CE-11001-03-15-000-2016-02441-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / CARGA

ARGUMENTATIVA EN LA IMPUGNACIÓN - Extemporánea

[L]a impugnación presentada por el accionante es a todas luces extemporánea, pues no basta, en el término de 3 días otorgado por la norma, dar cuenta de la intención de objetar la decisión del a quo a través de la presentación formal del recurso, sino que se requiere que en el mismo intervalo, se sustente. (…) el actor, actuando a través de apoderado, presentó oportunamente impugnación contra el fallo de instancia, puesto que como se sostuvo precedentemente contaba con los días 23, 24 y 25 de noviembre para hacerlo, dicha formulación no estuvo acompañada de argumento alguno tendiente a desvirtuar la presunción de legalidad y acierto de la decisión del a quo tutelar, la sustentación del recurso tuvo lugar el día 7 de diciembre de 2016, esto es, 8 días hábiles después a su presentación, contraviniendo en estos términos la posición jurisprudencial establecida por esta Sala de Decisión, en el entendido de que, en tratándose de solicitud de amparo en contra de providencia judicial, no se admiten recursos sin argumentación.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 31

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil diecisiete

Radicación número: 11001-03-15-000-2016-02441-01(AC)

Actor: JOSÉ NORBERTO SORA GUERRERO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A La Sala decide la impugnación interpuesta por el demandante contra la sentencia de 13 de octubre de 2016, mediante la cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado denegó el amparo de los derechos fundamentales invocados.

I. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud El ciudadano JOSÉ NORBERTO SORA GUERRERO, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, como consecuencia de la providencia de 24 de junio de 2016, por medio de la cual la citada autoridad resolvió despachar negativamente el incidente de desacato propuesto por el accionante.

En consonancia con lo anterior, la pretensión del actor se concreta en ordenar que se deje sin efectos dicha providencia y, paralelamente, se proceda a dictar una nueva que sea compatible con los derechos esenciales invocados. 1.2. Hechos Como sustento fáctico de la demanda, el tutelante señaló, en síntesis, que: 1.2.1. Por medio de la sentencia de tutela T-153 de 2014, la Corte Constitucional amparó su derecho fundamental al debido proceso, dejando sin efectos las sentencias de 14 de febrero de 2011 y de 10 de septiembre de 2013, proferidas por el Juzgado Noveno Administrativo de Tunja y el Tribunal Administrativo de

Boyacá, Sala de Descongestión. 1.2.2. Atendiendo a la orden impartida por la Corte, el Juzgado Noveno Administrativo de Tunja dictó el 14 de agosto de 2015 providencia de reemplazo, en la que negó las pretensiones de la demanda elevada por el accionante. 1.2.3. El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Descongestión, confirmó la providencia de primera instancia, mediante decisión de 14 de diciembre de 2015. 1.2.4. Comoquiera que, en su criterio, las referidas providencias no acataron el fallo de tutela de la Corte Constitucional, promovió incidente de desacato, del cual avocó conocimiento el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”. 1.2.5. Mediante providencia de 24 de junio de 2016, esta autoridad consideró que, tanto el Juzgado Noveno Administrativo de Tunja como el Tribunal Administrativo de Boyacá, dieron cabal cumplimiento a lo ordenado en el fallo de tutela, proferido por la Corte Constitucional (T-153 de 2015). 1.3. Fundamentos En sentir de la parte actora, la providencia proferida por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, se encuentra soportada en un “sofisma” fáctico y jurídico, toda vez que no resulta cierto que el Juzgado y el Tribunal hayan cumplido con la orden impartida en la sentencia T-153 de 2015 de la Corte Constitucional. 1.4. Trámite de la acción de tutela

Por auto de 30 de agosto de 20161, la Consejera Ponente2 de la Sección Cuarta admitió la acción de tutela y ordenó notificar a las partes, así como al Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Descongestión, Sala de Decisión nº. 13 “B”, al Juzgado Noveno Oral Administrativo de Tunja y al departamento de Boyacá, como terceros interesados en las resultas de este proceso. 1.5. Contestaciones Remitidos los oficios correspondientes, se recibieron las siguientes oposiciones al escrito de tutela: 1.5.1. Departamento de Boyacá Por conducto de apoderado judicial, el departamento de Boyacá manifestó que el pedimento formulado por el tutelante, no dispone de ninguna perspectiva de prosperar, puesto que de las sentencias proferidas por el Juzgado Noveno Oral Administrativo de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá, se desprende que las órdenes impartidas por la Corte Constitucional (T-153 de 2015) fueron acogidas. 1.5.2. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” Por medio de escrito radicado el 12 de septiembre de 2016 en la Secretaría General de esta Corporación3, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” se opuso a las pretensiones del recurso de amparo, solicitando su rechazo por improcedente. En efecto, adujo que la acción de tutela no constituye una nueva instancia para obtener una decisión distinta a la dictada por el juez natural, como lo pretende el actor. Asimismo, manifestó que en el libelo de tutela no se expresa la clase de defecto en el cual, presuntamente, incurrió el auto accionado, incumpliendo de esta forma

con los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, establecidos en la jurisprudencia constitucional. 1 Folios 9 y 10. 2 Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia (E) 3 Folios 37 y ss. 1.5.3. Juzgado Noveno Administrativo de Tunja En punto a la solicitud tutelar, afirmó que las pretensiones de la misma no están llamadas a prosperar, toda vez que en su sentencia de 14 de agosto de 2015, acató las órdenes contenidas en la sentencia T-153 de 2015. Advirtió que lejos de haber ordenado acoger las pretensiones de la demanda, que dio origen al proceso ordinario administrativo4, la Corte Constitucional circunscribió su pronunciamiento a emitir un nuevo fallo que se ajustara a los fundamentos del tantas veces citado fallo de tutela. 1.6. Fallo impugnado La Sección Cuarta de esta Corporación, mediante sentencia de 13 de octubre de 20165, negó el amparo deprecado. En primer lugar, relacionó los parámetros jurisprudenciales aplicables a la acción de tutela contra providencias judiciales. En segundo lugar, decantó el problema jurídico a absolver6; finalmente, recordó los diferentes vicios atribuidos por la accionante en contra de la decisión acusada. En punto al caso concreto, esa Sección trajo a colación diferentes fallos proferidos por la Corte Constitucional7 para concluir que, en el asunto de autos, “no [era] procedente la solicitud de amparo contra sentencias de tutela o actuaciones dictadas en procesos de tutela.”8 Bajo este contexto, desestimó las pretensiones del escrito iniciático de tutela.

1.7. Impugnación 4 Nulidad y restablecimiento del derecho. 5 Folios 92 y ss. 6 “A la Sala le corresponde estudiar si con su actuación la autoridad judicial demandada vulneró los derechos fundamentales cuya protección invoca la parte actora.” 7 Específicamente, la sentencia de unificación nº. 627 de 2015. M.P. Mauricio González Cuervo. 8 Folio 96 Mediante escrito radicado el 22 de noviembre de 2016 ante la Secretaría General de esta Corporación9, el ciudadano JOSÉ NORBERTO SORA GUERRERO, por intermedio de apoderado, impugnó el fallo de instancia. No obstante, sustentó su recurso hasta el 7 de diciembre del mismo año10, con base en los siguientes argumentos: 1.8.1 Adujo que, contrariamente a lo sostenido por la Sección Cuarta, la solicitud de amparo sí es procedente, de manera excepcional, para cuestionar las decisiones que se dictan en el contexto de un incidente de desacato. En este orden, refirió diversas sentencias de la Corte Constitucional que así lo declaran11. 1.8.2 Igualmente, afirmó que con su escrito tutelar no pretendió reabrir el debate constitucional surtido con ocasión de la acción de tutela que precedió la sentencia T-153 de 2015, requisito indispensable para la procedencia del recurso de amparo en contra de las decisiones judiciales proferidas en el referido trámite incidental. 1.8.3 Por lo anterior, solicitó se revoque la providencia recurrida y, en su lugar, se proceda a dictar decisión de fondo.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la impugnación presentada, según lo establecido por el Decreto No. 2591 de 199112, el artículo 2.2.3.1.2.413 del Decreto No. 1069 de 201514 y por el artículo 2º del Acuerdo 55 de 200315 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

