CE-11001-03-15-000-2016-02312-01(AC)A-2018

INCIDENTE DE DESACATO - Declara el cumplimiento de la orden proferida en la acción de tutela / CUMPLIMIENTO A ORDEN DE ACCIÓN DE TUTELAQue amparó los derechos al debido proceso, defensa, acceso a la administración de justicia y ordenó al Tribunal dejar sin efecto los autos a través de los cuales declaró la falta de jurisdicción y competencia y también la remisión del proceso a los Juzgados Laborales del Circuito Para la Sala, las pruebas reseñadas demuestran que el Tribunal dio cumplimiento al fallo (…) Lo anterior, por cuanto, la orden expresa de dicha sentencia de tutela fue la de dejar sin efecto los autos de 12 de mayo y 30 de junio de 2016, proferidos por el Tribunal, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el nro. 2015-00512-00, y disponer que solicitara la devolución del expediente contentivo del proceso antes referenciado, con el fin de que continuara con el trámite correspondiente y, como quedó demostrado, el Tribunal avocó conocimiento del proceso para posterior a ello proveer sobre su admisión. Lo anterior, impone a la Sala declarar el cumplimiento del fallo de 3 de noviembre de 2016, objeto del presente incidente y abstenerse de imponer sanción alguna por desacato.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 52 / DECRETO 2591

DE 1991 - ARTÍCULO 27

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la finalidad de la sanción por desacato, ver: Corte Constitucional, sentencia de 30 de agosto de 2010, exp: T-652, M.P. Jorge

Iván Palacio Palacio.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Bogotá, D.C., cuatro (4) de mayo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-15-000-2016-02312-01(AC)A

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCION CUARTA - SUBSECCION B La Sala procede a decidir la solicitud de cumplimiento del fallo de tutela proferido por esta Sección el 3 de noviembre de 2016 y el consecuente incidente de desacato, promovido por la parte actora contra la Sección Cuarta -Subsección “B”-

del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

I. ANTECEDENTES

I.1.- La demanda La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP-, en adelante UGPP, actuando a través de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra la Sección Cuarta -Subsección “B”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca1, para obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, al acceso a la administración de justicia y a los principios de seguridad jurídica y confianza legítima.

La actora en su demanda, mencionó, en esencia, que: Que mediante las Resoluciones núms. RDO 173 y RCD 182 de 24 de enero y 7 de mayo de 2014, respectivamente2, determinó la liquidación oficial a cargo del señor CARLOS ARTURO DÍAZ TAMAYO, por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social, en el período comprendido entre los meses de junio de 2008 a diciembre de 2011. Manifestó que, contra lo anterior, el ciudadano referido instauró medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual le correspondió por reparto al Tribunal, que mediante proveído de 30 de abril de 2015, admitió la demanda y, posteriormente, el 28 de marzo de 2016, llevó a cabo la audiencia inicial. 1 En adelante, el Tribunal. 2 Expedidas al interior de un proceso de fiscalización. Luego, dicha autoridad judicial en providencia de 12 de mayo de 2016, declaró la falta de jurisdicción y competencia para conocer del proceso y ordenó su remisión a los Juzgados Laborales del Circuito Judicial de Bogotá, razón por la que interpuso recurso de reposición, siendo resuelto desfavorablemente en auto de 30 de junio de ese año. Indicó que, el Tribunal basó su decisión en una providencia proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, que dirimió un conflicto negativo de competencias suscitado entre el Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá y la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Aseguró que, la autoridad judicial accionada incurrió en una vía de hecho, toda vez que interpretó y aplicó de manera errónea las normas procesales que regulan el reparto, distribución y conocimiento de los procesos contenciosos administrativos. Sostuvo que, las decisiones censuradas contradicen el precedente jurisprudencial emanado de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que ha determinado que la competencia para conocer de los procesos en los que se demanda la nulidad de actos administrativos de naturaleza tributaria, esto es, de liquidación o pago de contribuciones parafiscales, recae de manera exclusiva en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. I.2.- La sentencia objeto de cumplimiento Esta Corporación, mediante fallo de 3 de noviembre de 2016, amparó los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, al acceso a la administración de justicia y a los principios de seguridad jurídica y confianza legítima invocados como vulnerados por la actora. Y en virtud de lo anterior, ordenó: “[…] SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, DEJÁNSE sin efecto los autos de 12 de mayo y 30 de junio de 2016, proferidos por la Sección Cuarta -Subsección “B”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el núm. 2015-00512-00, incoado por el señor CARLOS ARTURO DÍAZ TAMAYO, y ORDÉNASE que, dentro del término de diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta decisión, le solicite al Juzgado Veintidós Laboral del

Circuito de Bogotá, la devolución del expediente contentivo del proceso antes referenciado, con el fin de que continúe con el trámite que corresponda […]. En síntesis, esta Sala adujo lo siguiente: Que esta Corporación ha señalado en reiteradas oportunidades que la competencia para conocer de los procesos en los que se persigue la nulidad de los actos que determinan la liquidación oficial por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social, recae en la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ya que en estos casos el objeto de la demanda es controvertir el cumplimiento de una obligación tributaria, es decir, el pago de una contribución parafiscal o el cobro de lo no debido. Que en el presente asunto, resulta evidente que la autoridad judicial accionada no solo interpretó erradamente la normativa que regula las competencias de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, sino que desconoció la Jurisprudencia de esta Corporación sobre la materia, pues la interpretación por ella realizada pasó por alto lo manifestado por su órgano de cierre en una providencia que indicó textualmente el mecanismo procedente para obtener la nulidad de los actos que determinan la liquidación oficial por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social, y sí tuvo en cuenta una providencia emanada de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, para tomar su decisión. Por último, que el trámite que eventualmente se surta ante la Jurisdicción Ordinaria, así como los mecanismos dispuestos al interior del mismo, no constituyen un medio

de defensa judicial idóneo, puesto que dicha Jurisdicción no es la competente para conocer este tipo de medios de control, máxime si se tiene en cuenta que el fundamento de la autoridad judicial demandada para remitir el expediente a los Jueces Laborales del Circuito de Bogotá, corresponde a un proveído en el que se dirimió un conflicto negativo de competencias de carácter laboral, pronunciamiento que, como se dijo, no constituye un precedente aplicable para los Tribunales Administrativos. II.- EL INCIDENTE DE DESACATO II.1.- Apertura y trámite El Despacho conductor del proceso, mediante auto de 6 de diciembre de 2017, ofició al TRIBUNAL, para que informara acerca de las actuaciones efectuadas para dar cumplimiento a lo ordenado en la sentencia de 3 de noviembre de 2016, proferida por esta Sala. Como respuesta de lo anterior, el citado Tribunal a través del señor Magistrado José Antonio Molina Torres, puso de presente lo siguiente: “[…] En atención a la sentencia de tutela de 3 de noviembre de 2016 proferida por su despacho en el proceso promovido por la UGPP, radicado 2016-02312-00, informo que mediante Oficio de 25 de enero de 2018 se solicitó al Juzgado Veintidós Laboral del Circuito de Bogotá la devolución del proceso nro. 25000-23-37-000-2015-00512-00. Lo anterior, toda vez que verificada la información en la página del sistema Siglo XXI se observa que el referido proceso regresó a esta Corporación el 7 de diciembre de 2016; sin embargo, el expediente fue devuelto a dicho juzgado.

En todo caso, pongo en su conocimiento que el referido expediente ya fue devuelto a esta Judicatura para continuar el trámite judicial pertinente […]”. Teniendo en cuenta que de la citada respuesta se advierte que no se le había dado cumplimiento a la orden impartida por esta Sección a través de sentencia de 3 de noviembre de 2016, mediante proveído de 5 de marzo de 2018, se dispuso iniciar el incidente de desacato contra el Tribunal por presunto incumplimiento del fallo de tutela y correr el traslado correspondiente para que aportara las pruebas del caso. II.2.- Contestación de la autoridad incidentada. El Tribunal informó que el 25 de enero de 2018, el Juzgado realizó la devolución del proceso judicial radicado bajo el nro. 2016-02312-00, motivo por el cual, en estos momentos, se encuentra en trámite para dar cumplimiento a la sentencia de 3 de noviembre de 2016. III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA El desacato es un mecanismo de creación legal, que procede a petición de la parte interesada, a fin de que el Juez Constitucional, en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sancione con arresto o multa a quien con responsabilidad subjetiva desatienda las órdenes proferidas mediante sentencias que buscan proteger los derechos fundamentales3. 3 Corte Constitucional, sentencia T-171 de 2009. Esta figura encuentra su consagración legal en el artículo 52 del Decreto 2591 de 19914, en armonía con el artículo 27 ídem, que es del siguiente tenor: “ARTICULO 52. DESACATO. La persona que incumpliere una orden

de un Juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por el mismo Juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción.” La Jurisprudencia constitucional ha precisado que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de una sanción en sí misma, sino que debe considerarse como una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia. Al efecto, la sentencia T-652 de 20105 de la Corte Constitucional destacó que: “El objetivo de la sanción de arresto y multa por desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el Juez de amparo para la efectiva protección de los derechos… El objeto del incidente de desacato, de acuerdo a la Jurisprudencia de esta Corporación, se centra en conseguir que el obligado obedezca la orden impuesta en la providencia… Por tal motivo, la finalidad del mencionado incidente no es la imposición de una sanción en sí misma sino una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia”. (Resaltado fuera del texto). Ahora bien, para la imposición de la sanción por desacato, es necesario que el Juez verifique la existencia de dos elementos, a saber: el objetivo, que hace

referencia al incumplimiento del fallo, esto es, a que se compruebe que la decisión contenida en el mismo no ha sido acatada por la persona o entidad responsable; y 4 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política. 5 Reiterada en la sentencia T-606 de 2011. el subjetivo, que dada la naturaleza disciplinaria de la sanción por desacato, exige establecer que el responsable fue negligente respecto de su obligación6. Bajo estos presupuestos, la providencia que decide el incidente de desacato, debe precisar con claridad (i) si se incumplió la orden, para lo cual se debe examinar cuál era la conducta ordenada, quién o quiénes debían cumplirla y dentro de qué término, y (ii) si existió responsabilidad subjetiva del demandado en la renuencia para acatarla. Una vez determinado ello, el Juez procede a imponer la sanción que podrá ser de “arresto hasta de seis (6) meses y multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales”, la cual será consultada al superior jerárquico, quien deberá decidir sobre la legalidad de la decisión. Caso concreto Para efecto de establecer la responsabilidad disciplinaria que implica la declaración de desacato, es necesario, en primer término, determinar el contenido preciso de las órdenes emitidas en el fallo cuyo incumplimiento se alega. Ese contenido está establecido básicamente por el objeto, los sujetos y el plazo; es decir, cuál era la conducta ordenada, quién o quiénes debían cumplirla y dentro de qué término, con miras a verificar si el destinatario de la orden la realizó en forma

oportuna y completa. Esta Sección en sentencia de 3 de noviembre de 2016, dispuso lo siguiente: “[…] SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, DEJÁNSE sin efecto los autos de 12 de mayo y 30 de junio de 2016, proferidos por la Sección Cuarta -Subsección “B”- del Tribunal Administrativo de 6 En la Sentencia T-763 de 1998, con ponencia del Magistrado Alejandro Martínez Caballero, la Corte Constitucional indicó: “Es pues el desacato un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento.” (Resaltado fuera del texto). Cundinamarca, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el núm. 2015-00512-00, incoado por el señor CARLOS ARTURO DÍAZ TAMAYO, y ORDÉNASE que, dentro del término de diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta decisión, le solicite al Juzgado Veintidós Laboral del Circuito de Bogotá, la devolución del expediente contentivo del proceso antes referenciado, con el fin de que continúe con el trámite que corresponda […] (Negrillas fuera del texto). De lo anterior, la Sala advierte que la orden va dirigida a que la autoridad judicial accionada, esto es, el Tribunal, deje sin efecto los autos a través de los cuales declaró la falta de jurisdicción y competencia y ordenó la remisión del

proceso a los Juzgados Laborales del Circuito Judicial de Bogotá, para en su lugar, solicitar la devolución del expediente y continuar con el trámite correspondiente, es decir, avocar el conocimiento del mismo, lo cual debía realizar dentro del término de diez (10) días siguientes a partir de la notificación de la providencia. Sin embargo, la actora manifiesta que la autoridad judicial accionada aún no ha dado cumplimiento al fallo de 3 de noviembre de 2016, razón por la cual solicitó declarar que la misma incurrió en desacato. El Despacho conductor del proceso, luego de solicitarle al Tribunal que le informara sobre las actuaciones realizadas para dar cumplimiento a la sentencia de 3 de noviembre de 2016, mediante proveído de 5 de marzo de 2018, decidió dar apertura al presente incidente de desacato por considerar que de la respuesta dada por la autoridad judicial accionada, se podía advertir que no se había acatado la orden impartida por esta Sección. Al respecto, del nuevo material probatorio se extrae lo siguiente: - A folio 34, obra escrito de 22 de marzo de 2018, mediante el cual el Tribunal informó al Despacho que el Juzgado Veintidós Laboral del Circuito de Bogotá, en cumplimiento del Oficio de 25 de enero del mismo año, había realizado la devolución del expediente contentivo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el nro. 2015-00512-00. - A folio 36, obra copia del mencionado Oficio de 25 de enero de 2018, mediante el cual el Tribunal solicitó la devolución del citado expediente. - A folio 37, aparece copia del pantallazo del Sistema Siglo XXI en el que se

observa que el referido proceso se encuentra actualmente en el Tribunal, para que se surta el trámite correspondiente. - A folio 39, obra copia del proveído de 19 de abril de 2018, a través del cual el Tribunal, en cumplimiento de la orden contenida en la sentencia de 3 de noviembre de 2016, proferida por esta Sección, avocó el conocimiento del proceso radicado bajo el nro. 2015-00512-00, procedente del Juzgado Veintidós Laboral del Circuito de Bogotá. Para la Sala, las pruebas reseñadas demuestran que el Tribunal dio cumplimiento al fallo de 3 de noviembre de 2016, proferido por esta Sección, por medio del cual se protegieron los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, al acceso a la administración de justicia y a los principios de seguridad jurídica y confianza legítima de la accionante. Lo anterior, por cuanto, la orden expresa de dicha sentencia de tutela fue la de dejar sin efecto los autos de 12 de mayo y 30 de junio de 2016, proferidos por el Tribunal, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el nro. 2015-00512-00, y disponer que solicitara la devolución del expediente contentivo del proceso antes referenciado, con el fin de que continuara con el trámite correspondiente y, como quedó demostrado, el Tribunal avocó conocimiento del proceso para posterior a ello proveer sobre su admisión. Lo anterior, impone a la Sala declarar el cumplimiento del fallo de 3 de noviembre de 2016, objeto del presente incidente y abstenerse de imponer sanción alguna

por desacato. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E PRIMERO: DECLARAR que la sentencia de tutela de 3 de noviembre de 2016, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, ha sido cumplida por la Sección Cuarta -Subsección “Bdel Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en los términos indicados en dicho fallo.

SEGUNDO: NO IMPONER sanción alguna por desacato.

TERCERO: Notifíquese a las partes por el medio más expedito y eficaz.

CUARTO: ARCHÍVESE la presente diligencia.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 4 de mayo de 2018.

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Ausente con excusa