CE-11001-03-15-000-2016-02422-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN

DEL DERECHO AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / CONFIGURACION DEL DEFECTO DE DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - El funcionario judicial se apartó del precedente jurisprudencial que le resulta aplicable al caso / JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Competencia para ejercer control de los actos administrativos emitidos por entidad pública / PAGO TARDÍO DE CESANTÍAS - Acto administrativo que niega reconocimiento de sanción por mora en el pago de cesantías a docente [P]ara la parte accionante el Tribunal Administrativo del Huila desconoció el precedente vertical del Consejo de Estado, respecto a la jurisdicción competente en los casos de sanción moratoria por el pago tardío de cesantías. (…) la Sala encuentra que no existe un acto por medio del que la administración haya reconocido la sanción moratoria. (…) Esta circunstancia permite concluir que el Tribunal Administrativo del Huila (…) desconoció el precedente del Consejo de Estado, porque declaró la falta de jurisdicción, pese a que en el caso de los tutelantes no existe certeza sobre el reconocimiento de la sanción moratoria. (…) lo señalado por esta alta Corte es que solo es procedente acudir a la vía ordinaria laboral, mediante el proceso ejecutivo, cuando exista una obligación, clara, expresa y exigible; es decir cuando haya certeza sobre el reconocimiento de la sanción moratoria. Por ende, haber declarado la falta de jurisdicción, a pesar de que esa condición no se cumple implica desconocer lo dispuesto por el Consejo

de Estado. (…) se concluye que el Tribunal Administrativo del Huila (…) desconoció el precedente del Consejo de Estado, ya que al no existir plena certeza sobre la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, los accionantes están facultados para acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. (…) la Sala confirmará la decisión de primera instancia.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., dos (2) de febrero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2016-02422-01(AC)

Actor: SONIA PINTO LOZANO Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA La Sala decide la impugnación interpuesta por el presidente del Tribunal Administrativo del Huila, contra la sentencia del 15 de septiembre de 2016, proferida por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B que en el trámite de la acción de tutela resolvió lo siguiente: “1.° Ampárase el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia, invocado por los señores Sonia Pinto Lozano, Carmelo Otálora Figueroa, Yenny Méndez Menza y Leonilde Pérez Perdomo, en los términos indicados en la parte motiva. 2.° Déjanse sin efectos las actuaciones surtidas a partir de los autos de

3 y 31 de mayo, 24 de junio y 7 de julio de 2016, proferidos por el Tribunal Administrativo del Huila (sala primera de decisión) dentro de los expedientes 41001-23-33-000-2016-00179-00, 41001-23-33-0002016-00225-00, 41001-23-33-000-2016-00219-00 y 41001-23-33-0002016-00272-00, en su orden, que declaró su falta de jurisdicción para conocer de los asuntos y los envió a los juzgados laborales, conforme a la motivación. 3.° Ordénase a los magistrados Jorge Alirio Cortés Soto y Enrique Dussán Cabrera de la sala primera de decisión del Tribunal Administrativo del Huila, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, requieran (i) del Juzgado Primero (1.°) Laboral de Neiva los expedientes 41001-23-33-000-201600219-00 y 41001-23-33-000-2016-00225-00 y (ii) del Juzgado Tercero (3.°) Laboral de Neiva los procesos 41001-23-33-000-2016-00179-00 y 41001-23-33-000-2016-00272-00, para que en el término de tres (3) días siguientes a su recibo, admitan los medios de control incoados por los aquí accionantes, previa la verificación del cumplimiento de los requisitos legales, de acuerdo con las consideraciones de esta providencia.”1.

ANTECEDENTES

El 19 de agosto de 2016 Sonia Pinto Lozano, Carmelo Otálora Figueroa, Yenny Méndez Menza y Leonilde Pérez Perdomo, mediante apoderado judicial, interpusieron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Huila, por considerar que se les vulneró su derecho fundamental al acceso a la administración de justicia.

1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes:

1. Se deje sin valor ni efecto las providencias proferidas por el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, por medio de las cuales declaró la falta de jurisdicción y competencia y ordenó remitir los procesos a los juzgados laborales de Neiva y las providencias que confirmaron dichas decisiones.

2. Que en consecuencia se ordene al Tribunal Contencioso Administrativo del Huila que asuma la competencia y siga conociendo de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho.

3. Solicito especialmente se ordene al Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, se abstenga de continuar declarando la falta de jurisdicción y competencia en esta clase de procesos (medio de control 1 Folio 145. de nulidad y restablecimiento del derecho relacionados con el reconocimiento y pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías) y acate el precedente judicial vertical del Consejo de

Estado”2.

2. Hechos 2.1. En los meses de abril, mayo y junio del 2016 los accionantes presentaron, respectivamente, demanda de nulidad y restablecimiento del derecho solicitando que se anularan los actos administrativos mediante los que se les negó (uno de estos ficto) la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías.

2.2. Mediante autos de 3 y 31 de mayo, 24 de junio y 11 de julio de 2016 el Tribunal Administrativo del Huila – Sala Primera de Decisión declaró la falta de jurisdicción y ordenó remitir los procesos a los juzgados laborales del circuito de Neiva. 2.3. Contra las decisiones se interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación argumentando que de acuerdo con el precedente del Consejo de Estado la competencia no era de la jurisdicción laboral, sino de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sin embargo, mediante autos de 22 de julio y de 1 de agosto de 2016 el Tribunal Administrativo del Huila – Sala Primera de Decisión declaró improcedentes los recursos.

3. Fundamentos de la acción De lo expuesto en el escrito de tutela se infiere que para la parte accionante el Tribunal Administrativo del Huila desconoció el precedente vertical del Consejo de Estado, respecto a la jurisdicción competente en los casos de sanción moratoria por el pago tardío de cesantías.

Se explicó que durante un tiempo, para el Consejo Superior de la Judicatura era posible acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuando se demandara la legalidad del acto administrativo. Pero que en los casos en que se solicitaba “el cobro de la mora”3 la jurisdicción laboral ordinaria era la competente. Sin embargo, relató que mediante los autos proferidos el 3 de diciembre de 2014 el Consejo Superior de la Judicatura cambió esa postura señalando que la única vía para solicitar la sanción por mora es la ordinaria laboral, mediante el proceso

ejecutivo, ya que en estos casos existe un título ejecutivo complejo. Sostuvo, además, que la adopción de esa tesis le generó una vulneración al acceso a la administración de justicia, porque ni mediante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ni por la ordinaria laboral es posible que se resuelva el asunto. La primera no realiza un estudio de fondo, bajo el argumento que la jurisdicción ordinaria laboral es la competente; y esta última tampoco lo resuelve, porque considera que no existe título ejecutivo. Ante esta situación, la parte actora solicitó que se vinculara al Consejo Superior de la Judicatura.

4. Trámite impartido e intervenciones 2 Folio 3. 3 Folio 1. 4.1. Mediante auto de 24 de agosto de 2016, el consejero ponente admitió la acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Huila – Sala Primera de Decisión; vinculó al Ministerio de Educación Nacional y al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; y ordenó a esas entidades rendir informe pronunciándose sobre los hechos expuestos en el escrito de tutela. 4.2. El magistrado y presidente del Tribunal Administrativo del Huila, Jorge Alirio Cortés, señaló que la Sala no vulneró ningún derecho fundamental y que en el escrito de tutela no se indicó el vicio o defecto en que presuntamente se incurrió.

Aseguró que el derecho al acceso a la administración de justicia no se vulneró, ya que “hasta donde tiene conocimiento éste despacho, la jurisdicción laboral asumió su conocimiento y le dio el impulso que le correspondía”4. Manifestó que las decisiones del Tribunal no han sido arbitrarias o caprichosas,

puesto que obedecen a lo dispuesto la autoridad que establece los conflictos de jurisdicción, es decir el Consejo Superior de la Judicatura. 4.3. El Ministerio de Educación aseguró que en el presente caso no se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por ende solicitó que se negaran las pretensiones y se declarara la improcedencia de la acción. 4.4. El magistrado y presidente del Tribunal Administrativo del Huila, Jorge Alirio Cortés, presentó un nuevo memorial en el que señaló que en aplicación del Decreto 1069 de 2015 –que establece la acumulación de tutelas similares–, el presente proceso debía remitirse al primer despacho que haya conocido sobre un asunto semejante, con el fin de que las decisiones proferidas sean equivalentes.

5. Providencia impugnada Mediante providencia del 15 de septiembre del 2016, el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B amparó el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia de los accionantes, porque consideró que el Tribunal Administrativo del Huila desconoció el precedente del Consejo de Estado, sobre la jurisdicción competente para resolver casos que versen sobre el pago de la sanción moratoria de cesantías.

Explicó que la postura del Consejo de Estado consiste en que en los casos en que exista “prueba del reconocimiento de las cesantías y de la aceptación por parte de la Administración de su pago tardío”5 es posible acudir a la jurisdicción ordinaria laboral, mediante la acción ejecutiva, puesto que existe una obligación clara, expresa y exigible. Mientras que en los eventos en que la sanción moratoria no

fue reconocida o fue negada expresamente por la administración la jurisdicción competente es la contenciosa administrativa, ya que “existe un acto atacable y se requiere la intervención de las autoridades judiciales para definir si le asiste o no el derecho a recibir ese emolumento”6. La Sección Segunda aseguró que en el caso de los accionantes la administración negó las solicitudes del reconocimiento y pago de la sanción moratoria. Por lo que 4 Folio 107. 5 Folio 143. 6 Folio 143. la jurisdicción competente es la contenciosa administrativa, ya que existe controversia sobre el reconocimiento de la mencionada sanción. Finalmente, aseguró que aunque el Consejo Superior de la Judicatura es la encargada de dirimir conflictos que surjan entre las diferentes jurisdicciones, se debe considerar que los juzgados laborales se han negado a librar mandamiento de pago. Por lo que debe dársele prevalencia al derecho acceso a la administración de justicia. Por las razones expuestas, el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B dejó sin efectos los autos mediante los que se declaró la falta de jurisdicción y aquellos por medio de los que los recursos de reposición y en subsidio apelación se declararon improcedentes.

6. Impugnación El magistrado Jorge Alirio Cortés del Tribunal Administrativo del Huila impugnó la decisión, porque consideró que en el Consejo de Estado se han proferido decisiones de tutela contradictorias sobre el tema de la jurisdicción competente en casos de sanción moratoria de cesantías.

Especificó que la Sección Quinta del Consejo de Estado ha resuelto algunos

casos señalando que “este Tribunal no actúo (sic) de manera arbitraria y prevaleciendo el criterio personal de los magistrados del mismo ni desconociendo el precedente vertical, sino que al amparo de una nueva situación jurídica derivada de las decisiones adoptadas por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria en la solución de conflictos de competencia”7. Por ende, señaló que el propósito de su impugnación es que se unifiquen las decisiones disímiles que se han adoptado por las diferentes secciones del Consejo de Estado. Añadió que esa fue la razón por la que dentro del trámite de la acción solicitó que el proceso se acumulara al despacho que resolvió la primera tutela con características similares. De otra parte, manifestó que la vinculación de los juzgados laborales del circuito de Neiva es imperativa, puesto que estos ya “adoptaron decisiones ejecutoriadas que no pueden ser desconocidas en el trámite tutelar”8. Por lo que aseguró que se debió vincular a los jueces que profirieron las decisiones, en aras de garantizar su derecho a la defensa. Por otro lado, señaló que la decisión del Tribunal se fundamentó en lo señalado por el Consejo Superior de la Judicatura y que el precedente de 27 de marzo del 2007 del Consejo de Estado no puede ser exigible “pues con posterioridad la autoridad habilitada constitucionalmente para indicar la competencia (…) definió que correspondía a los jueces laborales9. Finalmente, aseguró que la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías es un derecho que la ley establece, por lo que no está supeditado a la existencia de una decisión judicial.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela contra providencias judiciales 7 Folio 163. 8 Folio 163. 9 Folio 163.

La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Sin embargo, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional. Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales10 y especiales11 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. El análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. En consecuencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de la acción. Por esto, se analizará si el Tribunal Administrativo del Huila - Sala Primera de Decisión del Sistema Oral desconoció el precedente del Consejo de Estado, al considerar que la jurisdicción de lo contencioso administrativa no es competente para conocer lo relativo a la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, basado en pronunciamientos del Consejo Superior de la Judicatura.

2. Jurisdicción competente para conocer los asuntos relativos a la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías Sobre este asunto, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante providencia de 27 de marzo de 2007, unificó su postura explicando que solamente cuando existe completa certeza sobre el reconocimiento de la sanción moratoria es posible

acudir a la jurisdicción ordinaria laboral, a través de un proceso ejecutivo. En la providencia citada se explicó que: “En las situaciones aludidas que impliquen discusión respecto del contenido mismo del derecho la Sala considera que la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, en razón de que el origen de la suma adeudada es una acreencia laboral. En las hipótesis en que no haya controversia sobre el derecho, por existir la resolución de reconocimiento y la constancia o prueba del pago tardío, que, en principio, podrían constituir un título ejecutivo complejo de carácter laboral, el interesado puede acudir directamente ante la justicia ordinaria para obtener el pago mediante la acción ejecutiva. V.gr. hipótesis 5.3.3.1 y 5.3.3.2. En este caso la obligación debe reunir los requisitos previstos en los artículos 100 y siguientes del Código Procesal Laboral y de la Seguridad Social, esto es, ser expresa, clara, exigible y constar en documento que provenga del deudor o de su causante pues el 10 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en

sede de tutela. 11 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. fundamento del proceso ejecutivo es la certeza sobre la existencia de la obligación. Para que exista certeza sobre la obligación no basta con que la ley haya dispuesto el pago de la sanción moratoria, aquella es la fuente de la obligación a cargo de la administración por el incumplimiento o retardo en el pago de las cesantías definitivas mas no el título ejecutivo, que se materializa con el reconocimiento de lo adeudado por parte de la administración. En este caso el interesado debe provocar el pronunciamiento de la administración para obtener el acto administrativo que le sirva de título ejecutivo ante la Jurisdicción Laboral, no ante los jueces administrativos, porque el artículo 134 B-7, adicionado por la Ley 446 de 1998, artículo 42, sólo les otorgó competencia a éstos para conocer de los procesos ejecutivos originados en condenas impuestas por esta jurisdicción, mientras que el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, modificado por el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, le adjudica competencia general a la jurisdicción laboral ordinaria para “la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra

autoridad.”. También constituye título ejecutivo, cuyo pago deberá reclamarse ante la jurisdicción ordinaria, el acto por el cual la administración reconoce en favor del peticionario una suma de dinero por concepto de sanción moratoria. Aquí igualmente se trata de la simple ejecución de una acreencia laboral respecto de la cual no versa discusión alguna. En suma la vía procesal adecuada para discutir las cesantías y el reconocimiento de la sanción moratoria es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, salvo que exista certeza del derecho y de la sanción, porque, se repite, en estos eventos procede la ejecución del título complejo” (Negrillas fuera de texto original). Con base en lo anterior, se concluye que la regla jurisprudencial del Consejo de Estado sobre este tema consiste en que el proceso ejecutivo ante la jurisdicción ordinaria laboral solo procede cuando existe un reconocimiento expreso de la administración sobre la sanción moratoria. En consecuencia, no basta que la administración haya expedido un acto administrativo de reconocimiento de las cesantías. Es imprescindible que exista un pronunciamiento en el que se reconozca la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías. Así lo explicó la Sección Segunda en providencia de 16 de julio de 2015: (…) no se puede afirmar en este caso que el título ejecutivo sea la Resolución No 0184 de 21 de abril de 2005 que reconoció las cesantías a la demandante, pues, allí no hay ninguna manifestación de la voluntad de la administración del Departamento de Boyacá que sea expresa, clara y exigible respecto del punto que se debate en este proceso, esto es, el reconocimiento de la sanción moratoria

por el no pago oportuno de las cesantías. Además, no está en discusión el reconocimiento mismo de las cesantías contenido en la resolución mencionada; lo que es objeto del presente proceso es el pago de la sanción moratoria porque las cesantías no se pagaron dentro del plazo indicado en la ley. En este orden de ideas decir que el conocimiento del presente asunto es de la Justicia Ordinaria Laboral con el argumento de que hay un acto administrativo que reconoció las cesantías que junto con la Ley 244 de 1994 conforma un título ejecutivo complejo que se debe ejecutar ante citada jurisdicción, no corresponde a un entendimiento real y efectivo de la jurisdicción y de las competencias señaladas en la ley para conocer y decidir los diferentes asuntos propuestos por los administrados. Entonces, como la administración no acepta la existencia de mora en el pago de las cesantías, y menos reconocerá de manera libre y espontánea la indemnización, el interesado deberá provocar decisión en tal sentido y para el efecto tiene que solicitar el reconocimiento de la indemnización prevista en la ley para cuando el pago de las cesantías no se hace dentro del plazo allí señalado.” (Énfasis fuera de texto original)

3. Análisis del caso 3.1. En los casos de los accionantes, la Sala encuentra que no existe un acto por medio del que la administración haya reconocido la sanción moratoria. Según la información que reposa en la página web de la Rama Judicial, sección “consulta de procesos” tres de los accionantes presentaron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto que rechazó el reconocimiento de la sanción moratoria y uno de los tutelantes contra el acto ficto que surgió en razón a

que la administración no se pronunció sobre su solicitud. Esta circunstancia permite concluir que el Tribunal Administrativo del Huila - Sala Primera de Decisión del Sistema Oral desconoció el precedente del Consejo de Estado, porque declaró la falta de jurisdicción, pese a que en el caso de los tutelantes no existe certeza sobre el reconocimiento de la sanción moratoria. Por el contrario, a tres de estos se les negó expresamente el pago de la sanción moratoria y al otro accionante no se le respondió nada. Como se explicó lo señalado por esta alta Corte es que solo es procedente acudir a la vía ordinaria laboral, mediante el proceso ejecutivo, cuando exista una obligación, clara, expresa y exigible; es decir cuando haya certeza sobre el reconocimiento de la sanción moratoria. Por ende, haber declarado la falta de jurisdicción, a pesar de que esa condición no se cumple implica desconocer lo dispuesto por el Consejo de Estado. Pero hay una razón adicional que deben tener en cuenta los jueces para estudiar este tipo de casos, a riesgo de infringir el derecho a la tutela judicial efectiva. Al existir un acto administrativo que niega el derecho no parece constitucional someter al interesado a un proceso de ejecución, cuando lo que precisamente se discute es la existencia del derecho. No es, pues, el solo argumento de autoridad lo que se invoca en esta sentencia, sino razones de orden lógico y constitucional que imponen esta solución. 3.2. Por otra parte, se reitera, como lo ha hecho la Sala en oportunidades anteriores, que si bien “las decisiones adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura (…) pueden servir como guía para los jueces en algunos casos

particulares, no constituyen un precedente aplicable para los tribunales administrativos, pues es esta Corporación, como máximo órgano, la que fija las reglas jurídicas a las que deben ceñirse las autoridad judiciales de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.”12 Así las cosas, se concluye que el Tribunal Administrativo del Huila - Sala Primera de Decisión del Sistema Oral desconoció el precedente del Consejo de Estado, ya que al no existir plena certeza sobre la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, los accionantes están facultados para acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Con fundamento en las razones expuestas, la Sala confirmará la decisión de primera instancia. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. CONFIRMAR la decisión impugnada, proferida el 15 de septiembre del 2016, por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

3. ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ

RAMÍREZ 12 Consejo de Estado. Sentencias del 21 de enero, 11 de mayo, 1 de junio y 5 de julio de 2016. Radicados No.11001-03-15-000-2015-2381-00, 76001-23-33-000-2016-00259-01, 76001-23-33-000-2016-00260-01 y 68001-023-33-000-2016-00210-01. M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.