CE-11001-03-15-000-2016-02319-01(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ Corresponde a la Sala determinar si la acción de tutela cumple con la totalidad de los requisitos de procedibilidad de acciones de tutela contra providencias judiciales, en cuyo caso, se analizará si las autoridades judiciales accionadas afectaron los derechos deprecados por la parte actora (…) La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social solicita que se protejan sus derechos fundamentales y se revoquen las decisiones del 13 de abril de 2012 y 12 de diciembre de 2014 proferidas por el Juzgado Cuarto Administrativo de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño, respectivamente. La providencia de segunda instancia fue proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño el 12 de diciembre de 2014, notificada el 22 de enero de 2015 y ejecutoriada el 29 del mismo mes y año. Ahora bien, el término de seis meses señalado por la Corte Constitucional y acogido por esta Corporación para la interposición de acciones de tutela contra providencias judiciales, debe contarse a partir del día siguiente a la ejecutoria de la decisión que pretende controvertirse; en ese orden de ideas, el término, en el caso bajo estudio, debe contarse en meses y de forma ininterrumpida a partir del 30 de enero de 2015. De acuerdo con lo anterior, el término que tenía la UGPP para presentar la acción de tutela venció el día 30 de julio de 2015 y, por lo tanto, no se cumple con el requisito de inmediatez, pues la acción fue interpuesta el día 4 de agosto de 2016, es decir, más de un año y medio después

de la ejecutoria de la providencia que se controvierte (…) cabe aclarar que el requisito de inmediatez ha sido instituido para la protección del principio de seguridad jurídica, pues no es permisible amparar la inactividad deliberada de los particulares y que las decisiones tomadas en sede judicial puedan ser atacadas en cualquier tiempo, afectando la firmeza de las providencias.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORÍA: La Sala Plena de esta Corporación admitió la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial cuando la misma vulnera derechos fundamentales, consultar, sentencia del 31 de julio de 2012, exp. 11001-03-15-000-2009-01328-01(AC), C.P. María Elizabeth García González. Sobre los requisitos generales de procedencia y las causales específicas de procedibilidad, consultar, sentencia C-590 de 2005 de la Corte

Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá D.C., dos (2) de febrero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2016-02319-01(AC)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Y OTRO Decide la Sala la impugnación formulada por el apoderado judicial de la parte

actora, contra la sentencia del 13 de octubre de 2016 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.

1. La acción de tutela El apoderado judicial de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social promueve acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Nariño, para que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la defensa y contradicción y al acceso a la administración de justicia. 1.1. Pretensiones En el acápite de pretensiones la accionante expuso: PRINCIPALES Primero. Conforme a lo anterior, solicito de manera respetuosa, sean amparados los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, en atención al desconocimiento de los principios generales de la Seguridad

Social. Segundo. Consecuentemente dejar sin efectos el fallo proferido en primera instancia por el Juzgado Cuarto Administrativo de Pasto y que fuera confirmado por el Tribunal Administrativo de Nariño mediante fallo de fecha 12 de diciembre de 2014, dentro del proceso No.2011/00220, en razón a que contraría los postulados legales y jurisprudenciales del derecho al debido proceso en sus modalidades de contradicción y defensa, así como el acceso a la administración de justicia, lo cual se traduce en un absoluto detrimento patrimonial al erario público por la evidente irregularidad sustancial en la orden impartida. Tercero. Que como consecuencia de lo anterior se sirva ordenar al despacho judicial, revocar la providencia atacada de conformidad con el ordenamiento jurídico aplicable con total apego al debido proceso. SUBSIDIARIAS En caso de considerar no acceder a las anteriores pretensiones se

presentan las siguientes en calidad de subsidiarias Primero. Que se tutelen de manera transitoria los derechos fundamentales de la UGPP. Segundo. En consecuencia, se deje sin efectos el fallo proferido en primera instancia por el Juzgado Cuarto Administrativo de Pasto y que fuera confirmado por el Tribunal Administrativo de Nariño mediante fallo de fecha 12 de diciembre de 2014, dentro del proceso No.2011/00220, en razón a que contraría los postulados legales y jurisprudenciales del derecho al debido proceso en sus modalidades de contradicción y defensa, así como el acceso a la administración de justicia, lo cual se traduce en un absoluto detrimento patrimonial al erario público por la evidente irregularidad sustancial en la orden impartida. Lo anterior en tanto se acude a la acción de revisión por parte de esta Unidad. Tercero. Que como consecuencia de todo lo expuesto se ordene al Tribunal Administrativo de Nariño, revocar la providencia atacada de conformidad con el ordenamiento jurídico aplicable con total apego al debido proceso. 1.2. Hechos de la solicitud La parte accionante narra como hechos relevantes los siguientes: El señor Gustavo Wilfredo Sevillano Tello solicitó a CAJANAL E.I.E.C.E el reconocimiento de la pensión gracia por los servicios prestados como docente al municipio de Tumaco (Nariño), entre los años 1976 a 1985 y 1995 al 2009. La extinta CAJANAL le negó el reconocimiento de la mencionada pensión, con el argumento de que todas las vinculaciones a partir de año 1990 son de orden nacional y, por lo tanto, no le es aplicable este beneficio pensional.

Por la anterior negativa, el señor Sevillano Tello acudió a la jurisdicción contencioso – administrativa en procura de la nulidad de los actos administrativos que negaron el reconocimiento de la pensión gracia y el restablecimiento de sus derechos pensionales. El proceso correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo de Pasto, que en sentencia del 13 de septiembre de 2012 concedió las pretensiones de la demanda y ordenó a CAJANAL en liquidación, reconocer y pagar en favor del demandante, las sumas correspondientes a pensión gracia a partir del 27 de diciembre de 2007. CAJANAL presentó recurso de apelación contra la anterior decisión, que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Nariño mediante sentencia de segunda instancia del 12 de diciembre de 2014, en la que desestimó los argumentos del apelante y confirmó la decisión recurrida. Al momento de efectuar el ingreso a nómina del señor Gustavo Sevillano, la grafóloga forense María Elena Zatillo rindió informe núm. 7899/2016, en el que indicó que existen irregularidades en los documentos aportados por el demandante que ponen en duda su derecho a la pensión gracia. 1.3. Fundamentos jurídicos del accionante La parte accionante argumenta que los requisitos generales para ejercer la docencia en la época en que se vinculó el señor Gustavo Sevillano, estaban señalados en el Decreto 128 del 20 de enero de 1977, al paso que, los requisitos para cada nivel docente se encontraban en el Decreto 2277 de 1979, de cuyo estudio se concluye que el nombramiento del pensionado es ilegal por no cumplir

la totalidad de los requisitos señalados por ley. Indica que la acción de tutela de la referencia cumple con los requisitos que indica la Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005 y, por último, señala que dentro del proceso ordinario se presentaron una serie de irregularidades que indujeron a error a los jueces. 1.4 Trámite en primera instancia La acción de tutela fue admitida mediante auto del 22 de agosto de 2016, en el que además se ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Pasto, al juez cuarto administrativo de Pasto, al señor Gustavo Sevillano y a la Agencia Jurídica del Estado, para que dentro del término de tres días y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe. 1.5. Intervenciones El juez cuarto administrativo de Pasto rindió informe por medio de oficio del 22 de agosto de 2016, en el que indicó que las pruebas aportadas al proceso cumplían con los requisitos previstos en los artículos 252, 253 y 254 del Código de Procedimiento Civil y no fueron objeto de tacha dentro del trámite ordinario. Además sostuvo que en caso de existir prueba sobreviniente, debe interponerse el recurso extraordinario de revisión y no acudirse a un proceso de tutela; sin embargo, afirmó que se atendrá a lo probado dentro del trámite constitucional (folios 66 y 67). El Tribunal Administrativo de Nariño remitió informe visto en folios 68 al 70 en el que afirmó que la sentencia de segunda instancia se fundamenta en la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el cumplimiento de requisitos mínimos

para acceder a la pensión gracia y en las pruebas aportadas al proceso. Indicó que la certificación de vinculación del señor Gustavo Sevillano Tello no fue controvertida dentro del proceso y, por ser proferida por un funcionario público, se presume auténtica. Por ultimo argumentó que la autenticidad del material probatorio en el que se fundamentó la decisión de segunda instancia no puede ser debatida en sede de tutela, pues ello sería utilizar este medio de amparo como una tercera instancia para corregir las deficiencias de la defensa en el proceso ordinario. El señor Gustavo Wilfredo Sevillano Tello allegó memorial del 26 de agosto de 2016 en el que arguyó que se graduó como bachiller académico el 10 de julio de 1976 y fue vinculado a Escuela Rural Llorente el 9 de noviembre de ese mismo año. Posteriormente, en el año 1980, fue trasladado a la Escuela Rural Mixta El Coco, de la que se desvinculó para trasladarse hasta la ciudad de Bogotá y luego a Pasto para optar por el título de bachiller pedagógico. Mediante Decreto 193 del 1 de septiembre de 1995, fue nombrado como docente en el Instituto Técnico Industrial Nacional, en donde laboró hasta el año 2000 debido a que fue nuevamente trasladado al Colegio Ciudadela Mixta, hoy conocido como Institución Educativa Ciudadela Mixta Colombia. Concluyó afirmando que se licenció en el año 1998; que a partir de ese año ha cursado tres especializaciones más y que es una persona honesta que no

necesita modificar documentos de carácter oficial (folios 71 y 72). 1.6. Sentencia impugnada La Sección Primera del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia del 13 de octubre de 2016, en la que se advirtió que la acción de tutela de la referencia no cumple con el requisito de inmediatez, por cuanto la providencia de segunda instancia fue notificada el 22 de enero de 2015, mientras que este medio de amparo fue interpuesto el 4 de agosto de 2016, es decir que, transcurrieron más de 19 meses entre la notificación de la providencia y el ejercicio de la acción constitucional. Además, señaló que no se cumple ninguna de las condiciones admitidas por la jurisprudencia para flexibilizar el agotamiento de este requisito, pues el argumento según el cual el término de seis meses debe ser contado desde que se tuvo conocimiento de las irregularidades grafológicas en las pruebas del proceso ordinario, no es de recibo para esa sala dado que este medio de amparo no puede ser utilizado como una tercera instancia para analizar pruebas no aportadas dentro del proceso (folios 91 a 97 vto). 1.7. Impugnación El apoderado judicial de la UGPP impugnó el fallo de tutela de primera instancia debido a que, a su juicio, la Constitución Política no ha contemplado un término de caducidad para ejercer la acción de tutela; además la Corte Constitucional ha fijado un lapso de tiempo más amplio entre la ocurrencia del hecho que generó la vulneración de los derechos fundamentales y el momento en el que se interpone el medio de amparo. Alegó que no puede endilgarse una inactividad por parte de la Unidad, debido a

que a partir del momento en que se profirió el fallo de segunda instancia se iniciaron las actividades investigativas para probar la irregularidad en los documentos del señor Gustavo Sevillano. Expuso que es claro que los jueces ordinarios fueron inducidos a error por parte del señor Sevillano Tello y la Secretaría de Educación de Tumaco, situación que los llevó a tomar decisiones contrarias a derecho y que afectan el debido proceso de esa Unidad y, en consecuencia, se debe acceder a la protección de sus derechos fundamentales en tanto el señor Sevillano no acreditó en debida forma el cumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión gracia (folios 107 al 116).

2. Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con el literal “B” del artículo segundo del Acuerdo 55 de 2003 del Consejo de Estado, según el cual «Las impugnaciones contra providencias expedidas en los procesos de que trata el inciso primero del numeral 21 del artículo 1 del Decreto 1382 de 2000, serán repartidas a la sección o subsección que siga en orden a aquélla que dictó la providencia, teniendo en cuenta las secciones o subsecciones que conocen de este tipo de acciones en los términos del presente acuerdo», esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, propuesta contra el fallo de tutela proferido por la Sección Primera de esta Corporación. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la acción de tutela cumple con la totalidad de los requisitos de procedibilidad de acciones de tutela contra providencias judiciales, en cuyo caso, se analizará si las autoridades judiciales accionadas afectaron los derechos deprecados por la parte actora.

2.3. Marco normativo y jurisprudencial A partir del Decreto 2591 de 1991 que reglamentó la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, la Corte Constitucional se dio a la tarea de estudiar la procedencia de la acción contra providencias judiciales, llegando a considerar en la sentencia C-543 de 1992 la tesis más restrictiva. Sin embargo, a partir de esta providencia se allanó el camino para que la Corte comenzara a establecer los casos en los que tiene cabida el amparo en contra de providencias judiciales, y tras el desarrollo de una amplia línea jurisprudencial en la sentencia C-590 de 2005, determinó su procedencia y desarrolló las causales 1 Cuando la acción de tutela se promueva contra un funcionario o corporación judicial, le será repartida al respectivo superior funcional del accionado. genéricas2 y específicas3 de procedibilidad del amparo en contra de las decisiones judiciales. Según expuso la Corte, la tutela contra sentencias tiene como propósito la protección de los derechos fundamentales relacionados con el debido proceso y el derecho de defensa y, por contera, consolida las bases jurídicas para la interdicción de la arbitrariedad judicial. Ahora bien, la acción de tutela como mecanismo de garantía constitucional faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos determinados por la ley.

Dada su naturaleza subsidiaria, únicamente resulta procedente cuando el afectado no dispone de otros medios de defensa judicial o, teniéndolos, no se muestran ni idóneos ni eficaces para hacer efectiva la protección deprecada y la acción constitucional puede entonces sustituirlos como mecanismo transitorio. En esa lógica, en sentencia de unificación de jurisprudencia de 5 de agosto de 2014, la Sala Plena del Consejo de Estado4 acogió la tesis que se venía aplicando tiempo en la mayoría de sus secciones y subsecciones respecto de la posibilidad de admitir las acciones de tutela contra providencias judiciales, e indicó que son procedentes, siempre y cuando las demandas lleven por objeto el amparo de los derechos constitucionales fundamentales relacionados con el debido proceso y el derecho de defensa (artículo 29 de la Constitución Política) o con el acceso a la administración de justicia (artículo 229 de la Constitución Política). Asimismo, y como garantía del principio de la seguridad jurídica, dejó establecido en seis meses el término prudencial para considerar satisfecho el principio de la 2 (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance, (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, (iv) Que cuando se trate de una irregularidad procesal, esta tenga un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna, (v) Que se identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y

que hubiere alegado su vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 3 (i) defecto orgánico, (ii) defecto procedimental, (iii) defecto fáctico, (iv) defecto material o sustantivo, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente, y (viii) violación directa de la Constitución. 4 CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 31 de julio de 2012, radicado Nº: 2009-01328-01. MP: María Elizabeth García González. inmediatez, el cual únicamente cabe reconsiderarse cuando el juez encuentre válidamente justificada una dilación superior.5 2.4. Hechos probados De acuerdo al material probatorio allegado al expediente, se tendrán por ciertos los siguientes hechos: El señor Gustavo Wilfrido Sevillano Tello nació el 13 de febrero del año 1954 (folio 73). Entre los años 1976 y 1980 fue nombrado como maestro municipal rural de la Escuela Llorente por Decreto 096 del 9 de noviembre de 1976; entre los años 1980 y 1985 laboró en la Escuela Mixta el Coco Río Rosario (Decreto 173 del 11 de noviembre de 1980); se vinculó en propiedad en el Instituto Técnico Industrial Nacional mediante Decreto 193 de 1995 para el periodo comprendido entre 1995 y el año 2000; por último, fue trasladado a la Institución Educativa Ciudadela Mixta en el año 2000 por medio del Decreto 170 de ese año, hasta el año 2009 (folio

14). El 14 de diciembre del año 1992 recibió el título de bachiller pedagógico de la Escuela Normal Nacional de Pasto (folio 15). El señor Gustavo Sevillano adelantó proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Caja de Previsión Social en liquidación para el reconocimiento de la pensión gracia, demanda que fue resuelta en primera instancia por el Juzgado Cuarto Administrativo de Pasto mediante sentencia del 13 de septiembre de 2012, en la que se accedió a las pretensiones de la demanda (folios 18 al 28). El recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Nariño mediante providencia del 12 de diciembre de 2014, en la que se confirmó la decisión recurrida (folios 29 al 36). 5 CONSEJO DE ESTADO. SU de 5 de agosto de 2014. « [L]a Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente». La sentencia de segunda instancia fue notificada el 22 de enero de 2015 y quedó ejecutoriada el 29 de enero de ese mismo año (folio 36). 2.5. Análisis de la Sala La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social solicita que se protejan sus derechos fundamentales y se revoquen las decisiones del 13 de abril de 2012 y 12 de diciembre de 2014 proferidas por el

Juzgado Cuarto Administrativo de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño, respectivamente. La providencia de segunda instancia fue proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño el 12 de diciembre de 2014, notificada el 22 de enero de 2015 y ejecutoriada el 29 del mismo mes y año. Ahora bien, el término de seis meses señalado por la Corte Constitucional y acogido por esta Corporación para la interposición de acciones de tutela contra providencias judiciales, debe contarse a partir del día siguiente a la ejecutoria de la decisión que pretende controvertirse; en ese orden de ideas, el término, en el caso bajo estudio, debe contarse en meses y de forma ininterrumpida a partir del 30 de enero de 2015. De acuerdo con lo anterior, el término que tenía la UGPP para presentar la acción de tutela venció el día 30 de julio de 2015 y, por lo tanto, no se cumple con el requisito de inmediatez, pues la acción fue interpuesta el día 4 de agosto de 2016, es decir, más de un año y medio después de la ejecutoria de la providencia que se controvierte. Ahora bien, a pesar de que no se cumpla con el requisito de inmediatez, propio de la acción de tutela, por vía jurisprudencial se han indicado una serie de circunstancias especiales bajo las cuales es admisible obviar el cumplimiento de este requisito. En ese sentido, cuando se advierte que el accionante es sujeto de especial protección constitucional, se encuentra en condiciones de debilidad manifiesta, es menor de edad, o aduce la existencia de cualquier otra situación particular que le haya impedido

acudir al juez constitucional con anterioridad, el administrador de justicia deberá ponderar estas circunstancias y decidir si en efecto, la excusa aducida amerita la inobservancia de este requisito y la adopción de medidas urgentes. Sin embargo, la parte accionante no manifestó la existencia de alguna situación especial que le haya impedido acudir al juez constitucional dentro del término señalado por la Corte Constitucional y del escrito de tutela tampoco se advierte una circunstancia que amerite la adopción de medidas urgentes e impostergables para la protección de los derechos fundamentales deprecados, ni la inminente ocurrencia de un perjuicio irremediable. La accionante manifestó, en el escrito de impugnación, que la Constitución Política no ha señalado un término de caducidad para interponer la acción de tutela, pues esta es procedente en cualquier tiempo siempre y cuando persista la vulneración de los derechos cuya protección se pretende. Al respecto, cabe aclarar que el requisito de inmediatez ha sido instituido para la protección del principio de seguridad jurídica, pues no es permisible amparar la inactividad deliberada de los particulares y que las decisiones tomadas en sede judicial puedan ser atacadas en cualquier tiempo, afectando la firmeza de las providencias. El requisito de inmediatez no responde a motivaciones caprichosas sino al amparo del orden judicial y social, partiendo del presupuesto de que en caso de que quien realmente encuentre afectados sus derechos fundamentales de forma grave, acudirá inmediata y diligentemente al juez constitucional para solicitar su restablecimiento. Ahora bien, el estudio en sede de tutela de material probatorio no aportado a un

proceso ordinario, escapa de la órbita subsidiaria de este medio de amparo. En caso de sobrevenir pruebas que acrediten la pérdida de titularidad de un derecho pensional o que demuestren la comisión de, por ejemplo, el punible de falsedad en documento público, y que incida de forma definitiva en una decisión judicial, el ordenamiento jurídico ha consagrado el recurso extraordinario de revisión, al cual debe acudirse de forma preferente. De otro lado, en el caso bajo estudio, no se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable que justifique la intervención del juez constitucional.

3. Conclusión De acuerdo con lo expuesto, la Sala confirmará la providencia impugnada, pues el sub judice no cumple con la totalidad de los requisitos exigidos para la procedencia de acciones de tutela contra providencias judiciales, amén de que tampoco se evidencia la existencia de una situación especial que le haya impedido a la parte accionante acudir al juez constitucional con anterioridad, de tal forma que se justifique la inobservancia de estos requisitos y la adopción de medidas urgentes e impostergables.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla Se confirma la sentencia impugnada del 13 de octubre de 2016, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, de acuerdo con los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, debe remitirse el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual

revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS