravino las normas que reglamentan tal facultad constitucional… En ese mismo sentido, por lo expuesto en precedencia no encuentra la Sala una indebida interpretación del artículo 4 del Decreto 3600 de 2007, puesto que se concluyó que los predios en cuestión, al estar destinados a usos forestales hacían parte de la categorías de protección del suelo rural, lo que suponía de los mismos, normas urbanísticas de carácter estructural, las cuales solo pueden ser modificadas a través de la revisión del POT en los términos señalados en la Ley o a solicitud del alcalde municipal, sustentándose en estudios técnicos… Por otra parte, en relación con la presunta vulneración de los derechos de los adolescentes beneficiados con la construcción del Centro Especializado de Atención, en la zona rural en cuestión, encuentra la Sala, que el hecho de que el Tribunal Administrativo del Tolima, en ejercicio de su función constitucional, hubiera declarado la nulidad del Acuerdo 031 de 28 de diciembre de 2012, por medio del cual se autorizó adicionar un uso institucional de suelo permitido, a unos predios de uso rural, no significa que el municipio de Ibagué se hubiera exonerado de la obligación de garantizar los derechos fundamentales de los menores infractores. Así las cosas, no puede atribuírsele al Tribunal Administrativo del Tolima, infringir los derechos de los adolescentes sancionados, cuando el

primer llamado a proteger los mismos es la administración del municipio de Ibagué, quien debe adelantar las actuaciones pertinentes para ello, sin desconocer el ordenamiento jurídico. En ese orden de ideas, la Sala encuentra que si bien el Tribunal Administrativo del Tolima, declaró la nulidad del Acuerdo No. 031 de 2012, no significa que con ello se infringen los derechos de los menores infractores, toda vez que la garantía de los mismos no está supeditada a la construcción de una obra, pues independientemente de la ubicación y la infraestructura en la que se encuentren recluidos los adolescentes, es la administración la llamada a responder por la efectiva protección constitucional.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 44 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 45 / CONSTITUCION POLITICAARTICULO 313 EL NUMERAL 7 / DECRETO 3600 DE 2007 - ARTICULO 4 / DECRETO 3600 DE 2007 - ARTICULO 2 / LEY 388 DE 1997 - ARTICULO 5 / LEY 388 DE 1997 - ARTICULO 8 / LEY 388 DE 1997 - ARTICULO 9 / LEY 388 DE 1997 - ARTICULO 10 / DECRETO 4002 DE 2004 - ARTICULO 9 / LEY 388 DE 1997 - ARTICULO 24 / LEY 388 DE 1997 - ARTICULO 25 / LEY 388 DE 1997 - ARTICULO 28 / DECRETO 2591 DE 1991 - DECRETO 1069 DE 2015

NOTA DE RELATORIA: Sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial consultar sentencia de esta Corporación,

exp. 11001-03-15-000-2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: ROCIO ARAUJO OÑATE

Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-15-000-2015-02385-00(AC)

Actor: MUNICIPIO DE IBAGUE - TOLIMA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el municipio de Ibagué, a través de su Alcalde, contra el Tribunal Administrativo del Tolima, por haber dictado el fallo de 21 de julio de 2015, por medio del cual declaró la nulidad del Acuerdo 031 de 28 de diciembre de 2012.

I. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo Con escrito radicado el 27 de agosto 20151 en la Secretaría General de esta Corporación, el municipio de Ibagué, a través de su Alcalde, promovió acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Tolima, a fin de que le fuera amparado su derecho fundamental al debido proceso.

