CE-11001-03-15-000-2016-01969-01(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR LA FALTA DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / REQUISITO DE INMEDIATEZ - Término estricto y riguroso tratándose de tutela contra providencia judicial [E]l fallo de tutela de segunda instancia que puso fin a la acción popular fue proferido el 6 de junio de 2014 y notificado por edicto desfijado el 18 del mismo mes y año. Así las cosas, la Corporación constata que entre la presentación de la solicitud de tutela y la notificación de la sentencia, transcurrieron más de 2 años y 13 días.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 32

NOTA DE RELATORÍA: En relación con el requisito de inmediatez, consultar la sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201-01, M.P. Jorge Octavio

Ramírez Ramírez, de esta Corporación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., dos (2) de febrero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2016-01969-01(AC)

Actor: CESAR AUGUSTO LÓPEZ Y LILIANA ROA FERNÁNDEZ

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, SALA DE

DESCONGESTIÓN, JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DE

DESCONGESTIÓN DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA Y ALCALDÍA DE BUCARAMANGA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación1 presentada por los demandantes dentro de la acción de tutela de la referencia, contra la sentencia dictada el 11 de agosto de 2016 por la Sección Segunda, Subsección “B” de esta corporación judicial, en la que declaró la improcedencia de la solicitud de amparo.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos Señalan que mediante escritura pública Nº. 2568 de 28 de mayo de 2010,

compraron un inmueble ubicado en la calle 103 No. 21–161 en la ciudad de Bucaramanga (barrio Provenza) identificado con el folio de matrícula inmobiliaria 1 Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. Nº. 300-6722, que para el momento de la compra, no tenía ninguna inscripción de demanda o embargo decretada por autoridad judicial. Indica que con fundamento en el plan de ordenamiento territorial y la Resolución Nº. 68001-2-10-373 de 24 de septiembre de 2010, proferida por la curaduría urbana, los demandantes hicieron el cerramiento de los antejardines de sus casas de habitación con el fin de evitar robos y aumentar la seguridad. Afirman que en el año 2007, funcionarios del Instituto Geográfico Agustín Codazzi acrecentaron el valor del impuesto predial bajo el argumento que el área construida había aumentado. Aducen que el 5 de febrero de 2008, el señor Daniel Villamizar Basto presentó acción popular contra los demandantes y el municipio de Bucaramanga, con el fin

de que se le protegiera el derecho colectivo al espacio público y, como consecuencia, se ordenara la restitución del mismo. De la referida acción constitucional, conoció en primera instancia el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bucaramanga, quien accedió a las pretensiones en sentencia de 19 de diciembre de 2013. Contra dicha decisión, se presentó recurso de apelación el cual fue conocido por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Santander que, en sentencia de 6 de junio de 2014, confirmó la decisión del a quo. A juicio de los demandantes, la providencia del Tribunal Administrativo de Santander, Sala de Descongestión, y del Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bucaramanga, incurrieron en un defecto fáctico toda vez que no realizaron una valoración íntegra del acervo probatorio allegado al expediente.

2. Fundamento de la acción Los demandantes manifiestan que el Tribunal Administrativo de Santander, Sala de Descongestión y el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión el Circuito Judicial de Bucaramanga, incurrieron en un defecto fáctico al proferir las sentencias de 6 de junio de 2014 y 19 de diciembre de 2013, respectivamente, dentro de la acción popular incoada por el señor Daniel Villamizar Basto, adelantada bajo el radicado Nº. 68001-33-31-001-2008-00042-00.

Para ello, afirmaron que las mencionadas autoridades judiciales no valoraron las licencias otorgadas por la curaduría urbana las cuales fueron aportadas

oportunamente por el municipio de Bucaramanga.

3. Pretensiones Cesar Augusto López Duarte y Liliana Roa Fernández, instauraron acción de tutela contra la Alcaldía de Bucaramanga, el Tribunal Administrativo Santander, Sala de Descongestión y el Juez Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bucaramanga, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, seguridad, confianza legítima y defensa técnica. En consecuencia, formularon la siguiente pretensión: “La CORTE CONSTITUCIONAL ha sido reiterativa en permitir que la ACCIÓN DE TUTELA se represente en un término razonable el cual debe ser valorado por el juez de acuerdo a las circunstancias del caso concreto. Y en mi caso existen fallos del TRIBUNAL SUPERIOR DE SANTANDER que absuelven a otros demandados de las pretensiones del actor popular, que se encuentran en las mismas condiciones y situaciones como la mía y los cuales allego con este escrito, por ello me acojo la sentencia 332/15 que me permito señalar:

(…)”

4. Pruebas relevantes La Sala tiene como material probatorio allegado al expediente, lo siguiente: - Expediente original en calidad de préstamo de acción popular Nº. 68001-3331-001-2008-00042-02, (actor: Cesar Augusto López y otro), donde reposa la sentencia de 6 de junio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, Sala de Descongestión, notificada por edicto desfijado el 18 de junio del mismo año. - Sentencia de tutela de primera instancia de 11 de agosto de 2016, proferida

por la Sección Segunda, Subsección “B” de esta Corporación. - Recurso de apelación presentado por los accionantes, radicado el 15 de septiembre de 2016.

5. Oposición

5.1. Respuesta del Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga El titular del despacho indicó que asumió el conocimiento de los procesos tramitados por el Juzgado Primero Administrativo en Descongestión, en virtud del Acuerdo PSAA15-10414 de 30 de noviembre de 2015, y solicitó que se negaran las pretensiones de la tutela toda vez que las sentencias acusadas se dictaron de conformidad con los presupuestos legales aplicables al caso. 5.2. Respuesta de la Alcaldía Municipal de Bucaramanga Indicó que se atiene a lo que el juez de tutela decida en cuanto a la presunta vulneración a los derechos fundamentales invocados por los demandantes

6. Sentencia de tutela impugnada El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, en sentencia de 11 de agosto de 2016, negó las pretensiones de la acción de tutela, ya que consideró que no cumple con el requisito de la inmediatez previsto que en sentencia de unificación esta Corporación precisó en (seis) 6 meses, por regla general, contados a partir de la notificación de la sentencia objeto de reproche.

Bajo esta consideración, estimó que entre la sentencia objeto de tutela y la presentación de la solicitud de amparo, transcurrieron más de 2 años y 13 días.

7. Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, los

demandantes impugnaron la sentencia enunciada anteriormente, reiterando en esencia lo dicho en el escrito de tutela.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y el artículo 13 del reglamento interno, la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de impugnación.

2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar, si el fallo de tutela proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, Sala de Descongestión, incurrió en el defecto fáctico alegado por el actor. Previamente, se corroborará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia del amparo solicitado de cara a providencias judiciales.

3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos2 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos3, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).

Ahora bien, esta corporación judicial en la sentencia de unificación emanada por la

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20124, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. En aquél entonces, este tribunal dijo: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales”. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20145, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.

2 Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972. 3 Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968. 4 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 5 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20056. Los requisitos generales de procedencia que deben ser cuidadosamente verificados, son: “a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (…) el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones (…) b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable (…) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…) e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido

posible (…) f. Que no se trate de sentencias de tutela.” En lo que hace relación con el criterio de la inmediatez, esta corporación en la precitada sentencia de unificación, acogió como regla general “un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente”. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 6 M. P. Jaime Córdoba Triviño. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores

judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

1. Violación directa de la Constitución.” De esta manera, le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado. Estos presupuestos que son jurisprudencia en vigor, han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo7 y de la

Corte Constitucional8. En definitiva, la excepcionalidad de la acción de tutela contra providencias judiciales se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada (res judicata) y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo.

4. Estudio y solución del caso concreto Los demandantes solicitan la protección de los derechos fundamentales al “debido proceso, igualdad, seguridad, confianza legítima y defensa técnica”, que

consideran vulnerados por el Tribunal Administrativo de Santander, Sala de Descongestión, el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bucaramanga y la Alcaldía de Bucaramanga (Santander), al incurrir en un supuesto defecto fáctico por indebida valoración del material probatorio allegado al expediente. Al respecto, la Sala advierte que la solicitud de amparo carece del requisito de la inmediatez, pues el fallo de tutela de segunda instancia que puso fin a la acción popular fue proferido el 6 de junio de 2014 y notificado por edicto desfijado el 18 del mismo mes y año. Así las cosas, la Corporación constata que entre la presentación de la solicitud de tutela y la notificación de la sentencia, transcurrieron más de 2 años y 13 días. 7 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp. Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 8 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortíz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015,

M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras.

Para esta Sección, por regla general, el plazo razonable para el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales es de seis meses, contados a partir de la fecha de notificación de la providencia acusada. Lo anterior, en atención a la naturaleza del acto jurisdiccional, a los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios contra aquellos, al derecho a la tutela judicial efectiva y a la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad jurídica. La Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades, que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo del derecho fundamental de los demandantes y la presentación de la demanda9 lo que se debe analizar caso a caso, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. Lo anterior no implica un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela. La inmediatez es más bien una condición que busca que este mecanismo se presente dentro de un término prudencial, esto es, desde el momento en que se tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales, justamente porque es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, es que se requiere que la acción se ejerza de manera inmediata.

Esa misma Corporación, ha señalado que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez se debe tener en cuenta, en cada caso concreto, lo siguiente: (i) que exista un motivo válido para la inactividad del interesado; (ii) que la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela y, (iii) que exista un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados. Como quiera que en el asunto objeto de estudio no se alegó una razón que justifique la tardanza en la presentación de la tutela, no queda más remedio que declarar su improcedencia. En ese mismo sentido, la Corte Constitucional en sentencia SU-391 de 201610, recapituló los criterios que orientan al juez constitucional para evaluar, en cada caso en concreto, el cumplimiento del requisito general de inmediatez, para lo cual indicó que tales criterios se relacionan con: “(i) La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve. A modo enunciativo, la jurisprudencia ha señalado que tal exigencia podría ser desproporcionada cuando el peticionario se encuentre en “estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad [o] incapacidad física”. (ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales. En estos casos, para analizar la

inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó. (iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados. De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la 9 Corte Constitucional. Sentencia T123 de 2007. M.P.: Dr. Álvaro Tafur Galvis 10 M.P.: Alejandro Linares Cantillo. presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario. (iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela. Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales. Al respecto, ha sostenido que “el requisito de inmediatez tiene una relevancia particular en los casos de tutela contra providencias judiciales, de manera que la verificación de su cumplimiento debe ser aún más estricta que en otros casos, por cuanto la firmeza de las decisiones judiciales no puede mantenerse en la incertidumbre indefinidamente”. (v) Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener

en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente, pues tales terceros tienen una expectativa legítima a que se proteja su seguridad jurídica.” (Negrilla fuera del texto).” De conformidad con lo anterior, toda vez que la parte demandante no demostró ni justificó la tardanza entre la interposición de la presente acción de tutela y la sentencia atacada de conformidad con los criterios anteriormente citados, la Sala confirmará la decisión dictada por la Sección Segunda, Subsección “B” de esta Corporación, en la que se declaró improcedencia por ausencia de inmediatez.

5. Razón de la decisión Para la Sala, está demostrado el incumplimiento de la condición de la inmediatez prevista en el artículo 86 de la Carta Política.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: PRIMERO.- CONFIRMAR el fallo de tutela de primera instancia de 11 de agosto de 2016, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, objeto de impugnación.

SEGUNDO.- Envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en los términos del artículo 86 de la Constitución Política. Cópiese, notifíquese y cúmplase.

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

Presidente

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero