CE-11001-03-15-000-2016-01060-00(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / RECURSO DE APELACIÓN – Mecanismo idóneo y eficaz para controvertir sanciones por infracciones de tránsito [F]rente a los actos administrativos cabe la impugnación jurisdiccional por el medio de control de nulidad y de restablecimiento del derecho, y en vía administrativa el recurso de apelación, en los términos del artículo 142 de la Ley769 del 2002Código Nacional de Tránsito Terrestre -.De tal manera que los argumentos que ahora se exponen no pueden ser ventilados en la presente acción de tutela, pues la autoridad competente no puede ser desplazado por el juez de tutela y, mucho menos, avalar que se acuda al amparo para suplir las falencias procesales de las partes.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2016-01060-00(AC)

Actor: SILVIO DE JESÚS VILLADIEGO TOVAR Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO Y OTROS La Sala decide la impugnación interpuesta por el demandante en contra de la sentencia del 2 de junio del 2016, proferida por el Consejo de Estado, Sección

Segunda, Subsección “A”, por medio de la que resolvió lo siguiente: “Primero. Rechazar por improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Silvio de Jesús Villadiego Tovar contra la Secretaría Distrital de Movilidad de Barranquilla - Inspección de Tránsito y Transporte, por las razones expuestas. Segundo. Amparar el derecho fundamental al debido proceso del señor Silvio de Jesús Villadiego Tovar. En consecuencia, se ordenará al Tribunal Administrativo del Atlántico que dentro de los dos (2) siguientes a la notificación del presente fallo le dé trámite o respuesta a la solicitud que el actor radicó el 22 de febrero de 2016.”1 1 Folio 85v. ANTECEDENTES El 29 de marzo del 20162, el señor SILVIO DE JESÚS VILLADIEGO TOVAR, actuando en nombre propio, instauró acción de tutela contra el TRIBUNAL

ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO y el DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y

PORTUARIO DE BARRANQUILLA – SECRETARÍA DE MOVILIDAD Y SEGURIDAD VIAL (INSPECCIÓN DOCE DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE), por considerar vulnerado su derecho fundamental a la propiedad privada (fl. 8).

1. Pretensiones Entiende la Sala que lo que el señor Villadiego Tovar pretende a través de la presente acción de tutela es que se “[…] dej[e] sin efecto el auto que admite la sanción como también la resolución No. 000000120767715 calendada 14 de agosto de 2015, por estar inmersa en ilegitimidad extracontractual […]” (fl. 8).

2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El 30 de junio del año 2015, un agente de la Policía Nacional le impuso al actor comparendo por la presunta comisión de una infracción de tránsito, en los términos del artículo 131 de la Ley 769 de 2002 - maniobras peligrosas - (fl. 16).

Allí se requirió al ciudadano actor para presentarse ante la autoridad de tránsito. 2.2. Atendiendo al hecho que el accionante no se presentó dentro de los términos de ley, la Inspección de Tránsito y Transporte correspondiente, mediante la Resolución 0120767715 del 14 de agosto del 2015 (fls. 16 y 17), lo declaró contraventor de las normas de tránsito y, con fundamento en esto, lo sancionó con multa equivalente a treinta (30) salarios mínimos diarios legales vigentes. En la parte resolutiva del acto se dijo que procedía el recurso de apelación. 2 Carátula del expediente de la referencia. 2.3. La decisión antes referida no fue apelada por el señor Silvio de Jesús Villadiego Tovar.

3. Fundamentos de la acción 3.1. El accionante manifestó que la autoridad administrativa demandada vulneró sus derechos fundamentales, porque le impuso una sanción sin “legitimidad extracontractual” (fl. 1), debido a que operó lo que denominó “caducidad objetiva extintiva de toda pretensión de sanción” (fl. 4) y además, porque pasó por alto que el lugar donde ocurrieron los hechos no fue señalizado.

Frente a lo primero señaló que pasaron más de dos años desde que se promulgó

la Ley 769 del 2002, y, pese a esto, la respectiva autoridad de tránsito no ha cumplido con su deber de señalizar todas de las vías del Distrito de Barranquilla. En cuanto al segundo punto, se dijo que la autoridad accionada se negó a darle trámite a los recursos de reposición y apelación interpuestos contra el comparendo. 3.2. Para el señor Villadiego Tovar, la resolución cuestionada implica desviación de poder ante el desconocimiento de la Ley 1285 de 2009, reformatoria de la Estatutaria de Administración de Justicia –Ley 270 de 1996–, y, además, da lugar a la declaratoria de responsabilidad extracontractual de la administración (fl. 2). 3.3. Por otra parte, el ciudadano tutelante puso de presente que, mediante escrito del 22 de febrero del 2016 (fls. 20 a 33), le solicitó al Tribunal Administrativo del Atlántico que ejerciera “control jurisdiccional y contencioso” (fl. 6) y aun así, para la fecha de interposición de la demanda de tutela, dicha autoridad jurisdiccional no se había pronunciado sobre aquella solicitud.