Lo anterior, por cuanto consideró que tal derecho fue vulnerado por el Tribunal Administrativo del Tolima, al haber dictado la sentencia de 21 de julio de 2015, que revocó parcialmente el fallo de primera instancia y declaró la nulidad del Acuerdo No. 031 de 28 de diciembre de 2012, por medio del

1 Folios 1-35 cual “se autoriza la adición de un uso del suelo institucional a unos predios rurales en el municipio de Ibagué”2 A título de amparo constitucional, solicitó ordenar al Tribunal Administrativo del Tolima revocar el fallo de 21 de julio de 2015, proferido dentro del medio de control de simple nulidad radicado bajo el No. 730001-33-33-005-201300052-00, y declarar la legalidad del Acuerdo No. 031 de 28 de diciembre de 2012. Como fundamento de la solicitud de amparo indicó que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo, por cuanto desconoció e interpretó indebidamente los siguientes enunciados normativos: el numeral 7º del artículo 313 de la Constitución (competencia de los Concejos Municipales para reglamentar los usos del suelo) artículos 44 y 45 de la Constitución (derechos de los niños y adolescentes) y artículo 4º del Decreto 3600 de 2007 (categorías del suelo rural). Para argumentar lo dicho señaló que el Tribunal accionando ha incurrido en una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión, “… ya que sin distinción o consideración alguna, concluye que el Acuerdo No. 041 del 21 de octubre de 2008, proferido por la Corporación Autónoma Regional del Tolima, por medio del cual se reglamenta los Usos del Suelo de la Cuenca Hidrográfica Mayor del Rio Totare, es una determinante ambiental y que constituye una norma de superior jerarquía y en consecuencia, debían

haberse agotado los tramites dispuestos en los artículos 24 y 25 de la Ley 388 de 1997 y que el no haberse realizado aquello, constituye una causal de falsa motivación del Acuerdo No. 031 de 2012, expedido por el Consejo de Ibagué, por medio del cual se autorizó el cambio de uso del suelo a unos predios rurales en el municipio de Ibagué…”3. Manifestó que la decisión censurada viola directamente el numeral 7º del artículo 313 de la Constitución, al sostener que “…la adición al uso del suelo realizada a través del Acuerdo 031 de 2012, expedido por el Concejo Municipal de Ibagué, no observó las directrices que sobre zonificación del sector había establecido la Corporación Autónoma Regional en el Acuerdo 2 Folio 318, cuaderno principal del proceso ordinario. 3 Folio 22. 041 de 2008, las cuales, en primera instancia, no constituyen determinantes ambientales y por lo tanto no pueden ser tenidas en cuenta como normas de superior jerarquía, ya que no se encuentran inmersas en las condiciones establecidas por el artículo 4 del Decreto 3600 de 2007…”4. Adujo que se violan abiertamente los derechos fundamentales de los menores beneficiarios del Proyecto de Construcción Especializado del Menor Infractor consagrados en los artículos 44 y 45 de la Constitución y de todas las disposiciones consagradas en el bloque de constitucionalidad. Indicó que a pesar de que en el fallo cuestionado se mencionó el artículo 4º de la Ley 3600 de 2007, este no fue bien interpretado, toda vez que los

predios incluidos en el Acuerdo 031 de 2012, no son áreas que estén sujetas al concepto legal de determinantes ambientales. 1.2. Actuaciones procesales relevantes Con auto de 7 de septiembre de 20155, se admitió la solicitud de tutela y se ordenó la notificación a los Magistrados del Tribunal Administrativo del Tolima, como autoridad judicial accionada, para que ejerciera su derecho de defensa. Asimismo, se vinculó a la presente acción al señor Luís Alberto Lozano (demandante dentro del proceso de nulidad), como tercero interesado en las resultas del proceso, a quien se le notificó de la existencia de la presente demanda a través de la página web de esta Corporación y por publicación en un diario de amplia circulación. Mediante escrito de 8 de septiembre de 2015, el municipio de Ibagué solicitó vincular como accionantes al trámite de la tutela a la Gobernación del Tolima y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF-, por considerar que dichas entidades tenían interés en las resultas del proceso. 4 Folio 15. 5 Folio 42. Por lo anterior, a través de auto de 22 de septiembre de 20156, suscrito por el concejero encargado del despacho Ponente de esta decisión, se vinculó a la presente solicitud de amparo como terceros interesados al Departamento del Tolima, a la Procuraduría Delegada para la Defensa del Menor y la Familia, al Instituto Colombiano de bienestar Familiar –ICBF-, al Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo –FONADEy a la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA.

