CE-11001-03- 15-000-2016-02130-01(AC)-2017

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - La providencia cuestionada no vulneró los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia / DEFECTO SUSTANTIVO - No se configura por cuanto el Tribunal no analizó las condiciones físicas del predio por incumplimiento de la carga mínima de la prueba En el presente asunto, los accionantes censuran la providencia de 25 de mayo de 2016, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la decisión adoptada por el Juzgado Trece Administrativo de Medellín, de 2 de diciembre de 2015, que declaró probada la excepción de inexistencia de la obligación de indemnizar dentro de una acción de grupo instaurada contra el municipio de Medellín. (…). En ese orden de ideas, fue precisamente la ausencia de elementos de convicción lo que originó que el Tribunal no efectuara el análisis de las condiciones físicas de los predios – como el equipamiento de todos los servicios públicos y el pago del impuesto predial –, pues los demandantes (…) no cumplieron con la carga mínima de la prueba, en tanto no allegaron ni siquiera lo actos administrativos mediante los cuales se les reconoció el valor de las mejoras, elemento que en su criterio, resultaba indispensable para determinar con certeza el daño alegado. Por tanto, al no haberse allegado prueba de dichos actos administrativos, el Tribunal se enfrentó a la imposibilidad de corroborar el contenido y legalidad de los mismos, de lo que se desprende que lo resuelto por la autoridad judicial demandada no constituye una decisión arbitraria ni caprichosa; por el contrario, se trata de una decisión razonable, y en ese sentido debe ser respetada, en atención a los principios de autonomía e independencia judicial.

(…). En virtud de lo expuesto, esta Sala confirmará lo resuelto por la Sección Primera del Consejo de Estado, que negó la solicitud de la referencia.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los requisitos generales de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 31 de julio de 2012, exp: 2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. Sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ver: Corte Constitucional, sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sobre el defecto sustantivo, ver: Corte Constitucional, sentencia SU-159 de 6 de marzo de 2000, M.P. Manuel José Cepeda, sentencia SU-1722 de 12 de diciembre de 2000, M.P. Jairo Charry Rivas, sentencia C-984 de 9 de diciembre de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de enero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2016-02130-01(AC)

Actor: JOSÉ FABER CARDOZO Y OTROS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA

Decide la Sala de Subsección, la impugnación presentada por el accionante, contra la sentencia de 15 de septiembre de 2016, proferida por el Consejo de Estado – Sección Primera, que denegó la acción de tutela de la referencia.

I. ANTECEDENTES La solicitud de protección de los derechos fundamentales al debido proceso, y acceso a la administración de justicia, presentada por JOSÉ FABER CARDOZO,

OCTAVIO DE JESÚS RIVERA, HERNANDO ANTONIO CORREA DURAN,

MARÍA DORY VALENCIA BENÍTEZ, ADRIANA PATRICIA LÓPEZ MORALES,

LIBARDO ANTONIO LONDOÑO ESTRADA, DORA DE JESÚS BENÍTEZ, JOSÉ

HORACIO SALDARRIAGA SOTO, LUIS ANTONIO HERNÁNDEZ RIVERA, JOSÉ

FILEMÓN PÉREZ, AURA VIVAS MONA, DAIRO ANTONIO PAYARES

VILLADIEGO, MARÍA DIVA VARGAS GIRALDO, IGNACIO ELKIN CARMONA

CALDERÓN Y OSCAR DE JESÚS ECHEVERRY LONDOÑO, por intermedio de

apoderado, se fundamenta en los siguientes:

1. HECHOS 1.1. Señalaron los accionantes que son poseedores regulares de los predios que conforman el barrio Fuente Clara en el municipio de Medellín, los cuales se encuentran equipados con todos los servicios públicos y sobre los mismos han pagado oportunamente el impuesto predial. 1.2. En virtud de la realización del proyecto de Conexión Vial Aburra Rio Cauca

Tramo La 80 – Quebrada La Iguana – Empalme Acceso Al Túnel, el municipio de Medellín inició la adquisición de diversos predios ubicados en la zona donde residían los accionantes, proceso dentro del cual se han realizado, en su mayoría, enajenaciones voluntarias, y otras pocas adquisiciones por la vía de la expropiación administrativa. 1.3. En ese proceso, el municipio de Medellín argumentó ser el propietario de los terrenos, razón por la cual les reconoció únicamente el valor de las mejoras, lo que en su sentir, desconoció su calidad de poseedores regulares, pues llevan más de treinta años ubicados en los predios. 1.4. Con ocasión de lo anterior, presentaron acción de grupo, solicitando que se declarara patrimonialmente responsable al municipio de Medellín por los daños y perjuicios que les fueron generados al impedirles adquirir los predios por prescripción, aun cuando estuvieron por más de 30 años como poseedores regulares. 1.5. El Juzgado Trece Administrativo de Medellín, en sentencia de 2 de diciembre de 2015 negó las pretensiones de la demanda y declaró probada la excepción de “inexistencia de la obligación de indemnizar”, bajo el argumento que los predios en disputa están ubicados en una zona de alto riesgo. 1.6. Los accionantes apelaron la decisión, aduciendo que el fallador de primera instancia no tuvo en cuenta el tiempo de ocupación de los predios, ni el grado de urbanización del barrio. A ello añadieron que no hubo prueba relativa a la titularidad de los predios en cabeza del municipio de Medellín.

1.7. El Tribunal Administrativo de Antioquia, confirmó la decisión mediante providencia de 25 de mayo de 2016, señalando que en el expediente no se logró probar el daño alegado, en consideración a que, entre otras cosas, ni siquiera se aportaron los actos administrativos a través de los cuales la entidad territorial les reconoció el pago de las mejoras, por lo que no era posible establecer las condiciones en las que se produjo la actuación administrativa.

2. FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN 2.1. En criterio de los accionantes, el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en defecto sustantivo, por cuanto: (i) le dio alcance y valor a normas de carácter administrativo a procesos de carácter netamente civil, como es el caso de la pertenencia, señalando que debido a su supuesta calidad de bien ubicado en alto riesgo no es susceptible de prescripción; (ii) dio aplicación retroactiva a normas de orden público; (iii) ignoró que, pese a que la Curaduría Urbana catalogó los predios como de alto riesgo, estos se encontraban completamente urbanizados y sobre los mismos se pagaba el impuesto predial; y (iv) desconoció el principio de consonancia que debe existir entre los fallos de primera y segunda instancia.

3. PRETENSIONES Con base en la demanda interpuesta, los accionantes formularon las siguientes pretensiones: “Con fundamento en los hechos narrados y en las consideraciones expuestas, respetuosamente solicito al señor Juez constitucional, TUTELAR a mi favor los derechos constitucionales fundamentales invocados, ORDENÁNDOLE a las

Entidad (sic) accionadas que (sic) el menor tiempo posible revoque la decisión de instancia tomada, admitiendo la demanda” (Folio 5).

4. INFORMES Mediante auto de 12 de agosto de 2016, el Consejo de Estado – Sección Primera, admitió la presente acción y ordenó notificar a JOSÉ FABER CARDOZO,

OCTAVIO DE JESÚS RIVERA, HERNANDO ANTONIO CORREA DURAN,

MARÍA DORY VALENCIA BENÍTEZ, ADRIANA PATRICIA LÓPEZ MORALES,

LIBARDO ANTONIO LONDOÑO ESTRADA, DORA DE JESÚS BENÍTEZ, JOSÉ

HORACIO SALDARRIAGA SOTO, LUIS ANTONIO HERNÁNDEZ RIVERA, JOSÉ

FILEMÓN PÉREZ, AURA VIVAS MONA, DAIRO ANTONIO PAYARES

VILLADIEGO, MARÍA DIVA VARGAS GIRALDO, IGNACIO ELKIN CARMONA CALDERÓN Y OSCAR DE JESÚS ECHEVERRY LONDOÑO, al Tribunal Administrativo de Antioquia y al Alcalde de la Ciudad de Medellín. (Fol. 61) 3.1. El Municipio de Medellín, mediante apoderado judicial, manifestó que el tramo de doble calzada de la obra de Comunicación Vial entre el Valle de Aburrá y el río del Cauca se encuentra inconcluso a raíz de los altos costos generados por los reasentamientos y la adquisición predial. Con respecto a los predios en disputa, el apoderado argumentó que son de propiedad del Municipio de Medellín, en tanto fueron adquiridos mediante dación

