CE-11001-03-15-000-2016-01481-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO PROCEDIMENTAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTEInexistencia / ADECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL - Potestad judicial [L]a Sala advierte que la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño se atuvo a lo que establece el artículo 171 del CPACA, en el que se faculta al funcionario judicial para que readecúe la acción, alternativa que está en armonía con el derecho de acceso a la administración de justicia. Ahora bien, no encuentra esta Corporación que las razones expuestas en la providencia (…) sean irrazonables o caprichosas. Luego de efectuar el análisis a la escritura pública que suscribió la alcaldía de Pore y el accionante, se arribó a la conclusión que se trató de un acto contractual que no es pasible de control a través de la acción de simple nulidad (…) la Sala considera que no se configuró el desconocimiento del precedente judicial alegado por el demandante, pues verificadas las providencias (…) proferidas por el Consejo de Estado, se evidencia que estas hacen referencia a la naturaleza jurídica de la escritura pública, tema que no es objeto de discusión dentro de las providencias acusadas.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 228 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 86 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 93 / CONVENCIÓN

AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS - ARTÍCULO 25 / PACTO DE

DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS - ARTÍCULO 2.3 - LITERAL A / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 141 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 164 - NUMERAL 1 - LITERAL A / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 164 - NUMERAL 2 - LITERAL I / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 171 / LEY 1437

DE 2011 - ARTÍCULO 223

NOTA DE RELATORÍA: La sentencia desarrolla ampliamente la evolución jurisprudencial de la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, y los requisitos generales y específicos de procedibilidad, en especial los defectos procedimental y por desconocimiento del precedente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2016-01481-01(AC)

Actor: JORGE ENRIQUE MEJÍA BOTERO

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Y EL JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por el actor dentro de la acción de tutela de la referencia, contra la sentencia dictada el 16 de junio de 2016 por la Sección Segunda, Subsección “A”

de esta Corporación Judicial, en la que decidió no acceder al amparo constitucional solicitado.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos Aduce el demandante que mediante escritura pública Nº 307 de 16 de junio de 2004, adquirió mediante compraventa suscrita con el municipio de Pore

(Casanare), un bien inmueble ubicado en la calle 3 Nº 8-21, 8-33 y 8-45 de ese mismo lugar, cuyo registro se realizó en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo. Asegura que la venta del inmueble fue efectuada por el alcalde electo de la época, el señor Argemiro Teatin Cely, quien fungía como representante legal de la entidad territorial, mediante facultades otorgadas por el Concejo Municipal. Asevera que por escritura pública de 11 de noviembre de 2010, el señor Jorge Ezequiel Garzón, en calidad de alcalde de Pore, celebró contrato de compraventa con la señora Priscila Romero, sobre el mismo inmueble que fue vendido. Aduce que el municipio formuló demanda de nulidad simple contra la escritura pública en la que consta la venta del inmueble. Agrega que en el escrito de contestación propuso como excepciones previas la inexistencia del acto administrativo demandado, inepta demanda y caducidad de la acción. Anota que el 10 de febrero de 2016 se llevó a cabo la audiencia inicial, en la que el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Yopal, declaró no probadas las excepciones previas, decisión que fue objeto de recurso de apelación. El Tribunal Administrativo de Casanare en proveído de 27 de abril de 2016, decidió

confirmar la decisión. Así mismo, dispuso readecuar el medio de control de nulidad simple por el de controversias contractuales. Finalmente, manifestó que el 26 de julio de 2013 promovió ante el Juzgado Administrativo Oral de Yopal el medio de control de reparación directa contra el municipio de Pore y la Superintendencia de Notariado, el cual se encuentra en trámite.

2. Fundamento de la acción El demandante en su escrito de tutela alegó: i) defecto procedimental, toda vez que a su juicio no puede desnaturalizarse o asimilarse el medio de control de nulidad simple con el de controversias contractuales, dado que este último requiere de unos presupuestos procesales diferentes, como es el agotamiento de la conciliación prejudicial y ii) desconocimiento del precedente jurisprudencial, al no tomarse en cuenta las sentencias del Consejo de Estado de 26 de noviembre de 2008 (expediente 13001-23-31-000-2000-99073-01) y 31 de marzo de 2005

(expediente 11001-0324-000-1999-02477-01), que aluden a la imposibilidad de otorgar el carácter de acto administrativo a una escritura pública.

3. Pretensiones El demandante formula en la solicitud de amparo, las siguientes: “1. Que se tutelen los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, derecho a la igualdad, y demás derechos que se consideren vulnerados del señor JORGE ENRIQUE MEJÍA BOTERO, con las actuaciones del Juzgado Primero Administrativo Oral de Yopal Casanare, y del Honorable Tribunal Contencioso Administrativo de Casanare, que han decidido no declarar probadas las excepciones

previas invocadas en el medio de control de nulidad simple que se tramita en contra de mi representado antes precitado.

2. Que como consecuencia de lo anterior, se les ordene a los despachos tutelados, rehacer las actuaciones judiciales violatorias del debido proceso, a efectos de que se declare las prosperidad de las excepciones previas invocadas por el suscrito abogado, en defensa de los derechos del demandado dentro del medio de control de nulidad simple, promovido por el municipio de Pore, Casanare, dada la existencia del defecto fáctico, procedimental y el desconocimiento del precedente judicial”.

4. Pruebas relevantes Obran en el expediente los siguientes documentos: - Escritura pública N° 307 de 16 de junio de 2004, mediante la cual el

municipio de Pore enajenó el predio ubicado en el calle 3 Nº 8 – 21/ 8-33 y 8-451, al señor Jorge Enrique Mejía Botero. - Certificado de tradición correspondiente a folio de matrícula inmobiliaria N° 475-13152 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo. - Escritura Pública N° 1108 de 11 de noviembre de 2010, en la que se transfiere el derecho de dominio del predio ubicado en el calle 3 Nº 8-332 a la señora Priscila Romero. - Acta de audiencia inicial de 10 de febrero de 2016, dentro del medio de control de nulidad simple promovido por el municipio de Pore3. - Auto de 27 de abril de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare, en el que se resuelve el recurso de apelación interpuesto contra

la providencia de 10 de febrero del mismo año4.

5. Oposición 5.1. Respuesta del Juzgado Primero Administrativo de Yopal El Juez Primero Administrativo de Yopal manifestó que la escritura pública es un simple acto de protocolización, en el cual se puede consignar un acto administrativo que crea o modifica situaciones jurídicas generales.

Aseguró que las pretensiones de la demanda estaban acordes con el medio de control de nulidad simple previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pero que surtido el trámite en segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Casanare lo readecuó al medio de 1 Folios 12 y 13 del cuaderno principal. 2 Folios 21 y 22 del cuaderno principal. 3 Folios 56 al 59 del cuaderno principal. 4 Folios 58 al 62 del cuaderno principal. control de controversias contractuales. Al mismo tiempo, estableció que la interposición de la demanda es procedente en la oportunidad prevista en el artículo 164 numeral 2, literal j) del CPACA, esto porque lo pretendido es la nulidad absoluta del contrato, que aún se encuentra vigente, surtiendo plenas consecuencias jurídicas entre quienes los suscribieron. Por último, afirmó que el demandante acudió a la tutela como una tercera instancia para que se declaren probadas las excepciones previas que fueron propuestas y decididas tanto en primera como en segunda instancia, con una debida motivación y conforme a los rituales previstos en la Ley. 5.2. Respuesta del municipio de Pore, Casanare El burgomaestre local solicitó que se deniegue el amparo solicitado, por no asistirle razón jurídica al demandante. Aseguró que el acto de adjudicación del

bien inmueble al accionante es ilegal, en tanto contraría el Acuerdo Municipal Nº 018 de 24 de noviembre de 1990. 5.3. El Tribunal Administrativo de Casanare guardó silencio.

6. Sentencia de tutela impugnada El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, mediante sentencia de 16 de junio de 2016, negó las pretensiones de la acción de tutela al considerar que no se evidenció vulneración de los derechos fundamentales del demandante pues, el Tribunal podía adecuar el medio de control para seguir el litigio, según la causa petendi y el petitum, tal como lo señaló en la providencia objeto de censura.

Sostuvo que el artículo 171 CPACA, otorga la posibilidad al juez de dar el trámite que corresponda a un determinado asunto, aunque el demandante haya indicado una vía procesal incorrecta. Estimó que en el recurso de apelación formulado contra la decisión que resolvió las excepciones, el juez podía subsanar los errores que encontrara a fin de dar certeza plena a la existencia formal y material de la controversia, a partir de la verificación del cumplimiento de los requisitos legales para la procedencia de la demanda y evitar sentencias inhibitorias. Refirió que el funcionario judicial accionado estudió adecuadamente el caso y arribó a la conclusión de que en el asunto no se presentaba caducidad, en razón a lo previsto en el artículo 164, numeral 2, literal j) del CPACA, que aunque señala, como regla general, el término de dos años para demandar, después del perfeccionamiento del contrato, también indica que se podrá acudir a la

jurisdicción mientras el contrato se encuentra vigente, lo cual ocurre en el caso. Advirtió que se abstiene de realizar el estudio del alegado desconocimiento del precedente jurisprudencial, por cuanto en la sentencia del 27 de abril de 2016, se arribó a la conclusión de que el medio de control mediante el cual se debía ventilar el asunto era el de controversias contractuales, adecuación que podía realizar la autoridad demandada teniendo en cuenta las reglas dispuestas en el CPACA, por lo que no existe motivo para estudiar los precedentes enunciados teniendo en cuenta que estos fueron proferidos en vigencia del Código Contencioso Administrativo (CCA), normativa que no establecía la posibilidad de adecuar la acción. Concluyó que la decisión cuestionada se encuentra debidamente sustentada, con base en el marco normativo y probatorio, contrario a lo expuesto por el demandante.

7. Escrito de impugnación El apoderado del demandante, aduce que son varias las razones por las que impugna el fallo de primera instancia, así: Asegura que el contrato de compraventa celebrado entre el demandante y el municipio de Pore, fue debidamente protocolizado y registrado ante la Notaría Única del Circuito de Paz de Ariporo, el cual es de ejecución instantánea, por lo que aseveró que es incomprensible que el juez de primera instancia afirme que se encuentra vigente.

Afirma que el contrato de compraventa se celebró el 16 de junio de 2004 y que conforme al artículo 87 del CCA vigente para la época de los hechos, la entidad territorial accionada tenía plazo para interponer la acción contractual hasta el 15 de junio de 2006.

Aduce que es cuestionable que en el fallo de tutela de primera instancia se admita que la acción de nulidad simple promovida por el municipio de Pore, se pueda readecuar a la acción contractual prevista en el artículo 141 del CPACA, sin cumplir con los requisitos legales, como sería el agotamiento del requisito de procedibilidad. Por último, expresa que no comparte la decisión del despacho de abstenerse de realizar el estudio respecto de la causal invocada del desconocimiento de los precedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado5.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y el artículo 13 del reglamento interno, la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de impugnación.

2. Planteamiento del problema jurídico De conformidad con los antecedentes expuestos, le corresponde a la Sala establecer si las autoridades demandadas incurrieron en los defectos procedimental y desconocimiento del precedente en las providencias proferidas dentro del medio de control de nulidad simple promovido por el municipio de Pore

(Casanare), en las que decidieron negar las excepciones propuestas por el actor y, en segunda instancia, dispuso readecuar el medio de control de nulidad simple, para que siga la cuerda procesal de las controversias contractuales.

3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos

5 En el escrito de impugnación no se mencionaron los precedentes jurisprudenciales, por lo que es necesario remitirse a los mencionados en el escrito de tutela. constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos6 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos7, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta). Ahora bien, esta Corporación Judicial en la sentencia de unificación emanada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20128, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. En aquél entonces, este tribunal dijo: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté

en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales”. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20149, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”. 6 Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972. 7 Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968. 8 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 9 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200510. Los requisitos generales de procedencia que deben ser cuidadosamente verificados, son: “a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (…) el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones (…) b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y

extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable (…) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…) e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) f. Que no se trate de sentencias de tutela.” En lo que hace relación con el criterio de la inmediatez, esta corporación en la precitada sentencia de unificación, acogió como regla general “un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el 10 M. P. Jaime Córdoba Triviño. caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente”. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez

actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

1. Violación directa de la Constitución.” De esta manera, le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado. Estos presupuestos que son jurisprudencia en vigor, han sido acogidos en reiterada

jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo11 y de la Corte Constitucional12. En definitiva, la excepcionalidad de la acción de tutela contra providencias judiciales se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada (res judicata) y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo.

4. Estudio y solución del caso 4.1. Verificación de los requisitos generales de procedencia En el asunto objeto de estudio, la Sala encuentra que: i) el debate propuesto es de relevancia constitucional, pues debe definirse si con la decisión en mención se vulneraron a la parte demandante los derechos fundamentales al debido proceso y la igualdad; ii) se agotaron todos los medios de defensa que tenía la parte demandante para controvertir la decisión objeto de tutela, en tanto la decisión objeto de tacha constitucional fue proferida con ocasión del recurso de apelación promovido por el actor; (iii) se cumple el requisito de inmediatez, toda vez que transcurrieron 21 días, entre la presentación de la tutela (18 de mayo de 2016) y la ejecutoria de la decisión objeto de tutela (27 de abril de 2016); asimismo, iv) el 11 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp. Nº

2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 12 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortíz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras. demandante identificó de manera razonable los hechos que generaron la vulneración de sus derechos, y v) la acción no se dirige contra un fallo de tutela. Constatado el cumplimiento de los precitados requisitos, pasa la Sala a realizar el estudio de fondo. 4.2 La decisión judicial objeto de reproche constitucional no incurrió en los defectos alegados El Juzgado Primero Administrativo de Yopal afirmó que el demandante acudió a la tutela como una tercera instancia para que se declaren probadas las excepciones previas que fueron propuestas y decididas tanto en primera como en segunda instancia, con debida observancia de ley. En el escrito de impugnación el demandante estima que no es posible readecuar el medio de control de simple nulidad, al de controversias contractuales previsto en el artículo 141 del CPACA, sin cumplir con los requisitos legales, como sería el agotamiento del requisito de procedibilidad. Además, dice que no comparte las

razones esgrimidas para no efectuar el estudio por desconocimiento del precedente judicial. Descendiendo al asunto en estudio, la Sala observa que el 10 de marzo de 2015 el municipio de Pore promovió medio de control de nulidad simple en el que solicitó la declaratoria de nulidad del acto administrativo de la venta de un inmueble ubicado en la calle 3 Nº 8-21, 8-33 y 8-45 del referido municipio efectuada al actor. En la audiencia inicial de 10 de febrero de 2016, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Yopal no declaró probadas las excepciones de inexistencia del acto demandado, inepta demanda y caducidad propuestas por el accionante. Inconforme con la decisión, el demandante interpuso recurso de apelación el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Casanare en providencia de 27 de abril de 2016, en la que confirmó la sentencia de primera instancia. De igual modo, readecuó el medio de control de nulidad simple y decidió darle trámite de controversias contractuales. El artículo 171 del CPACA faculta al juez para que adecue la acción al trámite que corresponda, sin importar que el demandante haya acudido a una vía procesal inadecuada. Por su parte, el artículo 137 de la misma normativa faculta a toda persona para solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Como rasgos característicos del medio de simple nulidad13, se debe indicar que la causa petendi únicamente se limita a la legalidad del acto, el juez se limita a

confrontar el acto acusado con la norma superior que se alega como infringida. Así mismo, cualquier persona podrá pedir como tercero interviniente, que se le tenga como parte para coadyuvar o impugnar la demanda14. Finalmente, se puede formular en cualquier tiempo15. Por su parte, el artículo 141 regula el medio de control de controversias contractuales en los siguientes términos: “Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas. Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley. Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, podrán demandarse en los términos de los artículos 137 y 138 de este Código, según el caso. El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato. El juez administrativo podrá declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes”. 13 Jaramillo, C.B., Derecho Procesal Administrativo, octava edición 2013, pág. 55-63.

14 CPACA art. 223 inciso 1 15 Ibídem art. 164 N. 1, literal a Los términos de caducidad de este medio de control dependen de varios factores; de la clase de contrato, de si requiere o no liquidación y de si se discute su validez o legalidad. El artículo 164 numeral 2, literal i) del CPACA, refiere que en los contratos de ejecución instantánea la acción deberá instaurarse a más tardar dentro de los 2 años siguientes a la fecha en que se cumplió o debió cumplirse su objeto contractual. En aquellos contratos en los que no se requiere liquidación, a más tardar dentro de los dos años siguientes a la fecha de su terminación por cualquier causa (literal i.i ibídem). En los que requieren liquidación el término de caducidad deberá contarse así:

1. Si la liquidación se logra de común acuerdo, la caducidad será de dos años contados desde el día siguiente al de la firma del acta (literal i.i.i).

2. Si la liquidación la efectuó la administración en forma unilateral, por falta de acuerdo, la caducidad deberá empezar a correr a partir del día siguiente al de la ejecutoria del acto correspondiente (literal iv).

3. Si la administración no liquida el contrato en forma unilateral dentro de los dos meses siguientes al vencimiento de los términos que las partes tenían para liquidarlo de común acuerdo o contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de cuatro meses siguientes a la terminación del contrato por cualquiera causa, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para lograr su liquidación en sede judicial, a más tardar dentro de los dos años siguientes al

incumplimiento de la obligación de liquidar que tenía la entidad contratante (lit.v). Para determinar si las autoridades demandadas incurrieron en defecto procedimental y desconocimiento del precedente, es necesario remitirse a las consideraciones de las providencias objeto de censura. La Sala advierte que el análisis comparativo se limitará a la providencia de 27 de abril de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Casanare, pues los vicios alegados se sustentaron con base en esta. Respecto de la adecuación del medio de control, el Tribunal dijo lo siguiente: “3ª La naturaleza del medio de control. Vista así la esencia del conflicto se trata de un típico contencioso contractual: lo que se ataca dista ostensiblemente de un acto administrativo unilateral, el que ni siquiera existe según lo que han revelado las partes; hay un negocio jurídico otorgado en el instrumento notarial (escritura pública) por el cual quien demanda enajena y quien comparece por pasiva acepta la enajenación y ha pagado un precio. Lejos está este acto bilateral de ser simple protocolización de una decisión unilateral de la autoridad, la cual, debe enfatizarse, nadie ha dicho que haya precedido, ni se ha traído al plenario. Puesto que la naturaleza del medio de control se determina por la causa petendi y por el petitum, no por la denominación que le den los litigantes o los jueces, lo que se tiene a la vista es un debate acerca de la validez del acto de enajenación, por presunta adjudicación (venta) de más de lo autorizado por el Concejo Municipal de Pore (…) Esta estructura de hechos, pretensiones y defensas corresponde a la prevista por el art. 141 CPACA, en la específica modalidad de control

de legalidad del contrato mismo, con sumatoria de una presunta discusión acerca de cumplimiento, la cual carece de desarrollo en las pretensiones propiamente dichas. La demanda ciertamente, dista de un ejemplo de técnica instrumental, pero con interpretación judicial laxa o garantista puede entenderse de