1.2.2. Contestación de la autoridad judicial accionada – Tribunal Administrativo del Tolima Guardó silencio, no obstante estar debidamente notificada del auto admisorio de la demanda de tutela. 1.2.3. Informe de las autoridades vinculadas 1.2.3.1. La Gobernación del Tolima, mediante escrito de 6 de octubre de 20157, suscrito por el apoderado judicial de la entidad, indicó que la acción de tutela no tiene razón de ser, por cuanto la misma no va dirigida en su contra y porque no ha vulnerado derecho fundamental alguno de la autoridad administrativa accionante. Sostuvo que en el proceso de nulidad promovido por el señor Luís Alberto Lozano se cumplió fielmente con los trámites, requisitos y procedimientos que lo regían en su momento. Sostuvo que independiente de la decisión que se tome en la solicitud de tutela, la misma no beneficia ni perjudica al Departamento del Tolima. 6 Mediante proveído de 22 de septiembre de 2015, obrante a folio 115, se dispuso no acceder a la solicitud de coadyuvancia del ICBF y de la Gobernación del Tolima, toda vez que no podía el municipio de Ibagué representarlos en sede judicial sin poder especial para el efecto. 7 Folios 181-182. 1.2.3.2. La Procuraduría General de la Nación, mediante escrito de 5 de octubre de 20158, suscrito por el asesor de la Oficina Jurídica de la entidad, señaló que en su caso particular opera la falta de legitimación en la causa por pasiva, puesto que la acción de tutela va dirigida contra el Tribunal

Administrativo del Tolima, por haber proferido la decisión de 21 de julio de 2015, hecho que, sin duda alguna, no le es atribuible a la Procuraduría, puesto que no vulneró el derecho fundamental alegado por la parte accionante. 1.2.3.3. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF-, a través de escrito de 5 de octubre de 20159, suscrito por la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad, indicó que “El 28 de abril de 1995, la Sala de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, como resultado de la acción de tutela instaurada por la Procuraduría Delegada para la Defensa del Menor y de la Familia, señaló que las instalaciones del Politécnico Luís A. Rengifo no reunían las condiciones mínimas para albergar a los adolescentes infractores de la ley penal y ordenó a la Gobernación del Tolima, la Alcaldía de Ibagué, el ICBF y al Servicio de Aprendizaje – SENA realizar las obras necesarias para la adecuación general del Politécnico en sus aspectos físicos, administrativos y de dotación para lograr el bienestar de los jóvenes atendidos”10. Sostuvo que con ocasión de la anterior decisión la entidad realizó todas las obras y arreglos tendientes a mejorar y adecuar el Politécnico, sin embargo, debido a la antigüedad y al deterioro del mismo, se decidió hacer una nueva construcción que cumpla con las especificaciones y estándares técnicos requeridos para atender a los adolescentes. Manifestó que junto con la Alcaldía y la Gobernación se suscribió convenio

para realizar la compra del lote, la cual se efectuó en el año 2006, respecto de los predios denominados finca la Granjita, Paujil, Belú, fracción Santa Helena del corregimiento El Salado, ello con el fin de construir en dicha zona el Centro de Atención Especializada – CAE. 8 Folio 172-174 9 Folios 176-180. 10 Folio 176. Adujo que mediante Resolución No. 73-001-2-10-0146 de 9 de abril de 2010, el Curador Urbano No. 2 de Ibagué otorgó por el término de 36 meses licencia de urbanismo y construcción al municipio y al departamento para que sobre los predios aludidos se efectuara la construcción del CAE. Precisó que mediante Acuerdo No. 031 de 28 de diciembre de 2012, expedida por el Consejo Municipal de Ibagué, se autorizó la adición del uso institucional del suelo como permitido a los predios rurales del municipio denominados Paujil, Belú y la Granjita, fracción Santa Helena del corregimiento de El Salado. Señaló que, de conformidad con dicha autorización, se iniciaron las obras correspondientes para la construcción del CAE, el cual lleva un avance del 13 porciento “No obstante, dadas las ordenes de suspensión y demolición de la obra por parte de CORTOLIMA, las mismas se encuentran paralizadas generando un perjuicio y vulneración de los derechos de los menores con medida de privación de la libertad”11. Sostuvo que en el presente caso se evidencia la vulneración al principio de confianza legítima, toda vez que las entidades estatales comprometidas con

el proyecto CAE, adecuaron su comportamiento a la normativa vigente y aplicable. Manifestó que con la declaratoria de nulidad del Acuerdo No. 31 de 28 de diciembre de 2012, se vulneran los derechos fundamentales de los adolescentes, y fundamentó lo dicho, citando normas nacionales e internaciones de protección a los menores. Indicó que coadyuva la acción de tutela presentada por la Alcaldía Municipal, por cuanto comparte que la autoridad judicial accionada incurrió en un yerro 11 Folio 177. al desconocer las facultades constitucionales de los Concejos Municipales para reformar los planes de ordenamiento territorial. 1.2.3.4. El Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo -FONADE-, mediante escrito de 5 de octubre de 201512, suscrito por la apoderada judicial de la entidad, señaló que entre FONADE y el ICBF se suscribió convenio por medio del cual el primero se compromete a realizar “Gerencia integral para la ejecución de los estudios y diseños, la construcción, remodelación, mantenimiento y/o adecuación la dotación y la interventoría de proyectos enmarcados dentro de los programas centro de desarrollo infantil, sistema de responsabilidad penal para adolescentes y centros zonales y regionales, como estrategia para mejorar la infraestructura que tiene el ICBF para la prestación de los servicios en diferentes municipios del territorio colombiano”13. Manifestó que el ICBF era el responsable, frente a FONADE, de garantizar que “…los predios donde se realizan las obras se encuentren libres de cualquier afectación que impida la inversión con recursos del estado y dada la inminente necesidad de cumplir con su objeto social, garantizando la

atención adecuada del menor infractor, adelantó las gestiones pertinentes para la viabilidad del proyecto, que a hoy aún existe”14. Indicó que CORTOLIMA, dentro del trámite sancionatorio administrativo, expidió la Resolución No.1291 de 26 de mayo de 2015, en la que ordenó al municipio de Ibagué la demolición de la totalidad de la construcción adelantada por FONADE dentro de los predios denominados La Granjita, Belú, fracción Santa Helena, en aplicación de los artículos 40 y 46 de la Ley 1333 de 2009. Sostuvo que FONADE, a pesar de haber sido notificada de la mencionada resolución nunca fue vinculada al trámite sancionatorio, por lo que se le violó su derecho fundamental al debido proceso. 12 Folios 164-171. 13 Folio 166. 14 Folio 167. Solicitó desestimar las pretensiones de la demanda, por cuanto no vulneró los derechos presuntamente conculcados invocados por el municipio de Ibagué. 1.2.3.5. El señor Luís Alberto Lozano Castillo, en su condición de Presidente del Concejo Municipal de Ibagué, mediante escrito de 18 de septiembre de 201515, señaló que “…al expedirse el Acuerdo 031 de 2012, se procedió a reglamentar el uso del suelo conforme a lo previsto en el PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, pero ello no implica efectuar su ajuste, revisión, modificación o formulación, por lo cual no puede acusarse de infringir una norma superior jerárquica, cuando el trámite que impone su obligatoriedad no era el que se desarrolló por la corporación administrativa

municipal, pues no se afectaron las normas estructurales o generales que integran el POT del municipio de Ibagué contenido en el Acuerdo 0116 de 2000”16 Manifestó que “…la normativa que refiere el Tribunal en su sentencia no era aplicable al asunto en estudio, pues la norma citada refiere a la superioridad jerárquica cuando se trata de elaboración, ajuste, formulación, revisión o modificación del plan de ordenamiento territorial y no para reglamentar el uso del suelo como ejercicio de una función propia constitucional y legal de los concejos municipales”17. Indicó que el Tribunal cuestionado incurrió en defecto sustantivo, por cuanto empleó una norma que no resultaba aplicable al caso, pues el Acuerdo 041 de 2008, expedido por CORTOLIMA, tiene superioridad jerárquica cuando se trata de formulación, revisión, ajustes o modificaciones al POT, situación que no sucedió en el presente caso, toda vez que lo que se hizo con el Acuerdo 031 de 28 de diciembre de 2012, fue adicionar un uso institucional a un suelo rural. 15 Folios 81-95. 16 Folio 95. 17 Folio 81. Sostuvo que el Acuerdo 041 de 2008, fue valorado de manera errónea por el Tribunal accionado al punto de sostener que el uso institucional en el sector rural está prohibido cuando la norma jerárquica que se acusa como infringida lo permite18 1.2.3.6. La Corporación Autónoma Regional del Tolima -CORTOLIMA-, mediante escrito de 21 de octubre de 201519, suscrito por el apoderado judicial de la entidad, señaló que con la acción de tutela interpuesta, se

pretende que se estudien nuevamente los hechos que ya fueron debatidos y decididos en sede ordinaria, haciendo de la solicitud de amparo una tercera instancia que se acomode a los intereses de la parte accionante. Adujo que lo que pretende la Alcaldía de Ibagué es imponer su criterio sobre la decisión censurada proferida por el Tribunal, al considerar que su argumentación es más certera “…sin que se pruebe debidamente la violación ostensible del marco constitucional por parte del accionado al proferir el fallo respectivo”20. Manifestó que con la decisión del Tribunal demandado, no se vulneran los derechos fundamentales de los adolescentes infractores, por cuanto en el municipio de Ibagué hay suficientes zonas para construir un Centro de Atención Especializado, sin que se viole la normativa. Indicó que la entidad accionante cuenta con otro mecanismo de defensa judicial, pues puede solicitar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo la nulidad de la Resolución No. 1291 de 2015, expedida por CORTOLIMA, dentro del proceso sancionatorio adelantado contra el municipio de Ibagué. Señaló que “Lo que realmente parece suceder es que la administración está buscando un mecanismo judicial que le permita liberarse de la responsabilidad de entregar un contrato para la construcción de un centro del 18 Folio 95. 19 Folios 198-211. 20 Folio 200. menor. Aunque eran evidentes las violaciones normativas a las condiciones ambientales requeridas para su ejercicio”21.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por el municipio de Ibagué, por conducto de su Alcalde, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015 y el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2. Problemas jurídicos a resolver en la presente acción de amparo Corresponde a esta Sala determinar si tal y como lo consideró el accionante, el Tribunal Administrativo del Tolima, al proferir la sentencia de 21 de julio de 2015, vulneró su derecho fundamental al debido proceso, para ello se resolverán los siguientes problemas jurídicos: i) ¿Procede la acción de tutela contra la providencia de 21 de julio de 2015, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima en segunda instancia dentro del medio de control de nulidad, por medio de la cual declaró la nulidad del Acuerdo No. 031 de 28 de diciembre de 2012? ii) En el evento de superarse los requisitos de procedencia, surge adicionalmente el interrogante referido a ¿si la autoridad judicial accionada, al proferir la providencia de 21 de julio de 2015, que declaró la nulidad del Acuerdo No. 031 de 28 de diciembre de 2012, incurrió en el defecto sustantivo alegado por el accionante? 2.4. Hechos probados 21 Folio 202. La Sala encontró demostrados los siguientes hechos:  El Concejo Municipal de Ibagué expidió el Acuerdo No. 031 de 28 de diciembre de 2012, por medio del cual se autorizó la adición de un uso de

suelo institucional a unos predios rurales en el municipio de Ibagué.  Contra dicho Acuerdo, el señor Luís Alberto Lozano, formuló demanda de nulidad, aduciendo que el aludido acto administrativo era contrario al numeral 7º del artículo 313 de la Constitución, a los lineamientos fijados en la Ley 388 de 1997 y los Acuerdos Nos. 116 de 2008, (Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Ibagué) y 041 de 2008, expedido por la Corporación Autónoma Regional del Tolima.  Del mismo modo, adujo que el Acuerdo 031 de 28 de diciembre de 2012, desconoció el POT, por cuanto esta norma define equipamientos “...exclusivamente para el sector urbano y no para el rural que es precisamente donde se hallan los predios denominados Paujil, Belou y la Granjita (fracción Santa Helena), sector del Salado”22, territorio en el cual se autorizó la adición de uso institucional.  De igual forma, indicó “…que no era viable ni procedente…autorizar la adición de uso de un suelo destinado por vocación a la silvicultura a un uso de carácter institucional como lo es el desarrollo del proyecto CENTRO DE ATENCIÓN ESPECIALIZADO PARA EL SISTEMA DE RESPONSABILIDAD PENAL PARA ADOLESCENTES, por transgresión…del Acuerdo 041 de 2008, expedido por CORTOLIMA como producto de la declaratoria de ordenación y manejo de la cuenca del rio Totare en la cual se encuentran enclavados los predios objeto de variación del uso del suelo…”23, y señaló que la única forma para realizar

cambios en el uso del suelo era a través de la revisión o modificación del POT.  De dicha demanda conoció en primera instancia el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Descongestión de Ibagué, el cual, mediante sentencia de 12 de noviembre de 2014, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que el Concejo Municipal se encontraba facultado 22 Folio 248 del cuaderno principal del proceso ordinario. 23 Ibídem. para expedir dicho acuerdo, por lo que no se contravino ninguna norma legal.  En ese mismo sentido, afirmó el a quo que el uso institucional con cobertura regional no va en contravía del POT, toda vez que dicha prohibición no se encuentra consagrada en el numeral 5 del artículo 290 del mencionado plan.  Contra tal decisión, el señor Luís Alberto Lozano, interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Tolima, que, mediante sentencia de 21 de julio de 2015, revocó parcialmente el fallo de primera instancia y declaró la nulidad del Acuerdo 031 de 28 diciembre de 2012, al considerar que dicho acto administrativo no acató la reglamentación sobre los usos del suelo contempladas en el Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca del Rio Totare, contenido en el Acuerdo No. 041 de 2008, expedido por CORTOLIMA, la cual constituye una norma de mayor jerarquía.  Del mismo modo señaló que “…en el presente caso se trataba de alterar las normas urbanísticas estructurales sobre la clasificación de los usos del suelo; y al encontrarse que el uso institucional se encuentra prohibido

en áreas de explotación de silvicultura conforme a lo establecido en el artículo 9º del Decreto 3600 de 2007, así como en los cánones 31 y 32 del Acuerdo 041 de 2008 es forzoso para la Sala revocar parcialmente la sentencia apelada…”24 2.5. Razones jurídicas de la decisión Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) debido proceso judicial; (iii) generalidades del defecto sustantivo; (iv) estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva; y (v) análisis del caso concreto. 2.5.1. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 24 Folio 317 reverso, del cuaderno principal del proceso ordinario. Esta Sección, mayoritariamente, venía considerando que la acción de tutela contra providencia judicial era improcedente por dirigirse contra una decisión judicial. Solo en casos excepcionales se admitía su procedencia, eventos éstos que estaban relacionados con un vicio procesal ostensible y desproporcionado que lesionara el derecho de acceso a la administración de justicia en forma individual o en conexidad con el derecho de defensa y contradicción. Sin embargo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201225 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la