2. Asunto bajo análisis 9 Folio 108. 10 Folios 111 y ss. 11 T-583 de 2009; SU-627 de 2015; T-482 de 2013. 12 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 13 “Reglamentos Internos. Los reglamentos internos de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, podrán determinar que los asuntos relacionados con el conocimiento de la impugnación de fallos de acción de tutela sean resueltos por salas de decisión, secciones o subsecciones conformadas para tal fin. Así mismo determinará la conformación de salas de decisión, secciones o subsecciones para el conocimiento de las acciones de tutela que se ejerzan contra actuaciones de la propia corporación, a las que se refiere el inciso 2º del numeral 2 del artículo 2.2.3.1.2.1., del presente capítulo.” 14 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho” 15 "Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado".

Teniendo en cuenta que para resolver la presente controversia en esta instancia, en la que el marco de competencia para el juez de tutela está limitado por el objeto

del escrito de impugnación, corresponde a la Sala abordar el estudio de los siguientes aspectos:  La procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.  El caso concreto, examinando para ello si el fallo de tutela de primera instancia se debe confirmar, modificar o revocar, a partir de los argumentos dados en la impugnación.

3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 201216, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales17, y en ella concluyó: “si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente”. Negrilla fuera de texto.

Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación modificó su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es

necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. 16 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Consejera Ponente: María Elizabeth García González. 17 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”. En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia18 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -procedencia sustantivay cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asuntoprocedencia adjetiva. En ese orden, se verificará que la solicitud de tutela cumpla con los presupuestos generales de procedibilidad y superados éstos, se entrará al estudio de la

impugnación y al fondo del asunto de ser el caso.

4. Examen de los requisitos: Procedencia adjetiva Frente a este punto, la Sala ha establecido que cuando los requisitos de procedibilidad adjetiva no son objeto de cuestionamiento a través del escrito de impugnación, se entiende que aquéllos se dieron por superados en el análisis realizado por el a quo tutelar19.

No obstante, comoquiera que en el presente asunto, la impugnación se centra en cuestionar el análisis efectuado por la Sección Cuarta en relación con el presupuesto adjetivo, consistente en la no procedencia del recurso de amparo contra decisión de tutela, correspondería, en principio, a esta Sala de Decisión entrar a pronunciarse al respecto, sino fuera por la ostensible extemporaneidad del escrito de sustentación de la impugnación.

5. Caso concreto Aunque preferente y sumario, el procedimiento que permite a toda persona reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales, 18 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 19 Ver sentencia de tutela No. 11001-03-15-000-2015-01156-01, accionante: Luís Alberto Mercado Díaz, con ponencia de la Consejera Rocío Araújo Oñate, proferida el 28 de enero de 2016; fallo del 11 de febrero de 2016, tutela No. 11001-03-15-000-2015-01807-01, de Nelson Javier Valero Pinilla contra el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección “B” y otro; Magistrada Ponente

doctora Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. cuando quiera que los mismos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública20, se encuentra orientado por el principio general de eventualidad y preclusión, máxime si se tiene en cuenta que en las acciones de tutela la intervención del operador jurídico, en un término perentorio, resulta indispensable. Definido como el deber que tienen las partes de ejercer sus facultades y prerrogativas dentro de las oportunidades que para el efecto erige el ordenamiento jurídico, el principio de eventualidad propende por el efectivo desarrollo del proceso, mediante el establecimiento de etapas, frente a las cuales las partes deberán adoptar distintos roles. En tratándose del procedimiento del recurso de amparo, el referido principio es, entre otros, desarrollado por el artículo 31 del Decreto Ley 2591 de 1991, el cual prescribe: “Impugnación del fallo. Dentro de los tres días siguientes a su notificación el fallo podrá ser impugnado por el Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano correspondiente, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato.” (Negrilla fuera de texto). Se desprende de la disposición normativa trascrita que las partes, así como lo terceros interesados en el trámite de la solicitud de amparo, cuentan con un término de 3 días para impugnar el fallo, so pena de que el libelo impugnatorio sea tenido por extemporáneo. Así las cosas, se cuenta con un “evento” para impugnar, que ante la inacción de los sujetos procesales precluye; de allí el principio de la eventualidad y preclusión.

Bajo este panorama, y descendiendo al caso concreto se tiene que la impugnación presentada por el accionante es a todas luces extemporánea, pues no basta, en el término de 3 días otorgado por la norma, dar cuenta de la intención de objetar la decisión del A quo a través de la presentación formal del recurso, sino que se requiere que en el mismo intervalo, se sustente. 20 Artículo 86 constitucional Dicho en otras palabras, la impugnación debe presentarse dentro de los 3 días siguientes a su notificación, sin plazos adicionales para sustentarla,21 o presentar nuevos escritos con tal fin. Así las cosas, y partiendo del hecho de que el aquí accionante fue notificado de la providencia de la Sección Cuarta el día 22 de noviembre de 2016 – tal y como se decanta de la trazabilidad del oficio nº. JP/1879822, consultada en la página web http://www.4-72.com.co/, con el número de guía informado por la Secretaría General de esta Corporación23 – disponía de los días 23, 24 y 25 de noviembre para presentar y, adicionalmente, sustentar su impugnación. Si bien es cierto, mediante escrito radicado el día 22 de noviembre de 201624, en la Secretaría General del Consejo de Estado, el actor, actuando a través de apoderado, presentó oportunamente impugnación contra el fallo de instancia – puesto que como se sostuvo precedentemente contaba con los días 23, 24 y 25 de noviembre para hacerlo - dicha formulación no estuvo acompañada de argumento alguno tendiente a desvirtuar la presunción de legalidad y acierto de la decisión del a quo tutelar.

En efecto, la sustentación del recurso tuvo lugar el día 7 de diciembre de 2016, esto es, 8 días hábiles después a su presentación, contraviniendo en estos términos la posición jurisprudencial establecida por esta Sala de Decisión25, en el entendido de que, en tratándose de solicitud de amparo en contra de providencia judicial, no se admiten recursos sin argumentación. Por consiguiente, no existe atisbo de duda para esta Sala que la impugnación en el sub judice debe ser tenida como extemporánea, realidad que es asimismo admitida por la parte actora, luego de que en su escrito de objeción expresa que: “Luego de haber sido admitida la acción de tutela por encontrarla conforme a los requerimientos legales, el fallo impugnado extemporáneamente…”. (Negrilla fuera de texto). Finalmente, esta Sala de Decisión advierte que, aunque confirmará la negativa del amparo, disiente parcialmente de la parte resolutiva del fallo de 13 de octubre de 21 En el mismo sentido profirió la Sala la sentencia de 12 de mayo de 2016. Radicado No. 1100103-15-000-2015-02736-01; actor el señor Claudio Borrero Quijano y con ponencia de este Despacho, donde la Sala entendió que no era posible considerar escritos allegados por el impugnante después de los 3 días. 22 Folio 106. 23 RN672744676CO. 24 Aduciendo paralelamente que la referida providencia no estaba notificada, cuando del seguimiento de la trazabilidad se tiene que ese mismo día, esto, el 22 de noviembre de 2016 se dio

entrega del fallo. 25 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Rad. nº. 11001-03-15-000-201502736-01. C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia de 12 de mayo de 2016. 2016 proferido por la Sección Cuarta de esta Corporación, habida cuenta que la no acreditación de los requisitos de procedibilidad adjetiva dan lugar a declarar la improcedencia de la tutela y no, como equívocamente se plasma en la decisión recurrida, la negativa del amparo26. En efecto, si la Sala viene confirmado este tipo de decisiones, ello se explica, por cuanto la improcedencia o negativa del amparo, desde una perspectiva material, tienen el mismo efecto para las partes, aunque jurídicamente la distinción sí sea relevante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO: CONFIRMAR el fallo proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado del 13 de octubre de 2016, por las razones expuestas.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: DEVOLVER al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” el expediente del proceso nº. 2014-00239-02. Actor: José Norberto Sora Guerrero.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Presidenta

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Consejero 26 “NIÉGASE el amparo de la acción de tutela instaurada por el señor José Norberto Sora Guerrero, por las razones expuestas.”