CE-11001-03-15-000-2016-02355-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir el requisito de inmediatez / INMEDIATEZ - Seis (6) meses es el término razonable para interponer la acción de tutela contra providencia judicial / PERJUICIO IRREMEDIABLE - Inexistencia En el caso concreto se observa que transcurrieron más de seis meses desde la notificación del auto de segunda instancia reprochado hasta la interposición de la acción de tutela. La prueba de esta afirmación consiste en que la providencia del Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B se profirió el 13 de agosto de 1998 y se notificó mediante estado del 25 del mismo mes y año. Sin embargo, la acción de tutela se presentó hasta el 12 de agosto de 2016 (…). Lo anterior implica que entre la notificación de la providencia cuestionada y la interposición del amparo constitucional trascurrieron diecisiete años, once meses y diecisiete días. Situación que supera ostensiblemente el lapso de seis meses establecido en la jurisprudencia de esta alta Corte. Esto permite inferir que la situación del tutelante no presenta el carácter de urgencia que caracteriza a las acciones de tutela, pues si el accionante realmente se hubiera encontrado en una situación de verdadera urgencia no hubiese permitido que pasara dicho término, seguramente habría solicitado la protección tan pronto sus derechos fueron transgredidos. (…). Si bien el actor manifiesta que la tardanza en la interposición de esta acción recae en la administración por ser renuente a certificar los periodos laborados, se observa que los tramites adelantados por el actor para obtener los documentos que originan la

presente acción de tutela corresponden al año 2000. Así las cosas, puede concluirse que el actor esperó casi 2 años para iniciar los trámites que supuestamente llevaron a que se profiriera una respuesta que presuntamente desvirtúa el fenómeno de la caducidad. (…). De igual forma, resulta paradójico que si la respuesta que presuntamente desvirtúa la caducidad de la demanda fue proferida en el mes de agosto de 2015 el actor esperara un año para presentar la acción de tutela, después de llevar más de 15 años en busca de dicha prueba. (…). Adicionalmente, el actor manifiesta que al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se allegaron los documentos que comprueban que el actor laboró hasta el 16 de octubre de 1995, razón por la cual si consideraba que se incurrió en defecto fáctico debió acudir oportunamente a la acción de tutela y no prolongar en el tiempo el amparo de sus derechos fundamentales. (…). [S]e confirmará la decisión de primera instancia, pero en el sentido que debió declararse improcedente el amparo solicitado.

NOTA DE RELATORÍA: En lo relativo al requisito de inmediatez, para determinar si la acción de tutela fue interpuesta en un lapso razonable, ver: Corte Constitucional, sentencia de 02 de marzo de 2006, exp. T-158, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. En relación a los criterios orientadores para que el juez de tutela pueda determinar si se ha cumplido con el requisito de inmediatez, ver: Corte Constitucional, sentencia de 27 de julio de 2016, exp. SU-391, M.P.

Alejandro Linares Cantillo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2016-02355-01(AC)

Actor: CARLOS ENRIQUE MARTÍNEZ ESCOBAR

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUDA - SUBSECCIÓN D Y OTROS La Sala decide la impugnación interpuesta por el accionante contra la sentencia del 15 de septiembre de 20161 proferida por el Consejo de Estado – Sección Primera que resolvió lo siguiente: “PRIMERO: RECHÁZASE por improcedente el amparo solicitado por el señor CARLOS ENRIQUE MARTÍNEZ ESCOBAR, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia”.

ANTECEDENTES El 12 de agosto de 20162, el señor CARLOS ENRIQUE MARTÍNEZ ESCOBAR, actuando por conducto de apoderado, instauró acción de tutela contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “D” y el CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “B” por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia.

1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “2.1 Se tutele el derecho al debido proceso, y el derecho para acceder a

la administración de justicia, contemplados en los preceptos 29 y 229 de la Constitución de 1991, en cuanto la Sección Segunda, Sub-sección D del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda presentada mediante apoderad por el ingeniero Carlos Enrique Martínez, contra Bogotá D.C., Departamento Administrativo de Planeación Distrital, en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con relación al Decreto 793 de octubre 6 de 1995 del Alcalde Mayor de Bogotá que declaró insubsistente al actor. 2.2 Como consecuencia de la anterior declaración se provea lo concerniente para que la sección segunda del H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sub-sección D, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación admita la demanda de nulidad y 1 El proceso ingresó al despacho del ponente el 23 de enero de 2017 para resolver la impugnación. 2 Ver folio 1 restablecimiento del derecho que fue presentada el 16 de febrero de 1996, radicación No. 40256, demanda que fue rechazada por caducidad de la acción siendo el actor el Ingeniero Carlos Enrique Martínez Escobar.”.

2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. Mediante Resolución No. 793 del 6 de octubre de 1995 el Departamento Administrativo de Planeación Distrital de Bogotá declaró insubsistente el cargo de Jefe de División de Vías y Transporte desempeñado por el señor Carlos Enrique Martínez Escobar. 2.2 El actor presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la anterior decisión. El proceso le correspondió al Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, Sección Segunda –Subsección “D”, que por auto del 5 de mayo de 1997 rechazó la acción al configurarse el fenómeno de la caducidad. Señaló que la resolución cuestionada fue comunicada al interesado el 11 de octubre de 1995, razón por la cual tenía hasta el 11 de febrero de 1996 para presentar la demanda, sin embargo la misma sólo fue interpuesta hasta el 16 de febrero de 1996. 2.3 Contra esta decisión se interpuso recurso de apelación, que fue resuelto desfavorablemente por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “B” en auto del 13 de agosto de 1998. Sostuvo esta Corporación que si bien la resolución no fue notificada al demandante, el término de caducidad se contaba desde la ejecutoria del acto, esto es desde el 15 de octubre de 1996, razón por la cual al momento de presentar la demanda, ya habían transcurrido los 4 meses. 2.4 Sostiene el actor que presentó derechos de petición ante la administración distrital con el fin de determinar las fechas laboradas, y en Oficio No. 2015-e-e1577 del 21 de junio de 2015 la entidad manifestó que “el día 16 de febrero de 1996 le pertenece laboralmente al demandante”.

3. Fundamentos de la acción 3.1 Manifestó que se presentó una vía de hecho como quiera que el 16 de febrero de 1996 fue un día laboral para el actor y en consecuencia el rechazo de la demanda por caducidad es injustificado.

De igual forma, no estudiaron la totalidad del material probatoria allegado al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

3.2 Extrajo tres respuestas del Oficio 1577 relacionadas con los días festivos y su cómputo para las prestaciones y derechos de los trabajadores, tales como cesantías, vacaciones, primas, entre otros; así como el conteo de las fechas de ingreso y retiro. 3.3 Indicó que fue una odisea recobrar esa prueba pues la administración puso trabas para suministrar la respuesta que demuestra que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se instauró en término. Adicionalmente, es la administración distrital la responsable de quitarle groseramente al demandante un día de su actividad laboral para impedirle postular con éxito la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.4 Señaló que no debe negarse por inmediatez la acción de la referencia toda vez que este requisito no puede anteponerse a la verdad y al acceso a la justicia. De igual forma no puede exigirse el agotamiento del recurso de revisión pues la prueba sólo se obtuvo con ocasión al derecho de petición presentado el 22 de junio de 2015.

4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Una vez avocado el conocimiento de la presente acción por parte de la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante providencia del 19 de agosto de 2016 se ordenó notificar a las partes, se dispuso la vinculación de la Alcaldía Mayor de Bogotá como tercero con interés y se solicitó copia del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho que se cuestiona (fls. 32 y 33).

De igual forma, en el trámite de impugnación, el proceso le correspondió a la Consejera Sandra Lisset Ibarra Vélez, quien mediante auto del 7 de diciembre de

2016 remitió el proceso a la Sección Cuarta toda vez que dicha sala también es una autoridad judicial accionada y en consecuencia no puede pronunciarse sobre el tema. 4.2. La Alcaldía Mayor de Bogotá, por intermedio del Director de Defensa Judicial de la Secretaría Distrital de Planeación, señaló en primer lugar que dicha dependencia no es demandada en la acción de la referencia y que los hechos de la misma no tiene relaciones con actuaciones u omisiones de su parte. Indicó que la administración de justicia adopta sus decisiones de manera independiente y que la Secretaría Distrital se limita al cumplimiento de las mismas cuando versen sobre temas que sean de su competencia. Sin perjuicio de lo anterior, resaltó que (i) las providencias cuestionadas hacen tránsito a cosa juzgada y por esto no hay medio proceso que reviva el litigio, (ii) las decisiones judiciales no son sólo acertadas sino que se encuentran debidamente motivas y (iii) no se cumplen las condiciones para que proceda un defecto sustantivo. Argumentó que no se cumple con el requisito de inmediatez como quiera que han transcurrido más de 19 años desde que se profirieron las decisiones accionadas y la interposición de la acción constitucional. 4.3 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “D”, indicó que solicitó el desarchivo del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho que se cuestiona, sin embargo el mismo no se ha encontrado en la oficina de Archivo.

5. Providencia impugnada El Consejo de Estado Sección Primera en sentencia del 15 de septiembre de 2016 rechazó por improcedente el amparo solicitado.

Argumentó que no se cumplió con el requisito de inmediatez, pues la decisión de segunda instancia cuestionada fue notificada mediante estado del 25 de agosto de 1998 y la acción de la referencia se interpuso el 12 de agosto de 2016, es decir luego de que transcurrieran 17 años y 11 meses, superando así el tiempo razonable dispuesto por la jurisprudencia para la protección de los derechos fundamentales. Expuso que si bien el actor indicó que sólo hasta el 21 de junio de 2015 obtuvo respuesta de la administración, ésta se deriva de un derecho de petición presentado el 3 de diciembre de 2014, de lo que se desprende que no es posible omitir el cumplimiento del requisito de inmediatez, máxime si se trata de revivir un proceso judicial para que se valore una prueba que no fue allegada a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

6. Impugnación El accionante impugnó la decisión y señaló que la tardanza en la interposición de la acción es atribuible a la administración quien siempre se mostró renuente para proferir la respuesta que soporta que la demanda fue presentada en término.

Es por ello que el término de 6 meses no opera en este caso toda vez que la administración distrital no accedió a decir la verdad. Sin perjuicio de lo anterior señaló que en proceso de reparación directa estaban las pruebas de que no se configuró el fenómeno de caducidad, como quiera que de la certificación aportada por la demandada se desprende que el actor laboró hasta el 16 de octubre de 1995. Indicó que las autoridades judiciales accionadas desconocieron los artículos 228 y

230 de la Constitución Política, pues olvidaron que el derecho sustancial prevale sobre las formas y que están sujetos al imperio de la Ley. Extrajo apartes de una providencia del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela contra providencias judiciales 1.1 La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Sin embargo, su procedencia es excepcional.

Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales y especiales que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. El análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. En consecuencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de la acción. 1.2 Con base en lo expuesto, la Sala determinará si la acción interpuesta por el señor Carlos Enrique Martínez Escobar cumple con los requisitos generales para la procedencia de la tutela en contra de providencias judiciales, especialmente el relativo a la inmediatez.

2. Requisito de inmediatez 2.1. Uno de los requisitos generales para que la tutela contra providencias judiciales proceda es que se acredite que la acción se interpuso en un plazo razonable. Este requisito se conoce como inmediatez.

Sobre este, en la sentencia de unificación SU-391 de 2016, la Corte Constitucional

aseguró que “No existen reglas estrictas e inflexibles para la determinación de la razonabilidad del plazo, sino que es al juez de tutela a quien le corresponde evaluar, a la luz de las circunstancias de cada caso concreto, lo que constituye un término razonable”3. Por ende, para analizar si este requisito se cumple o no, la Corte Constitucional brindó cinco criterios: 3 Corte Constitucional. Sentencia de unificación SU-391 de 2016. i) La situación personal del peticionario: Existen casos en los que exigir que la acción de tutela se interponga en determinado lapso de tiempo es desproporcionado. Así sucede, por ejemplo, con personas que se encuentren “estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad [o] incapacidad física”4. ii) Si la vulneración de derechos fundamentales se extiende en el tiempo: Es posible que la vulneración del derecho fundamental inicie en un momento determinado y se mantenga permanente en el tiempo. En estos eventos, el juez no debe contar el término prudencial a partir del momento en el que la vulneración a los derechos fundamentales empezó, sino que debe tener en cuenta el tiempo que duró la violación. iii) La naturaleza de la vulneración: El juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela tiene un vínculo o relación con la situación que originó la vulneración de derechos fundamentales. iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: “La jurisprudencia constitucional ha indicado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela”5. Cuando la acción de tutela cuestiona una providencia

judicial el estudio del este requisito debe ser aún más riguroso. v) Los efectos de la tutela: Incluso si existe un motivo que justifique la demora, es necesario analizar las consecuencias que se pueden generar sobre derechos de terceros. Específicamente, en materia de tutela contra providencia judicial, la Corte Constitucional -en la sentencia de unificación citadaaseguró que “el requisito de inmediatez tiene una relevancia particular en los casos de tutela contra providencias judiciales, de manera que la verificación de su cumplimiento debe ser aún más estricta que en otros casos, por cuanto la firmeza de las decisiones judiciales no puede mantenerse en la incertidumbre indefinidamente” (Negrilla fuera de texto)6. 4 Corte Constitucional. Sentencia T-158 de 2006. 5 Corte Constitucional. Sentencia de unificación SU-391 de 2016. 6 Corte Constitucional. Sentencia T-594 de 2008. 2.2. Precisamente, en razón a que el análisis de la procedencia de tutela contra providencias judiciales debe ser más riguroso, la Sala Plena del Consejo de Estado7 -en sentencia de 5 de agosto de 2014sentó como regla general un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación de la providencia judicial enjuiciada o de su ejecutoria, por considerarlo un término prudencial para que el interesado interponga la acción. Sin embargo, dicha providencia también acudió a unas pautas, para examinar las excepciones a esa regla general, así: “además de tener como pauta el término de seis meses, se debe analizar también:“(…) (i) si existe un motivo válido para la inactividad

de los accionantes; (ii) si la inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado; (iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición.” (Negrillas fuera de texto) Así las cosas, tanto las fijadas en la SU-391 de 2016 como en la providencia de esta Corporación son válidas para estudiar tal presupuesto de la inmediatez, como que, en ningún caso, esta Sala ha considerado que se trata de un plazo automático, fatal o inexorable. Por esto, se concluye que el estudio del requisito de inmediatez, además de considerar el lapso de seis meses, debe consultar los demás criterios establecidos en la jurisprudencia constitucional y los sentados por esta Corporación. De manera tal que caso a caso se debe estudiar el cumplimiento de este requisito, atendiendo sus particularidades, sin que el solo paso del tiempo constituya el criterio exclusivo para efectuar ese estudio.

3. Análisis del caso 3.1. En el caso concreto se observa que transcurrieron más de seis meses desde la notificación del auto de segunda instancia reprochado hasta la interposición de la acción de tutela. La prueba de esta afirmación consiste en que la providencia del Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección “B” se profirió el 13 de 7 Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia de 5 de agosto de 2014. Consejero Ponente: Jorge Octavio

Ramírez Ramírez. Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. agosto de 1998 y se notificó mediante estado del 25 del mismo mes y año8. Sin embargo, la acción de tutela se presentó hasta el 12 de agosto de 2016 (fl 6).

Lo anterior implica que entre la notificación de la providencia cuestionada y la interposición del amparo constitucional trascurrieron diecisiete años, once meses y diecisiete días. Situación que supera ostensiblemente el lapso de seis meses establecido en la jurisprudencia de esta alta Corte. Esto permite inferir que la situación del tutelante no presenta el carácter de urgencia que caracteriza a las acciones de tutela, pues si el accionante realmente se hubiera encontrado en una situación de verdadera urgencia no hubiese permitido que pasara dicho término, seguramente habría solicitado la protección tan pronto sus derechos fueron “transgredidos”. 3.2 Si bien el actor manifiesta que la tardanza en la interposición de esta acción recae en la administración por ser renuente a certificar los periodos laborados, se observa que los tramites adelantados por el actor para obtener los documentos que originan la presente acción de tutela corresponden al año 20009. Así las cosas, puede concluirse que el actor esperó casi 2 años para iniciar los trámites que supuestamente llevaron a que se profiriera una respuesta que presuntamente desvirtúa el fenómeno de la caducidad. Este término de inactividad es un indicador que la presenta acción no cumple con el requisito de urgencia en los términos expuestos anteriormente. De igual forma, resulta paradójico que si la respuesta que presuntamente desvirtúa la caducidad de la demanda fue proferida en el mes de agosto de 2015

el actor esperara un año para presentar la acción de tutela, después de llevar más de 15 años en busca de dicha prueba. 3.3 Adicionalmente, el actor manifiesta que al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se allegaron los documentos que comprueban que el actor laboró hasta el 16 de octubre de 1995, razón por la cual si consideraba que se incurrió en defecto fáctico debió acudir oportunamente a la acción de tutela y no prolongar en el tiempo el amparo de sus derechos fundamentales. 8 Folio 23 vto. 9 Ver anexos 3.4 Por las razones expuestas se confirmará la decisión de primera instancia, pero en el sentido que debió declararse improcedente el amparo solicitado. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. CONFÍRMASE la decisión impugnada, proferida el 15 de septiembre de 2016 por el CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA, pero en el entendido que debió declararse improcedente el amparo solicitado.

2. NOTIFÍQUESE la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

3. ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha

HUGO FERNANDO BASTIDAS STELLA JEANNETTE CARVAJAL

BÁRCENAS BASTO Presidente de la Sección

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