CE-11001-03-15-000-2016-02405-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL /

DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - Inexistencia / INGRESO BASE DE

LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN PARA BENEFICIARIOS DEL RÉGIMEN DE

TRANSICIÓN - Cálculo / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS

FUNDAMENTALES

[E]n el presente asunto no hay lugar a entender que el criterio jurisprudencial de la Corte Constitucional, respecto del ingreso base de liquidación IBL, trajo consigo una variación abrupta que haya defraudado la confianza legítima que implique que el proceso ordinario se debió fallar con fundamento en la posición del Consejo de Estado vigente al momento de la presentación de la demanda, comoquiera que de antaño existen interpretaciones diversas respecto de la aplicación del IBL en el régimen de transición, lo que implica que no existe un criterio amplio, uniforme, consistente y frecuente que pueda dar lugar a la creación de una expectativa legítima y, por lo tanto, susceptible de ser defraudada (…) para la fecha en que se resolvió en segunda instancia el proceso ordinario instaurado en contra de la UGPP, es decir, el 29 de julio de 2016, la Corte Constitucional a través de las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, había establecido parámetros de interpretación vinculantes, que el Tribunal accionado aplicó, aunque solo haya hecho referencia el fallo de constitucionalidad antes señalado. En esta medida, encuentra esta Sección que no se configuró el defecto alegado por la parte accionante, en tanto el Tribunal Administrativo de Nariño, atendió la regla de

decisión fijada por las sentencias antes señaladas, en las que se determinó con claridad suficiente, que la fijación del IBL no estaba sujeta al régimen de transición consagrado en la Ley 100 de 1993, y por ende, que sólo pueden tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, que tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas al sistema de pensiones (…) no resulta comprobada la existencia del defecto alegado, en la medida en que el juez de segunda instancia del proceso ordinario de manera razonable aplicó un criterio de interpretación desarrollado en fallos de constitucionalidad y unificación, vigente para la fecha en que se expidió la sentencia que ahora se cuestiona, y además destacó el carácter vinculante del mismo frente a las demás posiciones jurisprudenciales sobre el particular, incluso el adoptado por el Consejo de Estado.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90 / LEY 4 DE 1993 - ARTÍCULO 17 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 21 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 / DECRETO 1045 DE 1978

NOTA DE RELATORÍA: La sentencia alude al carácter vinculante del precedente, Sobre el cambio de postura de la Sección Segunda de la Corporación en relación con la determinación del Ingreso Base de Liquidación ver las sentencias del 4 de agosto de 2010 (expediente 0112-09) y del 25 de febrero de 2016 (expediente

01541-13). En el mismo sentido, se pueden consultar las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2016-02405-01(AC)

Actor: MARÍA TERESA DÍAZ BARRETO Demandado: TRIBUNAL ADMNISTRATIVO DE NARIÑO Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), en contra de la sentencia de primera instancia proferida por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, mediante la cual accedió al amparo solicitado.

I. ANTECEDENTES

1. Solicitud de amparo Con escrito radicado el 17 de agosto del 20161 en la Secretaría General del Consejo de Estado, la señora María Teresa Díaz Barreto, en nombre propio, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Nariño, con el fin de obtener la protección de los derechos al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia.

Tales derechos los consideró vulnerados al proferirse al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho N° 86001-33-33-751-2013-0013-(2629)-012, la sentencia del 29 de julio de 2016, que revocó el fallo 27 de febrero de 2015 del

Juzgado Administrativo de Descongestión de Mocoa, que dispuso la reliquidación de su pensión, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. Solicitó que se deje sin efectos el fallo dictado por el Tribunal accionado y, en su lugar, se confirme el proferido por la primera instancia del referido proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Fundamentó la solicitud de amparo en las siguientes razones: Reprochó que el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante el fallo cuestionado, con fundamento en la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional, haya determinado que en su caso a efectos de la liquidación de la pensión solo deben tenerse en cuenta los factores salariales efectivamente cotizados al sistema de seguridad social, apartándose del precedente que por más de 20 años ha trazado el Consejo de Estado como máxima autoridad judicial en la materia, consistente en que, las pensiones de vejez de las personas beneficiarias del régimen transición de la Ley 100 de 1993, deberán contener todos los factores salariales 1 Folio 1. 2 Adelantado contra la UGPP. devengados durante el último año de servicios. Sobre el particular hizo referencia a la sentencia del 25 de febrero de 2016, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado (expediente 2013-01541-01), C.P. Gerardo Arenas Monsalve. Resaltó que el fallo de la Sección Segunda del Consejo de Estado antes señalado, de manera clara indicó que la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional estudió solamente el régimen privilegiado de la Ley 4 de 1992, y por consiguiente,

no resulta válido aplicar la misma a otros regímenes, salvedad que estima pasó por alto el Tribunal Administrativo de Nariño. En ese orden de ideas, afirmó que la autoridad judicial accionada incurrió en “una vía de hecho por defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, toda vez que desconoció las directrices que su superior jerárquico ya había diseñado con antelación (25 de febrero de 2016) para la interpretación de la sentencia C-258 de 2013, al momento de proferir la providencia que ahora denuncio como violatoria de mis derechos fundamentales”. Reprochó que el Tribunal accionado haya indicado que adoptó su decisión frente a dos posiciones opuestas, en tanto la supuesta contradicción no existe, en primer lugar, porque la referida sentencia de constitucionalidad solo hace referencia al régimen de la Ley 4 de 1992, y en segundo lugar, porque “la Corte Constitucional no ha rechazado la postura del Consejo de Estado en este punto de forma expresa, en acciones de tutela en las que esta Corporación haya sido accionada”. Indicó que con la providencia cuestionada se le brindó un trato discriminatorio respecto del que han recibido otras personas que se encuentran en una situación pensional similar, cuyos derechos se han garantizado de conformidad con la jurisprudencia del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Añadió que la Sección Cuarta del Consejo de Estado3, en virtud de varias acciones de tutela ha amparado los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de ciudadanos en su misma condición, al considerar que no les son aplicables los fallos C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 de la Corte

Constitucional.

2. Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 2.1. La accionante, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó la nulidad parcial de la Resolución N° 20649 del 4 junio de 2009 de CAJANAL EICE, que reconoció su pensión de vejez, teniendo en cuenta el promedio de lo devengado en los últimos diez (10) años de prestación del servicio.

Asimismo, pretendió la anulación de un acto ficto generado por una petición de reliquidación de la pensión, no resuelta por parte de la entidad antes señalada. 3 Sentencia del 26 de noviembre de 2015, Rad. 11001-03-15-000-2015-02598-00, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. Lo anterior porque, a su juicio, como beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tal prestación debió liquidarse con el promedio del 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio. En ese orden de ideas solicitó que se ordenara a la UGPP reliquidar su pensión y reconocer y pagar las diferencias a que tiene derecho desde el 1° de noviembre de 20094. 2.2. Frente a la referida demanda, en sentencia del 27 de febrero de 2015, el Juzgado Administrativo de Descongestión de Mocoa declaró la nulidad parcial del acto administrativo arriba señalado, así como del acto ficto que se generó con ocasión a una petición que elevó la accionante ante CAJANAL el 3 de julio de

2012, y le ordenó a la UGPP reliquidar y pagar en favor de la demandante, la pensión de jubilación en cuantía del 75% sobre los factores devengados en el último año de servicio, desde el día en que adquirió su derecho pensional5. 2.3. La anterior decisión fue apelada por las partes; por la demandante, a fin que se enlisten los factores salariales (asignación básica, prima técnica, bonificación por servicios, primas de servicios, vacaciones y navidad) que debe tener en cuenta la UGPP al reliquidar la pensión, y por la demandada, que consideró que para determinar la cuantía de dicha prestación debía acogerse el criterio establecido en la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional6. 2.4. Dichos medios de impugnación fueron resueltos por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala de Decisión del Sistema Oral, autoridad que, a través de sentencia del 29 de julio de 2016, revocó el fallo de primera instancia al determinar que acertadamente la pensión de la accionante fue liquidada teniendo en cuenta los aportes efectivamente realizados al Sistema de Seguridad Social, motivo por el cual no había lugar a declarar la nulidad de los actos administrativos demandados. En respaldo de su decisión hizo referencia a la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional7.

3. Actuaciones procesales relevantes 3.1. Admisión de la demanda Mediante auto del 16 de septiembre del 20168, la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y dispuso su notificación a la demandante, al demandado y a la UGPP como tercera interesada en el proceso, otorgándole a

estos dos últimos, el término de 2 días para que rindieran informe sobre los hechos de la acción objeto de estudio. 4 Folios 11-25. 5 Ibídem. 6 Folios 26-38. 7 Ibídem. 8 Folios 75-76. Asimismo ordenó que se publicara en la página web del Consejo de Estado, copia del auto admisorio de la acción de tutela, para el conocimiento de los terceros interesados. De otro lado dispuso la notificación a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, según lo dispuesto en el artículo 610 del Código General del Proceso, entidad que guardó silencio. 3.2. Intervención de la autoridad judicial accionada9 El Tribunal Administrativo de Nariño, a través del Magistrado Ponente de la decisión cuestionada, se opuso al amparo solicitado argumentando lo siguiente: Que la acción de tutela no puede emplearse como una tercera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que la peticionaria promovió, sobre todo cuando la sentencia controvertida en esta oportunidad está en consonancia con el precedente de obligatorio cumplimiento de la Corte Constitucional. Añadió que frente a la demanda ordinaria presentada se realizó un exhaustivo análisis de las pruebas y argumentos expuestos, del cual se concluyó que no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos, de manera tal que la sentencia controvertida no vulneró los derechos invocados. 3.3. Intervención de la UGPP10 El Subdirector Jurídico Pensional de la entidad se opuso al amparo solicitado, al considerar que la presente acción de tutela es improcedente, toda vez que a

través de la misma la parte demandante pretende generar una tercera instancia para continuar con la controversia judicial que fue decidida conforme al ordenamiento jurídico. Además, señaló que en el presente caso no se acreditaron los requisitos jurisprudencialmente establecidos para predicar la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias. Agregó que tampoco se advierte la existencia de un perjuicio irremediable y que la parte accionante “dispone de otros caminos de defensa para logar los fines propuestos y que significan un menor desgaste en términos constitucionales”.

4. Fallo impugnado11

La Sección Cuarta del Consejo de Estado dictó sentencia del 10 de noviembre de 2016, en la que amparó los derechos invocados, dejó sin efectos la providencia controvertida, y le ordenó al Tribunal accionado que al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho N° 86001-33-33-751-2013-0013-01, profiera un nuevo fallo en el que tenga en cuenta “el precedente judicial del 9 Folios 129-131. 10 Folios 93-98. 11 Folios 132-141. Consejo de Estado, contenido en las sentencias del 4 de agosto de 2010 (expediente 0112-09) y del 25 de febrero de 2016 (expediente 01541-13)”. En sustento de su decisión expuso las siguientes razones: Luego de realizar algunas consideraciones sobre el desconocimiento del precedente como causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias, el principio de confianza legítima y destacar los aspectos principales de las sentencias del 25 de febrero de 2016 (expediente 01541-13) y 4 de agosto

de 2010 (expediente 0112-09) de la Sección Segunda del Consejo de Estado, y SU – 230 de 2015 de la Corte Constitucional, en la que esta modificó su posición, al indicar que el ingreso base de liquidación (IBL) no hace parte del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, resaltó que “si el legislador procura respetar la confianza legítima de las personas en materia pensional, nada obsta para que los órganos jurisdiccionales, al cambiar la jurisprudencia en detrimento de los derechos pensionales, sigan ese mismo ejemplo, esto es, respetar la confianza legítima”. Seguidamente afirmó, “que resultaría desproporcionada la aplicación inmediata del precedente judicial establecido en la sentencia SU-230 de 2015. Como se ilustró, muchas personas tenían la expectativa legítima de que les asistía el derecho a que el ingreso base de liquidación se calculara con el régimen anterior, pues venía siendo reconocido jurisprudencialmente, y, por ende, acudieron a la jurisdicción a reclamarlo. La desproporción se manifiesta en que se estarían alterando relaciones jurídicas de contenido pensional, en detrimento del trabajador, sin que las razones que motivaron el cambio jurisprudencial se fundamenten en principios constitucionales de mayor valor”. En ese orden de ideas, determinó que en salvaguarda de las “expectativas legítimas”, la sentencia de unificación SU-230 de 2015 solo debe aplicarse cuando la controversia judicial para obtener la reliquidación de la pensión inicie (mediante

