CE-11001-03-15-000-2016-02311-01(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ

[L]a Sala advierte que transcurrieron catorce (14) meses sin que el actor promoviera la acción constitucional, término que se encuentra por fuera del límite general que ha dispuesto la Sala Plena de esta Corporación para la interposición oportuna de la acción de tutela contra providencias judiciales. Si bien es cierto que el Municipio de Guadalupe argumenta que cumplió el requisito de inmediatez, porque la vulneración de su derecho fundamental al debido proceso perdura en el tiempo, debido a que se encuentra en el plazo establecido por el Tribunal Administrativo de Antioquia para cumplir la condena impuesta; la realidad es que la Sala encuentra que dicha aseveración no tiene fundamento en los supuestos fácticos presentados por la entidad accionante respecto de la situación actual de vulneración de su derecho, comoquiera que la circunstancia de no haber aun reintegrado a la señora [D.S.V.Z.] a la planta de personal de la entidad ni haber pagado los sueldos y prestaciones sociales dejados de percibir desde su retiro del servicio, no es óbice para desatender la aplicación del requisito de inmediatez.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORÍA: La sentencia desarrolla las causales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, haciendo énfasis en el requisito de inmediatez, al respecto, ver las sentencias SU-961 de 1999, T-728 de 2002, C-590 de 2005, T-814 de 2005, T-189 de 2009 y T-584 de 2011, de la Corte

Constitucional, así como la sentencia del 3 de diciembre de 2016, exp. 201502016-01, M.P. Guillermo Vargas, de esta Corporación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2016-02311-01(AC)

Actor: MUNICIPIO DE GUADALUPE Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Se decide la impugnación presentada por el Municipio de Guadalupe, en contra el fallo de tutela proferido el 19 de septiembre de 2016 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la solicitud de amparo.

I. ANTECEDENTES 1.1. La solicitud El Municipio de Guadalupe (Antioquia), mediante apoderado judicial, presentó acción de tutela por la presunta vulneración de su derecho fundamental al debido proceso, en que, a su juicio, incurrió el Tribunal Administrativo de Antioquia al proferir la sentencia de 7 de mayo de 2015, mediante la cual le ordenó reintegrar a la señora Dinora del Socorro Vanegas Zapata a la planta de personal de la entidad y pagarle los sueldos y prestaciones sociales dejados de percibir desde su retiro del servicio hasta el momento de su reintegro efectivo, en el proceso con radicación número 050012331000200200924 01.

1.2. Hechos

La señora Dinora del Socorro Vanegas Zapata presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Decreto 100 de 20011 y de los artículos 13 y 14 del Decreto 102 de 20012, mediante los cuales el Alcalde del Municipio de Guadalupe (Antioquia) la desvinculó del cargo de Directora del SISBEN Regional, por supresión del puesto de trabajo. La demanda correspondió por reparto al Juzgado 14 Administrativo de Medellín y se tramitó con radicación número 050012331000200200924 01. Mediante sentencia de 3 de octubre de 2008, el Juzgado Catorce Administrativo de Medellín negó las pretensiones de la demanda, afirmando que la modificación de la planta de personal del SISBEN estaba justificada en razones de mejoramiento del servicio y racionalización del gasto, conforme a lo dispuso la Ley 617 de 20003. Inconforme con lo decidido la señora Vanegas Zapata impugnó el fallo de 3 de octubre de 2008. 1 “Por medio del cual se determina la nueva estructura de la administración municipal del orden central, se definen las unidades administrativas que conforman los organismos, la planta de cargos globalizada, y se asigna a cada organismo de la administración municipal, su respectiva planta de cargos” 2 “Por medio del cual se suprimen unas plazas de la administración municipal” 3 “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto

público nacional” Del recurso de apelación conoció el Tribunal Administrativo de Antioquia, el cual, por sentencia de 7 de mayo de 2015, revocó la decisión del Juzgado 14 Administrativo de Medellín en el sentido de declarar la nulidad parcial del artículo 3º del Decreto 100 de 2001 y de los artículos 13 y 14 del Decreto 102 de 2001 y ordenar al Municipio de Guadalupe reintegrar a la señora Dinora del Socorro Vanegas Zapata a la planta de personal de la entidad y pagarle los sueldos y prestaciones sociales dejados de percibir desde su retiro del servicio hasta el momento de su reintegro efectivo. Bajo el anterior contexto, el Municipio de Guadalupe considera que la sentencia de 7 de mayo de 2015 vulnera su derecho fundamental al debido proceso, pues, a su juicio, incurre en un defecto sustantivo, por desconocimiento del precedente jurisprudencial fijado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-556 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez), en punto del alcance del artículo 128 de la Constitución Política. 1.3. Pretensiones El Municipio de Guadalupe solicita el amparo de su derecho fundamental al debido proceso y que, en tal virtud, se deje sin efecto la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 7 de mayo de 2015, por medio de la cual le ordenó reintegrar a la señora Dinora del Socorro Vanegas Zapata a la planta de personal de la entidad y pagarle los sueldos y prestaciones sociales dejados de percibir desde su retiro del servicio hasta el momento de su reintegro efectivo.

1.4. Actuación Por auto de 10 de agosto de 2016, la Sección Quinta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y dispuso notificar al Tribunal Administrativo de Antioquia, al Juzgado 14 Administrativo de Medellín y a la señora Dinora del Socorro Vanegas Zapata. 1.5. Las contestaciones El Tribunal Administrativo de Antioquia, el Juzgado Catorce Administrativo de Medellín y la señora Dinora del Socorro Vanegas Zapata, guardaron silencio. 1.6. La sentencia impugnada Mediante sentencia de 19 de septiembre de 2016, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela por incumplir el requisito de inmediatez, luego de constatar que había sido interpuesta trece (13) meses después de ejecutoriada la sentencia que pretendía controvertir, esto es, la proferida el el 7 de mayo de 2015 por el Tribunal Administrativo de Antioquia. Al efecto, en el fallo el a quo señaló: “…esta sección concluye que existe reparo al juicio de procedibilidad respecto del requisito de inmediatez, pues por un lado, el lapso de más de 1 año y 1 mes no es un término que la Sala considere razonable y, por otro lado, no se encuentran razones que justifiquen la tardanza en la presentación de la acción constitucional, es decir, del escrito de tutela, no se desprende argumento alguno que constituya una excusa válida para aceptar el tiempo trascurrido entre la ejecutoria de la decisión y la presentación de la petición de amparo”. 1.7. La impugnación

El Municipio de Guadalupe reiteró los argumentos expuestos en el libelo de la acción de tutela. Adicionalmente, indicó que había cumplido con el requisito de inmediatez al momento de interponer la acción de amparo, porque la vulneración de su derecho fundamental al debido proceso perduraba en el tiempo, toda vez que se encontraba dentro del lapso para pagar la condena impuesta por el Tribunal Administrativo de Antioquia en su contra.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia de la Sala Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991 y el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 12 de julio de 2000, por el cual se establecen reglas para el reparto y conocimiento de la acción de tutela.

2. Generalidades de la tutela La acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente señalados. Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable.

3. Análisis del caso en concreto El Municipio de Guadalupe presentó acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia porque, a su juicio, vulneró su derecho fundamental al debido proceso, al proferir la sentencia de 7 de mayo de 2015, mediante la cual le ordenó reintegrar a la señora Dinora del Socorro Vanegas Zapata a la planta de

personal de la entidad y pagarle los sueldos y prestaciones sociales dejados de percibir desde su retiro del servicio hasta el momento de su reintegro efectivo, en el proceso con radicación número 050012331000200200924 01. 3.1. Análisis del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela Antes de hacer un análisis de fondo, la Sala estudiará la procedencia de la acción constitucional, bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional. Al respecto, es imperioso analizar el cumplimiento del requisito de inmediatez, y por ello es obligación de la Sala aclarar que si bien es cierto el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia y el Decreto 2591 de 1991 no establecen un término para interponer la acción de tutela, la jurisprudencia ha previsto que cuando se trata de una tutela contra providencias judiciales, no debe transcurrir un tiempo excesivo. No obstante lo anterior, en esta Corporación no existía un criterio unánime con respecto al término que debía considerarse razonable para efectos del cumplimiento del requisito de inmediatez, dispuesto por la sentencia C-560 de 2006. Sin embargo, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de agosto 5 de 20144, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez, unificó su criterio respecto al término que debe entenderse como razonable para que se acepte cumplido el requisito de inmediatez. En dicha sentencia la Sala Plena de esta Corporación determinó que éste requisito

de procedibilidad se considera cumplido cuando el actor interpone la acción de tutela antes de que hayan transcurrido seis (6) meses, contados desde la notificación y/o ejecutoria de la providencia que se pretende atacar. Por ser de la mayor relevancia para la resolución de este caso, la Sala se permite citar los apartes relevantes del fallo en mención: “Para la Sala, la inmediatez es una condición que permite concretar la urgencia del amparo constitucional y, por tanto, determinar si la acción se interpuso en un plazo razonable. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable. Anótase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas Secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto5. Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente. Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que

las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional. 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C. P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), demandante Alpina Productos Alimenticios S.A, demandado Consejo de Estado – Sección Primera, sentencia unificación procedencia de la acción de tutela contra las providencias del consejo de estado. 5 La Sección Primera en algunas ocasiones ha tomado un término equivalente al previsto para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, de cuatro meses y, en otras, ha manifestado que es de seis meses. La Sección Segunda ha sostenido que el término razonable para interponer la acción de tutela contra providencias judiciales no puede exceder de un año. Por su parte, las Secciones Cuarta y Quinta han fijado como razonable para su interposición un plazo de seis meses. En la sentencia T-328 de 2010, precedente reiterado, entre otras, en las sentencias T-217 y T-505 de 2013, la Corte Constitucional señaló lo siguiente: “[…] no existe una definición de antemano, con vocación general, de la razonabilidad y proporcionalidad para el tiempo de presentación de la acción de tutela contra providencias judiciales. Así, es deber del juez

constitucional analizar, en cada caso particular, si la solicitud de amparo fue presentada dentro de un término que revista dichas características. […] En algunos casos, seis (6) meses podrían resultar suficientes para declarar la tutela improcedente; pero, en otros eventos, un término de 2 años se podría considerar razonable para ejercer la acción de tutela, ya que todo dependerá de las particularidades del caso” (Subrayas fuera de texto). Sin embargo, para determinar la oportunidad y razonabilidad del tiempo transcurrido entre la firmeza de la providencia acusada y el momento en que fue interpuesta la solicitud de amparo de tutela en cada caso concreto, además de tener como pauta el término de seis meses, se debe analizar también: “(…) (i) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si la inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado;6 (iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición7.”8 Igualmente, la jurisprudencia constitucional ha establecido dos excepciones a la aplicación del presupuesto de la inmediatez, los cuales deberán demostrarse y justificarse por el accionante en cada caso particular: “(…) (i) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es

muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación es continua y actual. Y (ii) cuando la especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, hace desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros.9” Teniendo en cuenta lo anterior, en el caso sub examine se analizará el cumplimiento de éste requisito, a la luz de lo dispuesto por la Sala Plena. Así las cosas, se desprende que la acción de tutela se interpuso el 5 de agosto de 6 Sentencia SU-961/99. 7 Sentencia T-814/05. Ver también, Sentencia T-728/02. 8 Corte Constitucional. Sentencia T-189 de 2009. 9 Sentencia T-584 de 2011. 201610 y el fallo que se demanda fue proferido el 7 de mayo de 201511 y fue notificado el 2 de junio de 2015, fecha en la que se desfijó el edicto, según consta en el Informe Secretarial del Tribunal Administrativo de Antioquia visible a folio 536 del Anexo 1. De acuerdo a lo enunciado, la Sala advierte que transcurrieron catorce (14) meses sin que el actor promoviera la acción constitucional, término que se encuentra por fuera del límite general que ha dispuesto la Sala Plena de esta Corporación para la interposición oportuna de la acción de tutela contra providencias judiciales. Si bien es cierto que el Municipio de Guadalupe argumenta que cumplió el requisito de inmediatez, porque la vulneración de su derecho fundamental al

debido proceso perdura en el tiempo, debido a que se encuentra en el plazo establecido por el Tribunal Administrativo de Antioquia para cumplir la condena impuesta; la realidad es que la Sala encuentra que dicha aseveración no tiene fundamento en los supuestos fácticos presentados por la entidad accionante respecto de la situación actual de vulneración de su derecho, comoquiera que la circunstancia de no haber aun reintegrado a la señora Dinora del Socorro Vanegas Zapata a la planta de personal de la entidad ni haber pagado los sueldos y prestaciones sociales dejados de percibir desde su retiro del servicio, no es óbice para desatender la aplicación del requisito de inmediatez. Cabe resaltar que en un caso con supuestos facticos similares, esta Sala manifestó lo siguiente: “En primer lugar, la Sala observa que aunque la entidad actora aún no haya pagado la indemnización ordenada, ello no permite pasar por alto el requisito bajo estudio, porque de los hechos narrados en la demanda de tutela no es posible concluir que la supuesta amenaza o afectación de los derechos fundamentales sea actual. En efecto, la providencia objeto de la presente acción fue notificada el día 1 de diciembre de 2014. Así pues, desde ese instante debe estudiarse el requisito de la inmediatez, comoquiera que fue con la notificación de la sentencia acusada que las partes evidenciaron la posible amenaza o vulneración de sus derechos, pese a lo cual no acudieron al Juez de Tutela dentro de un plazo razonable. (…) 10 Folio 12, Cuaderno 1 11 Folios 521 a 531, Anexo 1 De lo anterior deriva que en ese caso no se estableció una regla distinta a la ya mencionada, puesto que se consideró que la presentación de la

solicitud de amparo correspondió a un plazo razonable con los parámetros de la Sentencia de Unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado proferida el 2 de mayo de 2013. Lo cual no ocurrió en el caso bajo examen, en donde la demanda de tutela fue presentada más de ocho (8) meses después de la notificación de la providencia acusada. En este orden de ideas, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia porque (i) la presunta vulneración de derechos fundamentales no es actual y (ii) no hay motivos que hagan del caso concreto un asunto excepcional que conlleve la inaplicación del requisito de procedibilidad de la acción de tutela consistente en la inmediatez.”12 Fuerza es, entonces, confirmar el fallo de tutela proferido el 19 de septiembre de 2016 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la solicitud de amparo, al constatar que la acción de tutela interpuesta por el Municipio de Guadalupe en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia no cumple con el requisito de inmediatez. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 19 de septiembre de 2016 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la solicitud de amparo del Municipio de Guadalupe (Antioquia), por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÙMPLASE, La anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión celebrada en la fecha. 12 Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia de 3 de diciembre de 2016, Rad.: 2015-0201601, M.P. Guillermo Vargas Ayala

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Presidente

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