CE-11001-03-15-000-2016-02217-00(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - La providencia cuestionada no vulnera el derecho de acceso a la administración de justicia / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - No se configura por cuanto se declaró la falta de jurisdicción y se remitió la demanda a los juzgados laborales, para adelantar un proceso ejecutivo conforme a los lineamientos vigentes para esa fecha, dictados por el Consejo Superior de la Judicatura [E]sta Sala de Subsección considera, en principio, que en el asunto bajo examen no se configura el desconocimiento del precedente alegado por la accionante, toda vez que el Tribunal Administrativo del Huila decidió inicialmente remitir la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho a los juzgados laborales, por considerar que en ella se cumplían los presupuestos para adelantar un proceso ejecutivo, conforme a los lineamientos vigentes para esa fecha, dictados por el Consejo Superior de la Judicatura. De esta manera, resulta claro que el juez natural de la causa, en virtud de su discreta autonomía e independencia, adoptó como línea de decisión, la fijada por el tribunal natural de conflictos de competencia y jurisdicción, según el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política y el artículo 112 de la Ley 270 de 1996, y las aplicó al asunto de la referencia. No obstante lo anterior, una vez revisado el sistema de gestión judicial Siglo XXI, se advierte que a la fecha, el Tribunal Administrativo del Huila se encuentra tramitando la demanda de nulidad y restablecimiento instaurada por la señora [M.E.C.Q.], pues a través de proveído de 8 de mayo de 2017, dictó auto admisorio (…). En este contexto, es

claro que a la señora [M.E.C.Q.] no se le ha quebrantado en momento alguno su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, pues en primer término, el auto (…) mediante el cual remitió el expediente a la jurisdicción ordinaria laboral no es arbitrario ni caprichoso; y porque en todo caso, el proceso ya se está cursando ante el Tribunal Administrativo del Huila.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 230 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 256 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 1 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 102 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 256 / LEY 270 DE 1996ARTÍCULO 112

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ver: Corte Constitucional, sentencia de 8 de junio de 2005, exp. C-590, M.P. Jaime Córdoba Triviño. En cuanto a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp. 11001-03-15-000-200901328-01(IJ), C.P. María Elizabeth García González. Con respecto al desconocimiento del precedente, ver: Corte Constitucional, sentencia de 9 de agosto de 2001, exp. C-836, M.P. Rodrigo Escobar Gil. En relación con el

precedente vertical, ver: Corte Constitucional, sentencia de 5 de junio de 2003, exp. T-468, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2016-02217-00(AC)

Actor: MARÍA EUGENIA CEDEÑO DE QUINTERO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Conforme a la nulidad decretada por la Sección Cuarta dentro del proceso de la referencia, decide la Sala la acción de tutela interpuesta por la señora MARÍA EUGENIA CEDEÑO DE QUINTERO, en contra de la providencia de 11 de julio de 2016, dictado por el Tribunal Administrativo del Huila.

I. ANTECEDENTES La señora MARÍA EUGENIA CEDEÑO DE QUINTERO, actuando por conducto de apoderado, instauró acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Huila, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad.

1. Hechos 1.1. Manifiesta el apoderado que, de conformidad con los parámetros establecidos por el Consejo de Estado en lo atinente a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo frente a los procesos de sanción por mora contemplados en la Ley 244 de 1995 y 1071 de 2006, el 10 de junio de 2016,

radicó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en representación de la señora MARÍA EUGENIA CEDEÑO DE QUINTERO, cuyo conocimiento correspondió al Tribunal Administrativo del Huila. 1.2. El magistrado sustanciador, mediante auto de 11 de julio de 2016, declaró la falta de jurisdicción y competencia para conocer del asunto, y en consecuencia, ordenó remitirlo a los juzgados laborales del circuito. 1.3. Contra esta decisión interpuso los recursos de reposición y apelación, los cuales fueron rechazados in limine mediante auto de 22 de julio de 2016.

2. Fundamentos de la acción Se expone en la demanda de tutela que en oportunidades anteriores el Consejo Superior de la Judicatura había reconocido que «era el demandante quien determinaba la competencia, pues si cuestionaba el acto administrativo y presentaba demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, era la jurisdicción contenciosa administrativa la competente para conocer, pero si por el contrario, lo que se demandaba era el cobro de la mora, la competente era la jurisdicción ordinaria laboral a través del proceso ejecutivo».

Sin embargo, con los autos proferidos el 3 de diciembre de 2014, la misma Corporación modificó su postura al indicar que la única vía para demandar la sanción por mora es la ordinaria laboral a través del proceso ejecutivo por constituir un título ejecutivo complejo, ante los jueces ordinarios laborales. Empero, estos despachos se niegan a librar el mandamiento de pago, porque contrario a lo considerado por el Consejo Superior de la Judicatura, estos entienden que no existe título ejecutivo alguno.

Al efecto, explica que «como se deriva claramente de la motivación del Consejo Superior de la Judicatura, es pues la existencia de título ejecutivo complejo lo que genera que el proceso se lleve por la vía ejecutiva laboral y no el querer de las partes. Pero si los jueces ordinarios laborales no consideran que exista título ejecutivo complejo y por ende no libran mandamiento de pago sin duda lo que se presenta es una denegación de justicia para el administrado pues no tiene ninguna vía para demandar, ya que no puede demandar por la vía contencioso administrativa en proceso de nulidad y restablecimiento porque le dicen que no es la jurisdicción competente y no puede demandar por la vía ordinaria laboral en proceso ejecutivo porque los jueces no libran mandamiento de pago, haciendo inocua la ley 244 de 1995 y 1071 de 2006» (negrilla de la Sala) (fol. 2). Concluye entonces que el Consejo Superior de la Judicatura al cambiar de postura y establecer que la única vía procesal para hacer efectivas las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 es la jurisdicción ordinaria laboral en proceso ejecutivo, por existir presuntamente título ejecutivo, cercenó la posibilidad de los demandantes de reclamar a través de la jurisdicción contencioso administrativo la citada sanción moratoria, lo que concreta la vulneración de su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia.

3. Pretensiones Las pretensiones de la acción de tutela son las siguientes: «1.- Se deje sin valor ni efecto las providencias proferidas por el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, por medio de las cuales declaró la falta de

jurisdicción y competencia y ordenó remitir los procesos a los juzgados laborales de Neiva y las providencias que confirmaron dichas decisiones. 2.- Que en consecuencia se ordene al Tribunal Contencioso Administrativo del Huila que asuma la competencia y siga conociendo de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.- Solicito especialmente se ordene al Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, se abstenga de continuar declarando la falta de jurisdicción y competencia en esta clase de procesos (medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho relacionados con el reconocimiento y pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías) y acate el precedente judicial vertical del Consejo de Estado” (Fol. 3) ».

4. Trámite Procesal 4.1. Mediante auto de 8 de agosto de 2016, se admitió la acción de tutela de la referencia y se ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Huila y a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Asimismo se ordenó notificar a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado (fol. 84).

El Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (fol. 100), y el Ministerio de Educación Nacional (fol. 113), en similares términos se opusieron a la prosperidad de la acción y solicitaron ser desvinculados de la misma, toda vez que la presunta vulneración de los derechos fundamentales no se alega respecto de dichas entidades. 5.1. Posteriormente esta Sala de Subsección, mediante fallo de 15 de

septiembre de 2016, rechazó por improcedente la acción de tutela formulada por la señora MARÍA EUGENIA CEDEÑO DE QUINTERO. 5.2. Impugnada la decisión, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, a través de providencia de 6 de abril de 2017, revocó el fallo de primera instancia y en su lugar, amparó los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la accionante. En consecuencia, dispuso dejar sin efectos los autos de 11 y 22 de julio de 2016 proferidos por el Tribunal Administrativo del Huila, para que dicha autoridad continuara con el trámite de primera instancia, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por la señora MARÍA EUGENIA CEDEÑO DE QUINTERO. 5.3. Notificada la anterior decisión, el Magistrado Dr. JORGE ALIRIO CORTÉS SOTO, integrante del Tribunal Administrativo del Huila y ponente de las decisiones objeto de reproche, solicitó declarar la nulidad de todo lo actuado dentro de la acción de tutela de la referencia, en consideración a que no fue notificado en momento alguno del auto admisorio de la demanda. 5.4. En atención a lo anterior, la Sección Cuarta de esta Corporación, a través de proveído de 29 de junio de 2017, declaró la nulidad de todo lo actuado dentro de la acción de tutela de la referencia, al encontrar demostrado que aunque en el auto de 8 de agosto de 2016 que admitió la demanda se vinculó como demandado al Tribunal Administrativo del Huila, la notificación fue enviada involuntariamente al Tribunal Administrativo del Caquetá, por lo

que ordenó devolver el expediente a esta Sala de Subsección a fin de dictar nuevamente sentencia de primera instancia. 5.5. Así las cosas, notificado nuevamente el auto admisorio de la tutela, el Tribunal Administrativo del Huila, por conducto del doctor JORGE ALIRIO CORTÉS SOTO, sostuvo que la solicitud formulada por la señora CEDEÑO DE QUINTERO no cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción contra providencias judiciales, toda vez que la decisión de remitir el proceso a los jueces laborales obedeció a la línea trazada en estos casos por el Consejo Superior de la Judicatura, como órgano competente para dirimir conflictos entre jurisdicciones.

II. CONSIDERACIONES De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1 del Decreto 2591 de 1991, reglamentario del Artículo 86 de la Constitución Política, «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».

Este mecanismo fue concebido por el constituyente para la protección inmediata, oportuna y adecuada, ante situaciones de amenaza o vulneración, de los derechos fundamentales, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales. La acción, sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales que permitan proteger los derechos fundamentales del tutelante, salvo que se

interponga como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. 1.- Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si la autoridad judicial demandada incurrió en un defecto sustantivo y en un desconocimiento del precedente vertical, con ocasión de la expedición de la providencia de 11 de julio de 2016, mediante la cual declaró la falta de jurisdicción dentro del proceso instaurado por la accionante, encaminado a obtener el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por no pago oportuno de las cesantías definitivas.

3. Fundamentos de la decisión 3. 1. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente1 aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta Corporación2, es posible 1 Corte Constitucional. Sentencia C-590-05. 2 Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15000-2009-01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales. Ello, atendiendo a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, sin importar su

linaje, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone. Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan, son subsanables en el contexto del proceso. De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales. Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, mientras que los especiales deben acreditarse para que la protección del derecho fundamental prospere. En ese orden, la doctrina constitucional ha señalado las causales especiales, indicando que la acción constitucional resulta procedente únicamente en aquellos eventos en los cuales, con ocasión de la actividad jurisdiccional, se vean afectados derechos fundamentales, al verificar la ocurrencia de uno de los siguientes eventos: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental, (ii) defecto fáctico, (iii) error inducido, (iv) decisión sin motivación, (v) violación directa de la

Constitución, y (vi) desconocimiento del precedente. 3.3. Desconocimiento del precedente La Corte Constitucional, al efectuar el estudio de exequibilidad respecto del artículo 4° de la Ley 169 de 1.8963, precisó que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 230 Superior, los jueces sólo están sometidos al imperio de la ley y por tanto no están obligados a fallar en la misma forma como lo han hecho en casos anteriores, siempre y cuando, “expongan clara y razonadamente los fundamentos jurídicos que justifican su decisión”. Por tal razón, el mismo Tribunal Constitucional consideró en la Sentencia C-590 de 2005, que el desconocimiento injustificado del precedente judicial por parte del juez, constituye una causal especial de procedibilidad de la acción de tutela. Respecto del precedente vertical4, la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en sostener, que la autonomía del juez se encuentra limitada por el respeto hacia las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía y, en especial, por los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones. A esta conclusión ha llegado en consideración a: 1) el principio de igualdad, que es vinculante para todas las autoridades, e incluso, para algunos particulares que exige, que supuestos fácticos iguales se resuelvan de la misma manera y por consiguiente, con la misma consecuencia jurídica; 2) el principio de cosa juzgada, que otorga a los destinatarios de las decisiones, seguridad jurídica y previsibilidad de la interpretación, pues si bien es cierto, el derecho no es una ciencia exacta, sí debe

existir certeza razonable sobre la decisión; 3) la autonomía judicial, que no puede desconocer la naturaleza reglada de la decisión judicial, pues sólo la interpretación armónica de esos dos conceptos garantiza la eficacia del Estado de Derecho; 4) los principios de buena fe y confianza legítima, que imponen a la Administración un grado de seguridad y consistencia en las decisiones, pues existen expectativas legítimas con protección jurídica; y 5) por razones de racionalidad del sistema jurídico, porque es necesario un mínimo de coherencia a su interior5. Así, el precedente judicial vinculante está constituido por aquellas consideraciones jurídicas que están cierta y directamente dirigidas a resolver el asunto fáctico sometido a consideración del juez, es decir, está ligado a la ratio decidendi o razón central de la decisión anterior, la que al mismo tiempo, surge de los presupuestos 3 Sentencia C-836 de 2001. 4 Sentencia T-468 de 2003. 5 Sentencia C-447 de 1997. fácticos relevantes de cada caso6. De esta forma, la Corte Constitucional recordó que la ratio decidendi «i) corresponde a la regla que aplica el juez en el caso concreto, ii) se determina a través del problema jurídico que analiza en relación con los hechos del caso concreto y iii) al ser una regla debe ser seguida en todos los casos que se subsuman en la hipótesis prevista en ella». Ahora bien, a pesar de la marcada importancia de la regla de vinculación a la ratio decidendi y el respeto por el precedente, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que tal entendimiento no puede ser absoluto, pues no se trata de

petrificar la interpretación judicial ni de convertir el criterio de autoridad en el único posible para resolver un asunto concreto. Se trata simplemente de armonizar y salvaguardar los principios constitucionales que subyacen a la defensa del precedente. Por consiguiente, si el juez en su sentencia justifica de manera suficiente y razonable el cambio de criterio respecto de la línea jurisprudencial que ha seguido en casos sustancialmente idénticos, quedan salvadas las exigencias de la igualdad y de la independencia judicial; por tanto no podrá reprocharse a la sentencia arbitrariedad ni inadvertencia y el juez no habrá efectuado entre los justiciables ningún género de discriminación7. Sin pretender sistematizar todas las situaciones que pueden dar lugar a que un juez unitario o colegiado se aparte del precedente judicial, es posible indicar que un cambio en la jurisprudencia puede provenir de una modificación del ordenamiento jurídico, o de una drástica transformación de las condiciones sociales en las que se adoptaron aquellas decisiones, haciendo incoherente una interpretación del derecho frente al contexto social actual. De igual manera, puede un juez apartarse del precedente cuando el caso juzgado encuentra serias diferencias que justifican un tratamiento diverso a la situación objeto de estudio. En tales situaciones el fallador está relevado de obedecer a las decisiones judiciales previas, aunque en cualquier caso debe cumplir una carga de transparencia, identificando los precedentes relevantes; de suficiencia, dando a conocer las razones que en su concepto justifican el cambio de dirección decisional y precisando por qué esa modificación lleva a una mejor interpretación del orden jurídico y, además de ello, reporta mayores beneficios que el detrimento

6 Sentencia T-049-07. 7 Sentencia T-123-95. en la seguridad jurídica y la igualdad que se derivará de la desobediencia al precedente8. En otros términos, sólo los cambios de jurisprudencia no justificados o no advertidos de manera franca serán pasibles de control de manera excepcional por parte del juez de tutela, en tanto que constituyen manifestaciones de arbitrariedad por parte del Juez que dejan irrealizadas la igualdad de quienes se encuentran en idénticas circunstancias frente a la Ley. 3.4. Análisis de la Sala y solución al caso concreto En el presente asunto, la señora MARÍA EUGENIA CEDEÑO censura la providencia de 11 de julio de 2016, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Huila declaró la falta de jurisdicción para conocer el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la accionante, encaminado a obtener el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por no pago oportuno de cesantías, y en consecuencia, ordenó remitirlo a los juzgados laborales del circuito. Ahora bien, esta Sala de Subsección considera, en principio, que en el asunto bajo examen no se configura el desconocimiento del precedente alegado por la accionante, toda vez que el Tribunal Administrativo del Huila decidió inicialmente remitir la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho a los juzgados laborales, por considerar que en ella se cumplían los presupuestos para adelantar un proceso ejecutivo, conforme a los lineamientos vigentes para esa fecha, dictados por el Consejo Superior de la Judicatura.

De esta manera, resulta claro que el juez natural de la causa, en virtud de su discreta autonomía e independencia, adoptó como línea de decisión, la fijada por el tribunal natural de conflictos de competencia y jurisdicción, según el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política y el artículo 112 de la Ley 270 de 1996, y las aplicó al asunto de la referencia. 8 En materia Contencioso Administrativa el reconocimiento del precedente como fuente importante de estabilidad y de garantía del derecho a la igualdad lo constituye el mecanismo de extensión de la jurisprudencia, consagrado en el artículo 102 del nuevo C.P.A.C.A.; y, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, artículo 256 y siguientes ibídem. No obstante lo anterior, una vez revisado el sistema de gestión judicial Siglo XXI, se advierte que a la fecha, el Tribunal Administrativo del Huila se encuentra tramitando la demanda de nulidad y restablecimiento instaurada por la señora MARIA EUGENIA CEDEÑO DE QUINTERO, pues a través de proveído de 8 de mayo de 2017, dictó auto admisorio, el cual quedó ejecutoriado el 12 de mayo siguiente. En este contexto, es claro que a la señora MARÍA EUGENIA CEDEÑO DE QUINTERO no se le ha quebrantado en momento alguno su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, pues en primer término, el auto de 11 de julio de 2016, mediante el cual remitió el expediente a la jurisdicción ordinaria laboral no es arbitrario ni caprichoso; y porque en todo caso, el proceso ya se está cursando ante el Tribunal Administrativo del Huila.

Así las cosas, y por no advertirse vulneración ius fundamental alguna, se negará el amparo reclamado por la señora MARÍA EUGENIA CEDEÑO DE QUINTERO. En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda – Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. FALLA

1. NIÉGASE la acción de tutela formulada por la señora MARÍA EUGENIA CEDEÑO DE QUINTERO, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

2. NOTIFÍQUESE por telegrama o por cualquier otro medio expedito.

3. ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