presentación de la demanda) con posterioridad al fallo antes señalado (del 29 de abril 2015), pues solo a partir de ese momento resulta idóneo exigirle al ciudadano que conozca la nueva postura jurisprudencial sobre el ingreso base de liquidación y el régimen de transición. Frente al caso concreto indicó, que la demanda ordinaria de la señora Díaz Barreto fue presentada el 17 de enero de 2013, es decir, antes de la referida sentencia de unificación, cuando la accionante tenía la expectativa legítima que el IBL hacía parte del régimen de transición. Agregó que la sentencia de primera instancia del mencionado proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se dictó antes del fallo de unificación de la Corte Constitucional. A renglón seguido argumentó, que “si bien para 29 de julio de 2016, fecha en que se profirió la sentencia cuestionada12 (segunda instancia en el proceso ordinario), ya existía el precedente judicial de la SU-230 de 2015, lo cierto es que la 12 Folios 26-38 del expediente. aplicación en ese caso concreto significó defraudar la confianza legítima de la demandante, quien acudió a reclamar un derecho pensional con la expectativa que la propia jurisprudencia le creó. Se insiste, la sentencia SU-230 de 2015 únicamente se aplica para las controversias que se promuevan después de la expedición de esa sentencia”. Concluyó que el Tribunal accionado no debió aplicar la referida sentencia de la Corte Constitucional, sino los fallos del 4 de agosto de 2010 y 25 de febrero de

2016 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, “que era el precedente vigente para la fecha en que se reclamó judicialmente el derecho pensional”.

5. Impugnación13

La UGPP impugnó la anterior decisión argumentando lo siguiente: Además de reiterar los argumentos del escrito de contestación, sostuvo que la decisión cuestionada del Tribunal Administrativo de Nariño, al considerar que las personas beneficiarias del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, como la accionante, se les debe aplicar las normas anteriores en cuanto a la edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas y al monto de la prestación en lo atinente a la tasa de reemplazo, pero no en lo que respecta al ingreso base de liquidación, que se rige en estricto sentido por el inciso 3° del artículo 36 de la ley antes señalada, simplemente dio aplicación al precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional en la materia (sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, T078 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, entre otras), que tienen carácter prevalente dentro del ordenamiento jurídico colombiano (hizo referencia especial al fallo C-816 de 2011). Destacó que la misma tesis sobre el régimen de transición y el ingreso base de liquidación, ha sido promulgada por la Sección Quinta del Consejo de Estado14 y la Corte Suprema de Justicia15.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación del fallo de tutela del 10 de noviembre de 2016, dictado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de

conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, y el artículo 2º del Acuerdo 55 de 200316 de la Sala Plena de esta Corporación.

2. Problema jurídico 13 Folios 151-170. 14 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, rad. 11001-03-15-000-2016-00625-01. C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. 15 1) Sala de Casación Laboral, sentencia del 19 de agosto de 2009, rad. 35239. 2) Sala de Casación Laboral, sentencia del 25 de septiembre de 2012, rad. 41705. 3) Sentencia del 17 de octubre de 2008, rad. 33343. 16 "Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado".

Siendo superados los requisitos de procedibilidad adjetiva (tutela contra tutela, inmediatez y subsidiaridad) por el juez constitucional A quo, es procedente dar respuesta a los siguientes interrogantes: ¿Resultó acertada la decisión del juez constitucional de primera instancia, de analizar el caso objeto de estudio considerando que el Tribunal accionado dio aplicación a la sentencia SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional, aunque aquel no hizo alusión a dicho fallo sino a la providencia C-258 de 2013? De resultar negativa la respuesta anterior, ¿incurrió la autoridad judicial cuestionada en desconocimiento de los derechos fundamentales de la accionante, al dar aplicación al precedente constitucional fijado en la sentencia C-258 de 2013? Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas:

(i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) régimen jurídico para la determinación del ingreso base de liquidación –IBLy factores de liquidación en el régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; (iii) el carácter vinculante de las sentencias de la Corte Constitucional; y (iv) análisis del caso concreto.

3. Razones jurídicas de la decisión 3.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo del 31 de julio de 2012,17 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema.18

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.19 Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”. 17 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente No. 2009-0132801. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. C.P. MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ. 18 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes

reseñada. 19 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia” (Negrillas dentro del texto). Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201420, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590/2005, M.P. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 Constitucional, y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características. A partir de esa decisión, se dejó en claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y, en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. En ese sentido, si bien la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia21 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, no ha distinguido con claridad cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -improcedencia sustantivay cuáles impiden analizar el fondo del asunto -improcedencia adjetiva-.

Por tanto, la Sección verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. 3.2. Régimen jurídico para la determinación del ingreso base de liquidación –IBLy factores de liquidación en el régimen de transición consagrado en la el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 El artículo 21 de la Ley 100 de 1993 determina: “ARTÍCULO 21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 20 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014, Expediente No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Actor: ALPINA PRODUCTOS

ALIMENTICIOS. C.P. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ.

21 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo”. En este mismo sentido, resulta pertinente indicar que los Decretos 1158 de 1994 y 1068 de 1995, establecieron los factores que constituyen el salario mensual base de los servidores públicos, a saber: -La asignación básica mensual; -Los gastos de representación; -La prima técnica, cuando sea factor de salario; -Las primas de antigüedad, ascensional y de capacitación, cuando sea factor de salario; -La remuneración por trabajo dominical y festivo; -La remuneración por trabajo suplementario, horas extras o nocturno; y -La bonificación por servicios prestados. A su vez, el artículo 36 del mismo cuerpo normativo estableció como régimen de transición, a efectos de lograr la protección de las expectativas legítimas tras la expedición de la norma, lo siguiente: “ARTÍCULO 36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el

número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley”. La interpretación sistemática de los artículos referidos anteriormente, fue objeto de pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional en sentencia C-258 del 2013, en el que revisó la constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4ª de 1993, en la cual fijó como regla de decisión que el método para la determinación del Ingreso Base de Liquidación, es decir, el consagrado en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, no fue objeto del régimen de transición del artículo 36 del mismo cuerpo normativo, ratio que fue reiterada y extendida por dicha Corporación a los demás empleados públicos, trabajadores oficiales y particulares en la sentencia SU-230 del 2015. La sentencia C-258 de 2013, estableció que el régimen de transición consiste en un beneficio de quienes hacen parte de regímenes especiales que se materializa en la aplicación ultractiva de los requisitos de aquellos, pero sólo los relacionados con la edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo, y no con el ingreso base de liquidación –IBL-. En la referida sentencia, la Corte analizó el IBL, estableciendo que el modo de

promediar la base de liquidación no puede ser el estipulado en la legislación anterior, en razón a que el régimen de transición solo comprende los conceptos de edad, monto y semanas de cotización y excluye el promedio de liquidación. Por tanto, el IBL debe ser el contemplado en el régimen general para todos los efectos. Para arribar a dicha conclusión, se adoptó la línea argumentativa que a continuación se expone. En primer lugar, la Corte reconoció la forma en la que se venía interpretando el régimen de transición frente al IBL de la siguiente manera: “Algunas Salas de Revisión de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han venido defendiendo la tesis de la integralidad en la aplicación de los regímenes de transición frente a la determinación del IBL. Sobre el particular, han considerado que en el momento de la determinación del IBL debe aplicarse las normas especiales de cada régimen especial, y sólo en forma supletiva se aplica el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es, el promedio de lo devengado en los diez últimos años de servicio. Lo anterior se fundamenta en las siguientes razones: (…) También se ha sostenido que el principio de favorabilidad en materia laboral reconocido en el artículo 53 de la Carta, impone el deber al juez constitucional de elegir la interpretación de un precepto –de orden legal o constitucionalmás favorable para los intereses del trabajador, en este caso, pensionado. En este orden, la interpretación más favorable del artículo 36 de la Ley 100 es aquella según la cual se deben aplicar todas las reglas de los regímenes especiales a los beneficiarios del régimen de

transición. Por otra parte, la Corporación ha sostenido que las disposiciones que regulan los regímenes pensionales, específicamente las reglas sobre edad, tiempo, tasa de reemplazo, IBL, topes y factores salariales, forman una unidad inescindible y, por tanto, deben aplicarse en su totalidad a los beneficiarios del régimen. En este orden de ideas, se ha precisado que la Administración sólo puede aplicar las reglas generales de Ley 100, especialmente en materia de IBL, topes y factores salariales, cuando expresamente el régimen pensional anterior no haya establecido alguno de ellos.” El Tribunal Constitucional consideró necesario aplicar la teoría del derecho viviente a efectos de realizar una nueva interpretación del aspecto señalado, la cual estructuró así: “Para que la jurisprudencia y la doctrina adqui