en pago en el año 1990, por lo que reconocer a los demandantes de la acción de grupo el valor de los terrenos mencionados implicaría el pago de lo no debido y ocasionaría naturalmente un detrimento patrimonial. No obstante, indicó que a los accionantes se les reconoció el valor correspondiente a las mejoras. Adicional a lo anterior, explicó que el municipio ha realizado acompañamiento social a las comunidades en cuestión y ha entregado subsidios para adquirir viviendas de interés social, pues “La posibilidad de adquirir el dominio de los terrenos, ocupados por los demandante, a través del proceso de pertenencia, se constituía en una falsa expectativa de los mismos, toda vez que la mayoría se encontraban ubicados en zonas con restricción (inestable no utilizable) para la urbanización” (Folio 78). 3.2. La Sala Primera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, no hizo ninguna manifestación respecto de la acción de tutela (Folio 113).

5. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA La Sección Primera del Consejo de Estado mediante sentencia de 15 de septiembre de 2016, denegó la acción de tutela.

Expuso que el Tribunal no incurrió en defecto sustantivo al supuestamente haber aplicado disposiciones de orden administrativo a un proceso civil, dado que la sentencia proferida por este no se basó en las condiciones de los predios, pues aun cuando ratificó que los mismos están ubicados en una zona de alto riesgo, el argumento central de la sentencia versó sobre la ausencia de elementos probatorios que dieran cuenta de los daños supuestamente causados. En ese sentido, sostuvo que si el Tribunal no hizo un estudio de fondo de las

condiciones de los predios – que estaban equipados con servicios públicos y sobre ellos se pagaba el impuesto predial – ni sobre la procedencia de la adquisición por prescripción, ello obedeció a que los accionantes no aportaron al expediente los actos administrativos a través de los cuales se reconoció la indemnización por las mejoras de los terrenos, los cuales eran determinantes para efectuar una valoración frente a la existencia de un daño y la determinación de los responsables, y en esa medida no era dable atribuirle al fallador de segunda instancia un defecto fáctico, cuando los demandantes no cumplieron con la carga de la prueba que les asiste para demostrar los hechos alegados. Por último, señaló que los accionantes no argumentaron por qué presuntamente el Tribunal dio aplicación retroactiva a normas de orden público y por qué desconoció el principio de consonancia de los fallos, por lo que tampoco resultaba posible establecer si hubo violación al debido proceso.

6. IMPUGNACIÓN La apoderada de los accionantes solicitó revocar la sentencia de tutela y en su lugar, conceder el amparo invocado, argumentando: “Primero: El juez de instancia tomó una decisión conforme las pruebas aportadas en el proceso, aplicando al proceso de pertenencia de carácter civil normas administrativas y negó el derecho.

Segundo: Por su parte, el Juez de segunda instancia, no solo se apartó de los planteamientos del A quo, sino que determinó una posible nulidad, solicitando actos administrativos, lo que se escapa del espíritu de la acción de grupo.

Tercero: Ahora el fallador de Tutela, considera no haber vulneración de derechos, por fallo contrario a lo normado, sino que DISPONE OTRA POSICIÓN,

encontrándose con un caso que se determina por tres fallos distintos.” (Folio 124)

II. CONSIDERACIONES

1. COMPETENCIA Corresponde a esta Sala de Subsección conocer la presente acción de tutela, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y en el acuerdo 55 de

2003.

2. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO De conformidad con lo expuesto, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a determinar si la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, al resolver en segunda instancia la acción de grupo iniciada por los hoy accionantes en contra del municipio de Medellín, adolece de defecto sustantivo.

3. LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente1 aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta Corporación2, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales. Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, sin importar su linaje, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone.

Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone

el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan, son subsanables en el contexto del proceso. De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales. Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, mientras que los especiales deben cumplirse para que la protección del derecho fundamental prospere. En efecto, son requisitos para que proceda el estudio de una acción de tutela contra una providencia judicial, (i) el deber de precisar los hechos y las razones en que se fundamenta la acción, (ii) cumplir con el requisito de subsidiariedad de la acción, al no contar o haber agotado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales en 1 Corte Constitucional. Sentencia C-590-05. 2 Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15000-2009-01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. sede del juez natural, (iii) cumplir con el requisito de inmediatez de la acción, y,

finalmente, (iv) acreditar que el asunto es de evidente relevancia constitucional. De otra parte, la doctrina constitucional ha señalado las causales especiales, indicando que la acción constitucional resulta procedente únicamente en aquellos eventos en los cuales, con ocasión de la actividad jurisdiccional, se vean afectados derechos fundamentales, al verificar la ocurrencia de uno de los siguientes eventos: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental, (ii) defecto fáctico, (iii) error inducido, (iv) decisión sin motivación, (v) violación directa de la Constitución, y (vi) desconocimiento del precedente. 3.1. En el presente asunto, advierte la Sala que la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 3.1.1. En efecto, los hechos que generaron la vulneración como los derechos trasgredidos se encuentran plenamente individualizados. 3.1.2. Asimismo, se encuentra que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo. 3.1.3. Se advierte igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso “razonable y proporcionado”, contado desde la fecha de expedición de la decisión cuestionada (25 de mayo de 2016) hasta la radicación de la acción de tutela (21 de julio de 2016). 3.1.4. Finalmente, el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se circunscribe a establecer una presunta vulneración ius

fundamental como consecuencia del supuesto defecto material o sustantivo en el que incurrió el Tribunal Administrativo de Antioquia. 3.2. Del defecto sustantivo En desarrollo de este defecto, el Tribunal Constitucional ha precisado que una providencia judicial adolece de defecto sustantivo cuando: (i) la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por la autoridad judicial3, (ii) 3 Cfr. Sentencia T-573 de 1997 (M.P. Jorge Arango Mejía). el juez apoya su decisión en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto4, bien sea, porque ha sido derogada y ya no produce ningún efecto en el ordenamiento jurídico, es claramente inconstitucional y el funcionario se abstuvo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, su aplicación al caso concreto es inconstitucional5, ha sido declarada inexequible por la propia Corte Constitucional6 o, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecúa a la circunstancia fáctica a la cual se aplicó7; (iii) el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, finalmente; (iv) la aplicación de la norma jurídica derivada interpretativamente de una disposición normativa, es inaceptable por ser producto de una hermenéutica abiertamente errónea o irrazonable.

4. Caso concreto En el presente asunto, los accionantes censuran la providencia de 25 de mayo de 2016, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la decisión

adoptada por el Juzgado Trece Administrativo de Medellín, de 2 de diciembre de 2015, que declaró probada la excepción de “inexistencia de la obligación de indemnizar” dentro de una acción de grupo instaurada contra el municipio de Medellín. Manifiestan que el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en defecto sustantivo, por cuanto (i) le dio alcance y valor a normas de carácter administrativo a procesos de carácter netamente civil, como es el caso de la pertenencia, señalando que debido a su supuesta calidad de bien ubicado en zona de alto riesgo no es susceptible de prescripción; (ii) dio aplicación retroactiva a normas de orden público; (iii) ignoró que, pese a que la Curaduría Urbana catalogó los predios como de alto riesgo, estos se encontraban completamente urbanizados y sobre los mismos se pagaba el impuesto predial; y (iv) desconoció el principio de consonancia que debe existir entre los fallos de primera y segunda instancia. 4 Sobre el particular, además de la ya citada sentencia C-231 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), pueden consultarse, entre varias, la sentencia T-008 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). 5 Cfr. sentencia SU-1722 de 2000 (M.P. Jairo Charry Rivas). Tal es el caso por ejemplo de todas las decisiones judiciales en las que se viola el principio de “no reformatio in pejus”. 6 Cfr., la sentencia C-984 de 1999 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra). 7 Sentencia SU-159 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda).

A partir de las piezas procesales que reposan en el expediente, advierte esta Sala que la decisión de 25 de mayo de 2016, se sustentó en los siguientes argumentos: “Si bien bajo las reglas jurisprudenciales aplicables con anterioridad a la vigencia de la ley 1437 de 2011, (época de presentación de la demanda) en la acción de grupo no es exigible la solicitud de nulidad de los actos administrativos causantes del daño, si se hace necesario su estudio, puesto que más allá de la discusión acerca de las decisiones procedentes en el fallo de acción de grupo contra actos administrativos; los elementos que estructuran la responsabilidad son el hecho dañoso, el daño y el nexo causal. En este caso, no se trató de un hecho sino de un, o unos actos administrativos, cuya existencia y contenido se desconocen por completo puesto que no obran en el expediente, tampoco las ofertas de pago de mejoras que anuncia la parte demandante en el acápite de pruebas; en consecuencia no puede establecerse el hecho dañoso ni la responsabilidad de la entidad; condiciones necesarias para que proceda la indemnización. Obsérvese que la Jurisprudencia ha sido consistente en la posición de que cuando el daño proviene de un acto administrativo, en virtud de la presunción de legalidad que es propia de los actos de esta naturaleza, no es posible reconocer indemnización alguna al margen del acto o haciendo abstracción del mismo, puesto que al originarse allí el daño, de ahí mismo tiene que partir el fundamento para la indemnización. Significa que no cumplió la parte actora con la carga de la prueba, la cual ha sido

consignada en el Art. 177 del C.P.C (aplicable para la época de presentación de la demanda) de la siguiente manera: “Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.” (Folios 53 y 54) A partir de lo anterior, es posible colegir que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia no es arbitraria y menos aún violatoria, pues se sustentó en las pruebas aportadas dentro del curso procesal. En ese orden de ideas, fue precisamente la ausencia de elementos de convicción lo que originó que el Tribunal no efectuara el análisis de las condiciones físicas de los predios – como el equipamiento de todos los servicios públicos y el pago del impuesto predial –, pues los demandantes, según el entonces ad quem no cumplieron con la carga mínima de la prueba, en tanto no allegaron ni siquiera lo actos administrativos mediante los cuales se les reconoció el valor de las mejoras, elemento que en su criterio, resultaba indispensable para determinar con certeza el daño alegado. Por tanto, al no haberse allegado prueba de dichos actos administrativos, el Tribunal se enfrentó a la imposibilidad de corroborar el contenido y legalidad de los mismos, de lo que se desprende que lo resuelto por la autoridad judicial demandada no constituye una decisión arbitraria ni caprichosa; por el contrario, se trata de una decisión razonable, y en ese sentido debe ser respetada, en atención a los principios de autonomía e independencia judicial. De esta manera, acceder a lo planteado por los demandantes en este proceso implicaría reabrir el análisis probatorio adelantado por el juez natural de la acción

de grupo, petición que resulta extraña a la competencia subsidiaria y residual que reviste a la acción de amparo, pues se reitera, al fallador en sede constitucional le está vedado adelantar una nueva calificación de la actividad evaluativa desarrollada en las instancias ordinarias de la Litis, en tanto se trata de una simple divergencia en las conclusiones provenientes de la valoración de un mismo conjunto de pruebas por parte de los jueces naturales de la causa, que no pueden en ningún caso ser calificadas como vías de hecho. En virtud de lo expuesto, esta Sala confirmará lo resuelto por la Sección Primera del Consejo de Estado, que negó la solicitud de la referencia.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia de 15 de septiembre de 2016 proferida por el Consejo de Estado - Sección Primera, de conformidad con la establecido en la parte motiva de esta providencia.

LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta Providencia, REMÍTASE el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS