CE-11001-03-15-000-2015-03031-00(AC)-2015

IMPROCEDENCIA DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Por incumplimiento del requisito de inmediatez / REQUISITO DE INMEDIATEZ - La acción de tutela debe presentarse en un término razonable / RETARDO EN LA INTERPOSICION DE LA ACCION DE TUTELAInjustificado La parte accionante interpuso la acción objeto de estudio el día 4 de noviembre de 2015 , esto es, transcurridos más de 7 meses contados a partir de la ejecutoria de la sentencia de segunda instancia (19 de marzo de 2015), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca… a juicio de la Sala, se evidencia que el actor no ejerció oportunamente la acción de tutela para controvertir las providencias proferidas por las autoridades judiciales accionadas, sin que se advierta que exista un motivo válido para su inactividad, o un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la presunta vulneración de los derechos invocados, o que esté bajo una circunstancia especial que haga desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir de forma inmediata a la jurisdicción para controvertir la providencia judicial acusada en esta oportunidad… En ese orden de ideas, se estima que la acción constitucional se interpuso desconociendo el principio de inmediatez y el criterio fijado por la Sala Plena de esta Corporación para el ejercicio oportuno de la demanda de tutela contra providencia judicial, por consiguiente, no es procedente la presente acción para controvertir las providencias de 15 de junio de 2012 y 10 de marzo de 2015… En consecuencia,

debe la Sala señalar que acogiendo la tesis reiterada por la jurisprudencia, la acción de tutela no puede constituirse en un mecanismo en el que se sometan a debate aspectos que le son propios de definir al juez de la acción popular y no al juez de tutela.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTICULO 32

NOTA RELATORIA: Sobre los requisitos generales de procedencia y las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, consultar la sentencia C-590 de 2005 de la Corte Constitucional. De igual manera, se estableció que la acción de tutela debe ser interpuesta en un término razonable, al respecto ver la sentencia SU-339 de 2011 de la Corte Constitucional.

En el mismo sentido, la Sala Plena de esta Corporación acogió el criterio sobre el principio de inmediatez, el cual constituye uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, al respecto consultar las sentencias: del 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, M.P. Gerardo Arenas Monsalve; del 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, M.P. Victor Hernando Alvarado Ardila; del 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, M.P Gerardo Arenas Monsalve; del 30 Nov. 2011, exp. 2011-01218-00, M.P. Victor Hernando Alvarado Ardila; del 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, M.P.

Gerardo Arenas Monsalve; del 7 de octubre 2013, exp. 2013-01832-00, M.P. Gerardo Arenas Monsalve; del 10 de julio de 2014, exp. 2014-01248-00, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, entre otras. Sobre este particular, ver la sentencia T431 de 2013 de la Corte Constitucional. En relación con la regla general del plazo razonable atinente al cumplimiento del requisito de inmediatez, ver la sentencia de unificación de Sala Plena de esta Corporación, del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201(IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y las sentencias: T-1028 de 2010 y T-171 de 2014 de la Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., diez (10) de diciembre de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-15-000-2015-03031-00(AC)

Actor: SILCERIO ARMANDO TORRES RODRIGUEZ

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCION

SEGUNDA, SUBSECCION E Y EL JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTION DE BOGOTA Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por el señor Silcerio Armando Torres Rodríguez contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E y el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Bogotá.

ANTECEDENTES En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, el señor Silcerio Armando Torres Rodríguez acudió ante el Consejo de Estado con el fin de solicitar el amparo de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E y el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Bogotá. Solicitó en amparo de los derechos invocados, que se deje sin efectos la sentencia emitida el 10 de marzo de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el actor contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC, y en su lugar, se profiera una nueva providencia en la que se amparen los derechos invocados. Como hechos y consideraciones en los que sustenta sus pretensiones, expuso los siguientes (fls. 1-15): Relata que laboró en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC desde el 23 de agosto de 2002 hasta el 1º de febrero de 2011, en el cargo de Asesor de la Dirección General. Señala que mediante Resolución Nº 00336 de 2011 de la Dirección General del INPEC, su nombramiento fue declarado insubsistente. Afirma que posteriormente interpuso demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Bogotá. Relata que mediante sentencia de 15 de junio de 2012, el Juzgado Quinto

Administrativo de Descongestión de Bogotá negó las pretensiones de la demanda, decisión contra la que interpuso oportunamente el recurso de apelación. Indica que el recurso de apelación fue resuelto por sentencia de 10 de marzo de 2015, por el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, confirmó el fallo de primera instancia. Considera que las decisiones atacadas, en especial la proferida el 10 de marzo de 2015, desconocieron la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la necesidad de expresar las motivaciones o razones que sustentan el retiro de funcionarios. Añade que la decisión del Tribunal también hizo caso omiso del material probatorio dirigido a demostrar que la declaratoria de insubsistencia no encontró fundamento en el mejoramiento del servicio. INTERVENCIONES La Magistrada Fanny Contreras Espinosa del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se pronunció sobre la solicitud de amparo en los siguientes términos (fls. 310-320): Alega que la solicitud de amparo no cumple los requisitos de procedencia establecidos por la jurisprudencia constitucional, toda vez que no fue interpuesta dentro de un término razonable en respeto del principio de inmediatez. Explica que el accionante ejerció la acción de tutela más de siete meses después de que quedó ejecutoriada la sentencia de segunda instancia, y no invocó razón alguna para justificar su tardanza. Adicionalmente, advierte que el actor debate nuevamente cuestiones de orden legal que en su momento fueron controvertidas y estudiadas por los jueces competentes, por lo que lo realmente pretendido es utilizar la tutela como una

tercera instancia que no está prevista en el sistema jurídico colombiano. Argumenta que la providencia cuestionada está debidamente sustentada y razonada, atendió la normativa aplicable al caso y consideró las pruebas legalmente aportadas al expediente. Observa que el hecho de que el accionante no comparta la postura adoptada por los jueces de instancia no implica que se haya incurrido en una vía de hecho que haga procedente la acción de tutela.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

I. Competencia La Sala es competente, para conocer la acción de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Doce Administrativo de Medellín, en virtud de lo establecido en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el cual reglamenta la acción de tutela.

II. Generalidades de la acción de tutela Según lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona cuenta con la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede sólo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Esta acción tiene dos particularidades esenciales a saber: la subsidiariedad y la inmediatez; la primera, por cuanto sólo resulta procedente cuando el perjudicado no disponga de otro medio de defensa judicial, a no ser que busque evitar un perjuicio irremediable y; la segunda, porque se trata de un instrumento jurídico de

protección inmediata que es viable cuando se hace preciso administrar la guarda efectiva, concreta y actual del derecho fundamental sujeto a vulneración o amenaza.

III. Sobre la inmediatez de la acción de tutela y el agotamiento de medios judiciales Es preciso indicar que la acción de tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de determinadas condiciones jurídicas generales que deben verificarse previamente por el juez de tutela, para que éste pueda efectuar la respectiva valoración de fondo del fallo cuestionado a través de este mecanismo constitucional. Al respecto la Corte Constitucional en Sentencia C-590 de 2005, M.P Jaime Córdoba Triviño, sostuvo: “24. Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra

decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones1. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable 2 . De allí que sea un deber del actor desplegar todos los

mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la 1 Sentencia 173/93. 2 Sentencia T-504/00 defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración 3 . De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora4. No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por

ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible5. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al 3 Ver entre otras la reciente Sentencia T-315/05 4 Sentencias T-008/98 y SU-159/2000 5 Sentencia T-658-98 interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela6. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.” Subrayado y negrita fuera del texto. De igual manera la Corte Constitucional en sentencia SU-339/11, ha expresado que: “Si bien el Decreto 2591 de 1991 señala que el mecanismo constitucional puede ser interpuesto en cualquier tiempo, teniendo en cuenta que esta acción pretende dar protección inmediata ante la vulneración o amenaza de los derechos, la jurisprudencia ha precisado que debe ser interpuesta en un tiempo razonable, contado desde que acaecieron los hechos

causantes de la trasgresión o desde que la persona sienta amenazados sus derechos. Sobre este extremo se ha defendido que “la inexistencia de un término de caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable. La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado.” En este sentido, el principio de la inmediatez constituye uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la materia, cuyo criterio ha sido 6 Sentencias T-088-99 y SU-1219-01 acogido ampliamente por esta Subsección7, e incluso por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Resalta la Sala que se trata de una exigencia prevista con el fin de que se presente la acción dentro de un término oportuno, razonable y proporcionado en relación con el hecho que se alega como constitutivo de la vulneración. Es por lo anterior que resulta imperativo que se haga uso de este mecanismo de protección con la misma presteza con la que se debe atender el estudio de los derechos fundamentales que se invocan, máxime cuando se cuestiona una decisión judicial que ya estudió la controversia planteada por las partes, la cual se presume fue adoptada en derecho. Sobre este particular, en la sentencia T-431 de 2013, la Corte indicó que la

exigencia de inmediatez responde, en primer lugar a la necesidad de proteger derechos de terceros que pueden verse vulnerados por una tutela ejercida en un plazo irrazonable, caso en el que “se rompe la congruencia entre el medio de protección y la finalidad que se busca: la protección integral y eficaz de los derechos fundamentales de las personas”. En segundo lugar, impedir que el amparo “se convierta en factor de inseguridad jurídica”. En tercer lugar, evitar “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta supletiva de la propia negligencia” en la agencia de los derechos”. Igualmente, reiteró que “es deber del juez constitucional analizar en cada caso particular, si la solicitud de amparo fue presentada dentro de un término que 7 Entre otras, de esta Subsección pueden consultarse las siguiente providencias: 1) 28 Ago. 2008, exp. 2008-00779-00, Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 Oct. 2009, exp. 2009-00888-00, Victor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 Oct. 2009, exp. 2009-00889-00, Victor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 Feb. 2010, exp. 2009-01268-00, Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 Feb. 2010, exp. 200901082-01, Victor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 May. 2010, exp. 2010-00293-00, Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 Jun. 2011, exp. 2010-00540-00, Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 Nov. 2011, exp.

2011-01218-00, Victor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 Feb. 2012, exp. 2011-01581-00, Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 Feb. 2012, exp. 2011-01741-00, Victor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 Mar. 2012, exp. 2012-00250-00, Gerardo Arenas Monsalve. 11) 7 de octubre 2013, exp. 201301832-00, Gerardo Arenas Monsalve. 12) 10 de julio de 2014, exp. 2014-01248-00, Gerardo Arenas Monsalve. revista dichas características”8, y precisó los criterios a tener en cuenta para efectuar dicha evaluación: “(i) La existencia de razones válidas para la inactividad, como podría ser, por ejemplo, la ocurrencia de un suceso de fuerza mayor o caso fortuito, la incapacidad o imposibilidad del actor para interponer la tutela en un término razonable, la ocurrencia de un hecho completamente nuevo y sorpresivo que hubiere cambiado drásticamente las circunstancias previas, entre otras. (ii) Cuando a pesar del paso del tiempo es evidente que la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del accionante permanece, es decir, su situación desfavorable como consecuencia de la afectación de sus derechos continúa y es actual. Lo que adquiere sentido si se recuerda que la finalidad de la exigencia de la inmediatez no es imponer un término de prescripción o caducidad a la acción de tutela sino asegurarse de que se trate de de una amenaza o violación de derechos fundamentales que requiera, en realidad, una protección inmediata.

(iii) Cuando la carga de la interposición de la acción de tutela en un plazo razonable resulta desproporcionada dada la situación de debilidad manifiesta en la que se encuentra el accionante, lo que constituye un trato preferente autorizado por el artículo 13 de la Constitución que ordena que “el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.”9 Y en reciente pronunciamiento la Corte Constitucional señaló10: 8 Atendiendo dicha regla jurisprudencial, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de 5 de agosto de 2014, radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 frente a la inmediatez en las acciones de tutela contra providencia judicial, indicó que un plazo de seis (6) meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, es por regla general un plazo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales resulta oportuna. Resaltó la Corporación que se trata de una plazo aceptable, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. 9 Ver la sentencia T-1028 de 2010 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 10 Corte Constitucional, sentencia T-171 de 21 de marzo de 2014, expediente T 4.150.469,

Magistrado Ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. “La jurisprudencia constitucional ha entendido como requisito de procedibilidad de la acción de tutela, el hecho de que su interposición sea oportuna y se realice dentro de un plazo que se considere razonable. De esa manera, su presentación debe realizarse en el marco temporal de ocurrencia de la amenaza o la vulneración del derecho si lo que pretende es la protección de los derechos fundamentales ante la amenaza o la vulneración de los mismos.

En efecto, la razonabilidad del término de presentación de la acción de tutela depende de las circunstancias especiales del caso concreto. En tal sentido, esta Corporación ha señalado que le corresponde al juez constitucional en cada caso sopesar la razonabilidad del tiempo transcurrido entre el hecho que dio origen a la acción y la presentación de la misma y, establecer las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ocurrieron los hechos.”.

IV. Análisis del caso concreto Ahora bien, con el fin de establecer si la acción de tutela instaurada por Silcerio Armando Torrez Rodríguez contra las sentencias de 15 de junio de 2012 y 10 de marzo de 2015, proferidas por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, fue interpuesta respetando los requisitos generales para su procedencia, considera la Sala que es necesario destacar lo siguiente: En primer lugar, se observa que frente a la actuación surtida en el curso de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, fue proferido fallo el 15 de junio de 2012, mediante el cual el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de

Bogotá negó las pretensiones de la demanda. La mencionada decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca por sentencia de 10 de marzo de 2015, decisión que fue notificada mediante edicto que estuvo fijado en la Secretaría del Tribunal entre el 17 y el 19 de marzo de 2015 (fl. 60). Posteriormente, la parte accionante interpuso la acción objeto de estudio el día 4 de noviembre de 2015 (fl. 1), esto es, transcurridos más 7 meses contados a partir de la ejecutoria de la sentencia de segunda instancia (19 de marzo de 2015), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. De acuerdo con lo expuesto en precedencia a juicio de la Sala, se evidencia que el señor Silcerio Armando Torres Rodríguez no ejerció oportunamente la acción de tutela para controvertir las providencias proferidas por las autoridades judiciales accionadas, sin que se advierta que exista un motivo válido para su inactividad, o un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la presunta vulneración de los derechos invocados, o que esté bajo una circunstancia especial que haga desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir de forma inmediata a la jurisdicción para controvertir la providencia judicial acusada en esta oportunidad. En ese orden de ideas, se estima que la acción constitucional se interpuso desconociendo el principio de inmediatez y el criterio fijado por la Sala Plena de esta Corporación para el ejercicio oportuno de la demanda de tutela contra providencia judicial11, por consiguiente, no es procedente la presente acción para

controvertir las providencias de 15 de junio de 2012 y 10 de marzo de 2015, mediante las cuales se emitieron los pronunciamientos antes descritos. En consecuencia, debe la Sala señalar que acogiendo la tesis reiterada por la jurisprudencia, la acción de tutela no puede constituirse en un mecanismo en el que se sometan a debate aspectos que le son propios de definir al juez de la acción popular y no al juez de tutela. Así las cosas y como la presente acción no cumple con los requisitos generales para su procedibilidad, se rechazará la solicitud de amparo presentada por Silcerio Armando Torres Rodríguez contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E y el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Bogotá. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley: 11 Sobre el término a tener en cuenta a fin de establecer si la acción de tutela contra una providencia se interpuso o no en tiempo, se resalta que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado Consejo, en sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 201202201-01 (IJ), Jorge Octavio Ramírez Ramírez, determinó que por regla general, 6 meses era un lapso razonable para hacer ejercicio de la acción constitucional. FALLA RECHÁZASE por improcedente la acción de tutela interpuesta por Silcerio Armando Torres Rodríguez contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,

Sección Segunda, Subsección E y el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Bogotá. Notifíquese en legal forma a las partes. De no ser impugnada la presente providencia, remítase a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

GERARDO ARENAS MONSALVE

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

CARMELO PERDOMO CUÉTER