CE-11001-03-15-000-2016-01578-01(AC)-2017

CARENCIA ACTUAL DE OBJETO DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR HECHO SUPERADO / CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD / CONSULTA POPULAR Sería del caso determinar si la autoridad judicial demandada vulneró los derechos fundamentales invocados, sin embargo, la Sala advierte que actualmente la tutela carece de objeto por hecho superado. (…) [M]ediante providencia del 7 de diciembre de 2016, esta Sección ejerció de manera directa el control de constitucionalidad frente a la pregunta que el alcalde de Ibagué pretendió someter a consulta popular, con el fin de asegurar el derecho a la libertad de elección de los demandantes y, en general, de todos los ciudadanos de Ibagué, esto es, el derecho a la libre participación tanto de los partidarios de la extracción minera en el municipio de Ibagué como la de los ciudadanos que se oponen a que este tipo de actividades se desarrollen en el municipio (artículo 40-2 CP ). (…) [S]i se encuentra superado el hecho que dio origen a la interposición de la acción de tutela, no tiene objeto que la Sala examine si la autoridad demandada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de[l accionante]. En ese contexto, cualquier orden que imparta la Sala no surtiría algún efecto, esto es, caería en el vacío, razón por la que se impone declarar terminada la presente acción de tutela por carencia actual de objeto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

Bogotá, D.C., dos (2) de febrero de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 11001-03-15-000-2016-01578-01(AC)

Actor: WILSON ALEXEY VALLEJO FRANCO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA La Sala decide la impugnación presentada por el actor contra la sentencia del 24 de agosto de 2016, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, que negó el amparo solicitado.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones El señor Wilson Alexey Vallejo Franco, en nombre propio, ejerció acción de tutela contra la autoridad judicial mencionada, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En

consecuencia, formuló la siguiente pretensión: (…) TUTELAR mis derechos AL DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA JUSTICIA, REVOCANDO el fallo de fecha diecisiete (17) de mayo de 2016, emitido por el Honorable Tribunal Administrativo del Tolima, y ordenar a su vez declarar procedente la RECUSACIÓN contra el Honorable Magistrado Belisario Beltrán Bastidas.

2. Hechos La Sala destaca los siguientes hechos relevantes: Que el 4 de enero de 2016, el alcalde de Ibagué solicitó al Concejo de ese municipio concepto de conveniencia para adelantar la consulta popular en la que se le preguntaría al pueblo ibaguereño lo siguiente: « ¿Está usted de acuerdo SÍ o NO que en el Municipio de Ibagué se ejecuten proyectos y actividades mineras que impliquen contaminación del suelo, pérdida o contaminación de las aguas o afectación de la vocación agropecuaria y turística del municipio?».

Que el Concejo de Ibagué, en sesión del 29 de febrero de 2016, rindió concepto favorable a la iniciativa presentada por el alcalde. Que, en cumplimiento del artículo 211 de la Ley 1757 de 2015, el Alcalde de Ibagué remitió la consulta popular al Tribunal Administrativo del Tolima para que adelantara el control previo de constitucionalidad de la pregunta que se sometería a consulta popular, esto es, para que el tribunal determinara si la pregunta es clara, si el alcalde de Ibagué busca conocer la opinión del electorado sobre un asunto que corresponde al ámbito local y si la pregunta no está prohibida. Que, surtido el trámite correspondiente, el 2 de mayo de 2016, el magistrado ponente dio a conocer el proyecto a los demás magistrados que integran la Sala 1 Artículo 21. Revisión previa de constitucionalidad. No se podrán promover mecanismos de participación democrática sobre iniciativas inconstitucionales. Para tal efecto: a) La Corte Constitucional revisará previamente el texto que se somete a referendo constitucional y el texto que se somete a consulta popular para la convocatoria a una Asamblea Constituyente; b) Los tribunales de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo competentes se pronunciarán sobre la constitucionalidad del mecanismo de participación democrática a realizarse. Todo proceso de revisión previa de constitucionalidad de convocatorias a mecanismos de participación democrática deberá permitir un período de fijación en lista de diez días, para que cualquier ciudadano impugne o coadyuve la constitucionalidad de la propuesta y el Ministerio

Público rinda su concepto. Plena del Tribunal Administrativo del Tolima y, el 3 de mayo siguiente el actor presentó recusación del magistrado Belisario Beltrán Bastidas. Que, en sesión del 5 de mayo de 2016 la Sala Plena del Tribunal Administrativo del Tolima asumió el conocimiento de la revisión previa de constitucionalidad de la pregunta objeto de consulta popular. El magistrado Belisario Beltrán Bastidas sometió a decisión de la Sala el impedimento para conocer del asunto, porque su hija tenía contrato de prestación de servicios vigente con el municipio de Ibagué. Que, mediante auto del 17 de mayo de 2016 se declaró infundada la recusación, porque no se configuró la causal alegada, esto es, que alguna de las partes en el proceso sea cónyuge, compañero (a) permanente o alguno de los parientes hasta el segundo grado de consanguinidad del juez, toda vez que la consulta popular es un trámite legal para determinar su constitucionalidad y no se trata de un asunto litigioso.

3. Argumentos de la tutela El actor consideró que se vulneraron los derechos fundamentales invocados, porque se configuró la causal de impedimento del numeral 4 del artículo 130 del CPACA respecto de uno de los miembros de la Sala Plena del Tribunal Administrativo del Tolima y no se le retiró del conocimiento de constitucionalidad de la consulta popular en el municipio de Ibagué.

4. Intervención del Tribunal Administrativo del Tolima (autoridad judicial demandada) La magistrada ponente de la providencia acusada rindió informe sobre los hechos que motivaron la acción de tutela y manifestó que la recusación formulada contra el magistrado Belisario Beltrán Bastidas fue declarada infundada, porque las

causales son taxativas, de aplicación restrictiva y la causal alegada no se configuró en tanto la consulta popular no es un asunto litigioso. Consideró que no se configuró alguna de las causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial ni la vulneración de derechos fundamentales, razones por las que solicitó que se declarara improcedente.

5. Intervención de terceros El asesor jurídico del municipio de Ibagué solicitó que se denegara el amparo, porque la decisión cuestionada se encuentra debidamente motivada y no incurrió en las causales de procedibilidad establecidas por la Corte Constitucional para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y en el trámite de la consulta popular no se vulneró algún derecho fundamental.

6. Sentencia impugnada La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado negó el amparo solicitado, porque la providencia cuestionada no incurrió en defecto sustantivo, toda vez que la causal de impedimento invocada, esto es, el artículo 4 del artículo 130 del CPACA, no era aplicable al trámite de la consulta popular por tratarse de un trámite legal. Que la referida causal solo era aplicable a asuntos litigiosos.

Además, que no se incurrió en alguna de las causales de procedibilidad de tutela contra providencia judicial y, por el contrario, que la decisión estuvo debidamente motivada.

7. Impugnación El demandante impugnó la decisión, reiteró lo expuesto en el escrito de tutela y frente a lo resuelto en primera instancia agregó que la causal de impedimento alegada era la aplicable a la consulta popular, porque se trata de un asunto de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

En consecuencia, pidió que se revocara la decisión y se accediera al amparo.

II. CONSIDERACIONES En orden a resolver la presente solicitud de amparo, la Sala se referirá, en primer lugar, a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Luego, verificará si se cumplen los requisitos generales de procedibilidad establecidos por la Corte Constitucional. Si no se cumplen, la tutela se declarará improcedente. De lo contrario, se estudiará el fondo del asunto, en los términos que propuso el demandante.

1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté plenamente acreditada la razón para conceder la tutela. A partir del año 20122, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20143, se

precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que 2 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 3 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. La Sala Plena precisó: 2.1.11.- Entonces, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta, la acción de tutela sí procede contra las providencias del Consejo de Estado, materializadas en autos y sentencias, en la medida en que la Corporación hace parte de una de las ramas del poder público –Rama Judicial-, conforme con los artículos 113 y 116 de la Constitución y, por tanto, es una autoridad pública. Aceptar la procedencia de la acción de tutela contra las providencias del Consejo de Estado, no es otra cosa que aceptar la prevalencia de los derechos fundamentales de las personas y, por ende, desarrollar los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 1, 2, 4, 6, 121 y 230 Constitucionales. 2.1.12.- No puede perderse de vista que los autos y sentencias que profieren los jueces de

las distintas jurisdicciones, incluidos los órganos que se encuentran en la cúspide de la estructura judicial, pueden vulnerar los derechos fundamentales de las personas. sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (I) defecto sustantivo, (II) defecto fáctico, (III) defecto procedimental absoluto, (IV) defecto orgánico, (V) error inducido, (VI) decisión sin motivación, (VII) desconocimiento del precedente y (VIII) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. La tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia

de la tutela contra providencias judiciales Es de esa manera que se estudia una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la acción de tutela.

2. Del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales II.1. De la relevancia constitucional: la cuestión que aquí se discute tiene relevancia constitucional porque se trata de garantizar el derecho de los ciudadanos de Ibagué a participar en la consulta popular que se adelanta en ese municipio.

II.2. De la inmediatez: la tutela cumple el requisito de inmediatez, por cuanto la providencia cuestionada es del 17 de mayo de 2016, mientras que la tutela se presentó el 27 de mayo siguiente, término que resulta razonable. II.3. Del agotamiento de los mecanismos de defensa judicial: la Sala estima que este requisito también está acreditado, pues conforme los numerales 7 del artículo 131 y 7 del artículo 132 del CPACA, respectivamente, las decisiones que se profieran durante el trámite de los impedimentos y las recusaciones no son susceptibles de algún recurso. II.4. No se cuestiona una providencia de tutela, sino una dictada en el curso de la consulta popular que adelanta el municipio de Ibagué. Cumplidos los requisitos generales de procedibilidad, de acuerdo con la metodología anunciada, corresponde a la Sala resolver el asunto de fondo.

3. Planteamiento del problema jurídico Como quedó expuesto en los antecedentes de esta providencia, la parte actora interpuso acción de tutela con el fin de que se revoque la providencia del 17 de mayo de 2016, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, que declaró

infundada la recusación presentada contra el magistrado Belisario Beltrán Bastidas, en el trámite de la consulta popular iniciada por el municipio de Ibagué con el fin de que se determinara constitucional la siguiente pregunta: «¿Está usted de acuerdo SÍ o NO que en el Municipio de Ibagué se ejecuten proyectos y actividades mineras que impliquen contaminación del suelo, pérdida o contaminación de las aguas o afectación de la vocación agropecuaria y turística del municipio?». Para el demandante esa decisión incurrió en defecto sustantivo, porque interpretó de manera errada las normas de la Ley 1437 de 2011, en cuanto a las causales de recusación e impedimento para conocer de los asuntos de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sería del caso determinar si la autoridad judicial demandada vulneró los derechos fundamentales invocados, sin embargo, la Sala advierte que actualmente la tutela carece de objeto por hecho superado. Como se sabe, el fenómeno de la carencia actual de objeto se caracteriza principalmente por hacer que la orden impartida por el juez en la sentencia tutela se torne inocua. Es decir, que resulta intrascendente que el juez de tutela se pronuncie de fondo frente a la vulneración o amenaza de derechos fundamentales. En reiterada jurisprudencia, la Corte Constitucional ha establecido que la carencia actual de objeto puede presentarse a partir de dos eventos que a su vez sugieren consecuencias distintas: el hecho superado y el daño consumado4. Empero, la Corte también ha dicho que «es posible que la carencia actual de objeto no se derive de la presencia de un daño consumado o de un hecho superado sino de

alguna otra circunstancia que determine que, igualmente, la orden del/de la juez/a (sic) de tutela relativa a lo solicitado en la demanda de amparo no surta ningún efecto»5. En lo que aquí interesa, el hecho superado exige que la pretensión de tutela carezca de fundamento. Y eso justamente es lo que sucedió en el sub lite. Ocurre que, mediante providencia del 7 de diciembre de 20166, esta Sección ejerció de manera directa el control de constitucionalidad frente a la pregunta que el alcalde de Ibagué pretendió someter a consulta popular, con el fin de asegurar el derecho a la libertad de elección de los demandantes y, en general, de todos los ciudadanos de Ibagué, esto es, el derecho a la libre participación tanto de los partidarios de la extracción minera en el municipio de Ibagué como la de los ciudadanos que se oponen a que este tipo de actividades se desarrollen en el municipio (artículo 40-2 CP7). En virtud de ese control de constitucionalidad, en la parte resolutiva de esa sentencia se dispuso: 4 Ver, entre otras, las sentencias: T-988 de 2007 y T-585 de 2010, ambas con ponencia del magistrado Humberto Antonio Sierra Porto, y T-200 de 2013, M.P. Alexei Julio Estrada. 5 Sentencia T-585 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 6 Expediente N°: 11001-03-15-000-2016-02396-00 (Carlos Enrique Robledo Solano) y acumulados 7ARTÍCULO 40. Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control

del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede: (…)

2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática. 1.1. Dejar sin valor y efecto jurídico la providencia del 28 de julio de 2016, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima en el curso de la consulta popular que adelanta el municipio de Ibagué, expediente 73001-23-33-006-201600207-00, en cuanto declaró constitucional la pregunta: «¿Está usted de acuerdo SÍ o NO que en el Municipio de Ibagué se ejecuten proyectos y actividades mineras que impliquen contaminación del suelo, pérdida o contaminación de las aguas o afectación de la vocación agropecuaria y turística del municipio?».

En su lugar: 1.2. Declarar que es inconstitucional la expresión «que impliquen contaminación del suelo, pérdida o contaminación de las aguas o afectación de la vocación agropecuaria y turística del municipio», que hace parte de la pregunta que el alcalde de Ibagué pretendía someter a consulta popular. 1.3. Declarar que la pregunta que puede someterse a consulta popular en el municipio de Ibagué es la siguiente: ¿Está usted de acuerdo SÍ o NO que en el municipio de Ibagué se ejecuten proyectos y actividades mineras?

Según lo entiende la Sala, lo que pretende el señor Wilson Alexey Vallejo Franco con la solicitud de amparo es, principalmente, que se revoque la decisión que declaró infundada la recusación que hizo contra uno de los magistrados que componen la Sala Plena del Tribunal Administrativo del Tolima, al que le

correspondía pronunciarse sobre la consulta popular en cuestión. Sin embargo, como esta Sala asumió de manera directa el control de constitucionalidad respecto de la consulta popular en el municipio de Ibagué, el Tribunal perdió competencia para resolver el asunto. Así, no tiene sentido pronunciarse sobre si un magistrado se encontraba o no impedido para decidir, por cuanto la decisión la tomó otra Corporación. De manera que, si se encuentra superado el hecho que dio origen a la interposición de la acción de tutela, no tiene objeto que la Sala examine si la autoridad demandada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de Wilson Alexey Vallejo Franco. En ese contexto, cualquier orden que imparta la Sala no surtiría algún efecto, esto es, caería en el vacío, razón por la que se impone declarar terminada la presente acción de tutela por carencia actual de objeto. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. FALLA

1. Declarar terminada la acción de tutela por carencia actual de objeto.

2. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS Presidente de la sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