4. Trámite impartido e intervenciones Una vez avocado el conocimiento de la presente acción por parte del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, mediante auto del 14 de abril del 2016

(fls. 41-43), se ordenó notificar a las partes y, además, se denegó la solicitud de suspensión provisional impetrada por la parte accionante - medida cautelar -. 4.1. El Distrito de Barranquilla – Secretaría de Movilidad (Inspectora Doce

(12) de Tránsito y Transporte), por conducto de la titular del despacho, rindió el respectivo informe de los fundamentos del acto administrativo cuestionado y de las actuaciones adelantadas para la imposición de la sanción pecuniaria al accionante. Solicitó que se negara por improcedente la presente acción de tutela, con fundamento en que el señor Villadiego Tovar pudo apelar el auto que aquí cuestiona y no lo hizo, esto es, por desconocer el principio de subsidiariedad. 4.2. El Tribunal Administrativo del Atlántico, pese a ser notificado en debida forma3, guardó silencio.

5. Providencia impugnada Mediante providencia del 2 de junio del 2016, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, resolvió la demanda de tutela en estos términos: “Primero. Rechazar por improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Silvio de Jesús Villadiego Tovar contra la Secretaría Distrital de Movilidad de Barranquilla - Inspección de Tránsito y Transporte, por las razones expuestas.

Segundo. Amparar el derecho fundamental al debido proceso del señor Silvio de Jesús Villadiego Tovar. En consecuencia, se ordenará al Tribunal Administrativo del Atlántico que dentro de los dos (2) siguientes a la notificación del presente fallo le dé trámite o respuesta a la solicitud que el actor radicó el 22 de febrero de 2016.”4 Para lo primero, expuso que el acto que se cuestiona era apelable y el accionante no interpuso dicho recurso, quedando imposibilitado para demandar ante el juez

de tutela y, frente a lo segundo, dijo que las pruebas del expediente, así como el hecho que el tribunal demandado guardara silencio, permitían concluir que la petición que el accionante presentó ante dicha Corporación, aún no se ha resuelto. 3 Folio 45. 4 Folio 85v.

6. Impugnación El señor Edgar Alberto Bernal Castillo impugnó la anterior decisión, reiterando los argumentos expuestos en el escrito de demanda, en lo relacionado con la ilegalidad del comparendo impuesto y de la resolución por medio de la cual se le declaró infractor de las normas de tránsito (fls. 93-96)

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si resulta procedente a través de la presente acción, cuestionar la resolución emitida por la Inspección Doce (12) de Tránsito y Transporte de Barranquilla, que declaró al accionante contraventor de las normas de tránsito, cuando la parte demandante no interpuso los recursos de ley en contra de esa decisión. Posteriormente, y siempre que sea procedente, la Sala tendrá

que determinar si las circunstancias alegadas vulneran derechos fundamentales. Es del caso precisar que la Sala no se pronunciará en lo relacionado con las omisiones del Tribunal Administrativo del Atlántico, primero, porque esas cuestiones no fueron impugnadas y, segundo, porque al hacerlo la Sala podría vulnerar el principio constitucional de no reforma en peor.

3. Carácter subsidiario de la acción de tutela Del carácter subsidiario de la acción de tutela se deriva que los medios ordinarios de defensa para la protección de los derechos, siempre que sean idóneos y eficaces, no pueden ser desplazados o suplantados por la acción de tutela. Este atributo de la acción de tutela, tal como lo ha referido la Corte Constitucional, salvaguarda las competencias atribuidas por la Constitución y la ley a las diferentes autoridades judiciales, garantiza su independencia y preserva “la plenitud de las formas propias de cada juicio”, garantía propia del debido proceso, que supone la aplicación de los procedimientos debidos a cada caso concreto5.

Es por lo dicho que la tesis de la Sección, expuesta en diversas sentencias, es que, por regla general, cuando existe otro medio de defensa judicial, idóneo y eficaz, no es procedente la acción de tutela. Por supuesto, la idoneidad y eficacia del medio de defensa se definen en función del caso concreto, atendiendo a las circunstancias en que se encuentra el solicitante y, además, dependen de la existencia o no de un perjuicio irremediable, en los términos del numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia de la Corte

Constitucional. El carácter “irremediable” del perjuicio supone que este sea inminente y grave, razón por la cual la garantía de los derechos fundamentales por medio de la acción de tutela debe ser urgente e impostergable. La inminencia del perjuicio hace relación a la amenaza que está por suceder y su gravedad a la intensidad del daño moral o material en el haber jurídico de la persona6. Sin embargo, se pueden presentar situaciones extraordinarias en las cuales el titular de un derecho no le es posible esperar a que la jurisdicción ordinaria o contenciosa se pronuncie, pues el hacerlo, podría ocasionarle un perjuicio irreparable, situación ante la cual, la acción de tutela se torna en el medio idóneo y eficaz para proteger transitoriamente el derecho fundamental amenazado o vulnerado, mientras se resuelve el asunto litigioso o el conflicto de carácter legal. Entonces, solamente en los eventos en los cuales el conflicto planteado desborda el marco meramente legal, y pase al plano constitucional, el juez de tutela estaría en la obligación de decidir de fondo una solicitud de esta naturaleza, y a tomar las medidas pertinentes para la protección del derecho vulnerado o amenazado.7

4. Análisis del caso concreto 5 En este sentido, entre otras, se pueden confrontar las sentencias T-145 de 2011 (M.P. Mauricio González Cuervo) y T-983 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), de la Corte Constitucional. 6 En estos términos se refirió la Corte Constitucional, entre otras, en la sentencia T-702 de 2008 (M.P. Manuel

José Cepeda Espinosa). 7 Corte Constitucional. Sentencias T1083 de 2002, T-076 de 2003 y T-1277 de 2005. 4.1. Del estudio del expediente, observa la Sala que, mediante la Resolución No. 0120767715 del 14 de agosto del 2015, la Inspectora Doce (12) de Tránsito y Transporte de Barranquilla declaró contraventor de las normas de tránsito al señor Silvio de Jesús Villadiego Tovar, ante la presunta configuración de la conducta prevista en el artículo 131 de la Ley 769 del 2002 (fls. 16 y 17). En esa decisión se tuvo en cuenta que el accionante incurrió en maniobras de conducción peligrosas que, además de estar tipificadas en el Código Nacional de Tránsito, ponían en peligro a la totalidad de la comunidad que transitaba la vía. 4.2. Como de los fundamentos y alegaciones de la presente acción de tutela, se infiere que lo pretendido por el accionante es que se deje sin efectos el acto administrativo de la a Inspectora Doce (12) de Tránsito y Transporte de Barranquilla, no es posible acudir a este mecanismo constitucional. Es claro que frente a los actos administrativos cabe la impugnación jurisdiccional por el medio de control de nulidad y de restablecimiento del derecho, y en vía administrativa el recurso de apelación, en los términos del artículo 142 de la Ley769 del 2002 - Código Nacional de Tránsito Terrestre -.De tal manera que los argumentos que ahora se exponen no pueden ser ventilados en la presente acción

de tutela, pues la autoridad competente no puede ser desplazado por el juez de tutela y, mucho menos, avalar que se acuda al amparo para suplir las falencias procesales de las partes. Frente al particular, la Corte Constitucional8 ha dicho: “3.1.3. En conclusión, es improcedente la acción de tutela para subsanar los recursos dejados de ejercer –reposición y en subsidio apelacióno controvertir un acto administrativo sin que previamente se haya empleado el medio judicial idóneo –acción de nulidad y restablecimiento del derecho-. Máxime cuando el accionante no se encuentra frente a un perjuicio irremediable o pertenece a un grupo de especial protección.” (Negrillas propias). Y en reciente pronunciamiento, refiriéndose a la naturaleza de la decisión que se profiere dentro del procedimiento que cataloga como “administrativo” para la imposición de sanciones por infracciones de tránsito, la alta Corporación9, sostuvo lo siguiente: 8 T-038 del 2014. 9 Sentencia T-051 del 10 de febrero de 2016. “La naturaleza jurídica de la resolución mencionada corresponde a la de un acto administrativo particular [39] por medio del cual se crea una situación jurídica. Por ende, cuando el perjudicado no esté conforme con la sanción impuesta, el mecanismo judicial procedente será el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho [40], el cual permite resarcir el daño causado injustificadamente a un derecho subjetivo”[41]. Debe tenerse en cuenta que, uno de los requisitos para acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es haber interpuesto los

recursos en sede administrativa, sin embargo, cuando no se hubiesen presentado porque las autoridades no lo permitieron, no es posible exigir ese requisito. La falta de notificación de los actos administrativos, implica que los afectados no tengan conocimiento de los pronunciamientos de la administración y, por ende, constituye una barrera para el ejercicios los recursos procedentes, en consecuencia, cuando la alta de interposición de recursos obedezca a la falta de notificación, es posible acceder al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, aun cuando no se hubiere agotado ese requisito de procedencia.” (Negrillas propias) Como se observa, no resulta procedente revivir un procedimiento administrativo que concluyó sin que las partes hubieran interpuesto los recursos procedentes, ya que ello contribuiría a desnaturalizar la tutela y a desplazar a las autoridades administrativas competentes. 4.3. Por las anteriores razones, al no cumplir la acción de tutela con los requisitos generales de procedencia como lo es la subsidiariedad, resulta innecesario revisar los demás argumentos presentados por la actora. Como consecuencia de los argumentos antes esgrimidos, la Sala confirmará la providencia impugnada. En mérito de lo expuesto la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. CONFÍRMASE la sentencia del 2 de junio del 2016, dictada por el CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “A”, por las razones expuestas en la motivación precedente.

2. NOTIFÍQUESE esta providencia a los interesados por cualquier medio

expedito.

3. ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha

HUGO FERNANDO BASTIDAS STELLA JEANNETTE CARVAJAL

BÁRCENAS BASTO Presidente de la Sección Aclaro voto

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ

RAMÍREZ