CE-11001-03-15-000-2015-03143-00(AP)REV_S-2018

RECURSO ORDINARIO DE SÚPLICA CONTRA EL AUTO DE RECHAZO DE LA SOLICITUD DE REVISIÓN EVENTUAL / REVOCA AUTO SUPLICADO / AUTO DE RECHAZO DE LA SOLICITUD DE REVISIÓN EVENTUAL - Debe proferirse por Sala de Sección Como la revisión eventual es uno de los recursos extraordinarios regulados en el CPACA., fuerza es concluir que la interposición del recurso de súplica contra el auto que rechaza dicho recurso es procedente. (…) [L]o que advierte la Sala es que la decisión del 9 de junio de 2016 por medio de la cual se rechazó por extemporánea la solicitud de revisión eventual de la referencia fue adoptada en Sala Unitaria, cuando debió haberse proferido por la Sala de la Sección Primera en virtud de lo ordenado por el transcrito artículo 274 del CPACA., en consonancia con el reglamento de esta Corporación, circunstancia que impone que tal auto sea revocado, para en su lugar, remitir el expediente al Despacho Sustanciador con el fin de que provea de acuerdo con lo aquí expuesto.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 246 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 274 / ACUERDO No. 0117 DEL 12 DE OCTUBRE DE 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., primero (1º) de marzo de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 11001-03-15-000-2015-03143-00(AP)REV

Actor: JORGE ALBERTO PÉREZ SANDOVAL Y OTROS Demandado: MUNICIPIO DE GIRÓN Y OTROS Se decide el recurso ordinario de súplica interpuesto por el apoderado de la parte actora contra el auto del 9 de junio de 2016, por el cual el Magistrado Ponente rechazó por extemporánea la solicitud de revisión eventual del fallo de 17 de junio de 2014 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander.

I. El Auto Suplicado Por auto del 9 de junio de 2016 el Consejero Sustanciador rechazó por extemporánea la solicitud de revisión eventual del fallo anotado, en consideración a que, de conformidad con lo establecido en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, tal petición debe presentarse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia que ponga fin al proceso; es decir, el 14 de agosto de 2014, en tanto que Fiduagraria la radicó en la Secretaría de la Sección Primera de la Corporación el 19 de octubre de 2015, excediendo ampliamente el término establecido para su formulación.

II. El Recurso de Súplica La recurrente interpuso recurso ordinario de súplica contra la anterior decisión en aplicación de lo dispuesto en el artículo 246 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), indicando que nunca fue vinculada al proceso adelantado en ejercicio de la acción popular que dio lugar a la sentencia que se controvierte en esta sede y, que no obstante, en esa providencia fue condenada, lo cual redunda en la existencia de una nulidad

procesal. En ese orden, a su juicio, en aplicación del artículo 228 de la Constitución y de los artículos 330 del Código de Procedimiento Civil (o artículo 301 del Código General del Proceso) y de la sentencia C-1076 de 2002 de la Corte Constitucional, debe entenderse que la notificación de la sentencia que se impugna se dio por conducta concluyente el 19 de octubre de 2015, esto es, cuando presentó el recurso de revisión eventual que ahora nos ocupa, quedando entonces radicada en tiempo la solicitud de revisión eventual del fallo que se controvierte.

III. CONSIDERACIONES III.1. Cuestión preliminar III.1.1.Naturaleza jurídica del recurso De conformidad con lo dispuesto por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en providencia de Unificación del 11 de septiembre de 2012 proferida dentro del proceso número 17001-33-31-000-2010-00205-01, con ponencia del Magistrado Mauricio Fajardo Gómez, el fin del mecanismo es revisar las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos que se aparten de las líneas jurisprudenciales trazadas en materia de acciones populares o de grupo, o cuando quiera que se produzcan las siguientes situaciones: “c) Su finalidad es la unificación de la jurisprudencia en materia de acciones populares. El artículo 237-1 de la Constitución Política asignó al Consejo de Estado, de manera expresa y precisa, el carácter y a su vez las funciones que corresponden a la máxima Corporación de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, al consagrar como la primera de sus atribuciones

la consistente en “[d]esempeñar las funciones de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, conforme a las reglas que señale la ley”. (…) Esta labor de unificación de jurisprudencia asignada por la Constitución Política al Consejo de Estado, en su calidad de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, adquiere especial importancia cuando se trata de las decisiones proferidas con ocasión del trámite de las acciones populares y cuando su conocimiento se encuentra a cargo de Jueces o Tribunales Administrativos puesto que la extensión del ámbito dentro del cual pueden ser ejercidas esas acciones y el amplio espectro de irradiación de los derechos cuya protección judicial garantizan, requieren, por consiguiente, de un mecanismo efectivo por medio del cual el Consejo de Estado ─en su tantas veces aludida condición de Tribunal Supremo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo─ pueda revisar las decisiones proferidas a raíz de su instauración con el fin de unificar la jurisprudencia, por vía de ejemplo en los eventos que en ocasión precedente ─a modo puramente ilustrativo, que no taxativo─ ha enunciado la Sala Plena de esta Corporación: “Aunque no de manera exclusiva ni exhaustiva, a título ilustrativo, es posible identificar los siguientes eventos generales en los cuales está llamada a operar, a plenitud, la tarea unificadora de la jurisprudencia: - Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia respectiva hubieren merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora; - Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su

complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación; - Cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación. - Cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado. (…) Se reitera que los eventos antes expuestos lo fueron únicamente a título enunciativo, por ello, su sola mención no excluye la posibilidad de que con posterioridad y en atención a la finalidad de unificación de jurisprudencia puedan llegar a considerarse otras hipótesis que harían posible la selección de la providencia para fines de revisión”1.” El Legislador concibió el Mecanismo de Eventual Revisión como una herramienta judicial orientada a que se logre la unificación de la jurisprudencia en materia de acciones populares y de grupo. III.1.2.Régimen aplicable 1 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 14 de julio de 2009; Radicación numero: 20001-23-31-000-2007-00244-01(IJ)AG; Actor: Gladys Alvarado Acosta y otros. Demandado: Municipio de Chiriguaná. Resulta necesario determinar también si el ejercicio del Mecanismo de Revisión Eventual comporta el nacimiento de un nuevo proceso o si es la continuación de

aquél en el cual se profirió la decisión de modo que se pueda establecer si el recurso impetrado debe regirse por lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011, que fue la invocada por la parte demandante al impugnar la decisión de rechazo. Al respecto, también ha sido pacífica y unánime la jurisprudencia al sostener que el citado Mecanismo no constituye una tercera instancia del proceso que se adelanta ya sea en ejercicio de una acción popular o de una acción de grupo. Las siguientes fueron las consideraciones que se tuvieron en cuenta para llegar a esa conclusión: “2. Finalidad y características de la revisión eventual de las sentencias proferidas en acciones populares. (…) En el sistema jurídico colombiano, el mecanismo de revisión eventual de providencias judiciales inicialmente introducido por el artículo 86 constitucional en relación con los fallos proferidos con ocasión del ejercicio de la acción de tutela y más recientemente prohijado por el Legislador Estatutario en cuanto respecta a las decisiones adoptadas en sede de acciones populares o de grupo, responde en considerable medida a la anotada caracterización de un proceso autónomo cuyo conocimiento se atribuye funcionalmente a la competencia del máximo órgano del correspondiente ramo de la Jurisdicción ─la Corte Constitucional o el Consejo de Estado, respectivamente─, cuya tramitación se encuentra justificada en motivos, en intereses y en principios que trascienden los alcances del proceso judicial de origen y a las partes implicadas en el mismo, pues comprometen a la colectividad, a intereses o principios como la igualdad, la seguridad jurídica, la protección de la buena fe o de la confianza legítima y la realización de la justicia material.

La revisión eventual en materia de acciones populares, cuyo conocimiento se encuentra atribuido al Consejo de Estado en su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, precisamente constituye un mecanismo instituido con la finalidad de posibilitar la unificación de la jurisprudencia emanada de los pronunciamientos dictados para poner fin a litigios originados en el ejercicio de los aludidos instrumentos procesales previstos para la protección de los derechos colectivos. (…) a) No constituye una tercera instancia de decisión. La revisión eventual opera frente a sentencias y a providencias en firme mediante las cuales se pone fin al proceso de acción popular, por manera que dentro del respectivo cauce procesal se han agotado ya las pertinentes instancias de decisión y, en caso de que el Consejo de Estado avoque el conocimiento del litigio, no lo hace en condición de tribunal de instancia sino en la de órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo que se apresta a proferir una decisión con miras a unificar jurisprudencia; así pues, la naturaleza jurídica del mecanismo de revisión eventual difiere por completo de la de un recurso ordinario como el de apelación e, incluso, de la del grado jurisdiccional de consulta…” (Subrayado de la Sala). En tal orden, como el objeto de la solicitud de Revisión Eventual es precisamente verificar si una sentencia judicial se separó de las líneas unificadas que ha trazado el Consejo de Estado en los procesos adelantados en ejercicio de la acción popular o de grupo o crear un criterio respecto de un caso en el cual no exista una posición decantada, es definitivo afirmar que el análisis de la sentencia de

unificación a que se ha hecho referencia, está dirigido a recabar en que el citado Mecanismo no puede ser utilizado para revivir los debates procesales que se presentaron en la primera o segunda instancia. En otras palabras, la Revisión Eventual no constituye una tercera instancia porque no hay lugar a valorar en esta sede las pruebas que se allegaron ante el Juez o el Tribunal para acreditar en su momento la vulneración de los derechos e intereses colectivos, ni tampoco a reconsiderar los argumentos que dieron lugar a la interposición de la respectiva acción popular o de grupo lo que indica que su interposición da comienzo a un nuevo proceso judicial. Vistas así las cosas, y en aplicación de lo dispuesto en el artículo 308 del CPACA2, se regirán por dicho estatuto los recursos de eventual revisión de acciones populares o de grupo que se interpongan con posterioridad al 2 de julio de 2012, lo cual permite concluir que al recurso interpuesto por Fiduagraria debe aplicarse lo allí regulado. En tal orden, pasa la Sala a analizar la procedencia del recurso a la luz de lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011. III.2. Procedencia del recurso ordinario de súplica Al tenor de lo dispuesto en el artículo 246 del CPACA., el recurso ordinario de súplica procede: “Artículo 246. Súplica. El recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el Magistrado Ponente en el curso de la segunda o única instancia o durante el trámite de la apelación de un auto. 2 “Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos

(2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior.” (Subrayado de la Sala). También procede contra el auto que rechaza o declara desierta la apelación o el recurso extraordinario. Este recurso deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto, en escrito dirigido a la Sala de que forma parte el ponente, con expresión de las razones en que se funda. El escrito se agregará al expediente y se mantendrá en la Secretaría por dos (2) días a disposición de la parte contraria; vencido el traslado, el Secretario pasará el expediente al Despacho del Magistrado que sigue en turno al que dictó la providencia, quien será el ponente para resolverlo ante la Sala, sección o subsección. Contra lo decidido no procederá recurso alguno”. (Subrayas de la Sala). Como la revisión eventual es uno de los recursos extraordinarios regulados en el CPACA., fuerza es concluir que la interposición del recurso de súplica contra el auto que rechaza dicho recurso es procedente. III.3. Trámite del recurso de eventual revisión de acciones populares y de grupo. Caso concreto Revisadas las normas que regulan el trámite de los recursos de eventual revisión de acciones populares y de grupo lo que se advierte es lo siguiente: “Artículo 274. Competencia y trámite. De la revisión eventual conocerá la

sección que el reglamento determine según su especialidad y para su trámite se observarán las siguientes reglas:

1. La petición deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso.

2. En la petición deberá hacerse una exposición razonada sobre las circunstancias que imponen la revisión, y acompañarse a la misma copia de las providencias relacionadas con la so1icitud.

3. Los Tribunales Administrativos, dentro del término de ocho (8) días contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente sección que el reglamento determine, el expediente, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, esta resuelva, mediante auto motivado, sobre la petición de revisión.

4. Cuando se decida no seleccionar una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrá insistir en su petición, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de dicha decisión. La decisión de selección o no selección y la resolución de la insistencia serán motivadas.

5. La sentencia sobre las providencias seleccionadas para revisión será proferida, con el carácter de Sentencia de Unificación por la sección que el reglamento determine según su especialidad, dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de su selección.

6. Si prospera la revisión, total o parcialmente, se invalidará, en lo pertinente, la sentencia o el auto, y se dictará la providencia de reemplazo o se adoptarán

las disposiciones que correspondan, según el caso. Si la sentencia impugnada se cumplió en forma total o parcial, la Sentencia de Unificación dejará sin efectos los actos procesales realizados y dispondrá que el juez inferior ejecute las órdenes sobre las restituciones y adopte las medidas a que haya lugar. Parágrafo. La presentación de la solicitud y el trámite de la revisión eventual, no suspende la ejecución de la providencia objeto del mismo” (Subrayas de la Sala). A su turno, el Acuerdo No. 0117 del 12 de octubre de 2010, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado3, determina que debe ser la Sección la que resuelva sobre la petición de selección, previo reparto efectuado a todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado sin atender a su especialidad: “ARTÍCULO 1o. Adiciónase al artículo 13 del Acuerdo número 58 de 1999, modificado por el artículo 1 del Acuerdo número 55 de 2003, por el cual se expidió el Reglamento Interno del Consejo de Estado, el siguiente parágrafo:  Parágrafo. De la selección para su eventual revisión de las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en segunda instancias conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación. Seleccionado el asunto para su revisión, la Sala Plena de lo Contencioso decidirá sobre la misma.

De la insistencia de que trata la parte final del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 conocerá la misma Sección que resolvió sobre su no selección, a menos que a petición de cualquier Consejero la Sala Plena de lo Contencioso decida resolverla. La Secretaría General una vez realizado el reparto respectivo procederá a enviar un informe a cada despacho en el que se indiquen los aspectos esenciales del asunto cuya revisión se solicita”. (Subrayas de la Sala). Bajo tales premisas, lo que advierte la Sala es que la decisión del 9 de junio de 2016 por medio de la cual se rechazó por extemporánea la solicitud de revisión eventual de la referencia fue adoptada en Sala Unitaria, cuando debió haberse proferido por la Sala de la Sección Primera en virtud de lo ordenado por el transcrito artículo 274 del CPACA., en consonancia con el reglamento de esta Corporación, circunstancia que impone que tal auto sea revocado, para en su lugar, remitir el expediente al Despacho Sustanciador con el fin de que provea de acuerdo con lo aquí expuesto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 3 “Por medio del cual se adiciona al artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999 un parágrafo”.

R E S U E L V E: REVOCAR el auto suplicado, y en su lugar, DEVOLVER el expediente al Despacho Sustanciador para que provea sobre la petición de revisión eventual de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 1º de marzo de 2018.

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Consejero de Estado Consejera de Estado Presidente

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero de Estado