CE-11001-03-15-000-2016-02503-00(AC)-2017

AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO DE ACCESO A LA

ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / INEXISTENCIA DE MORA JUDICIAL

INJUSTIFICADA / IMPULSO PROCESAL POR PARTE DE LA AUTORIDAD JUDICIAL Verificadas las fechas de las últimas actuaciones (…) observa la Sala que si bien los términos procesales establecidos para fijar la fecha para la audiencia de pruebas se encuentran ampliamente superados, posterior a la audiencia especial de pacto de cumplimiento, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, Despacho 04, ha realizado las actuaciones tendientes a vincular y notificar la Asociación de Cocheros Grupo 20-20 de Cartagena, por lo que la demora se encuentra justificada. En vista de lo anterior, la Sala advierte que no hay mora judicial injustificada (…) pues de las pruebas aportadas con la solicitud de amparo tutelar, se pone al descubierto que la corporación demandada ha realizado las actuaciones pertinentes para impulsar el proceso.

NOTA DE RELATORÍA: La sentencia estudia la mora judicial como un obstáculo para el acceso a la administración de justicia, al respecto, ver la sentencia del 11 de octubre de 2012, exp. 2012-00052-01, M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, de esta Corporación y las sentencias T-1154 de 2001, T-030 de 2005 y T-297 de 2006, todas de la Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., cuatro (4) de mayo de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 11001-03-15-000-2016-02503-00(AC)

Actor: JULIANA MORAD ACERO Y DANIEL LÓPEZ MORALES

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN

PRIMERA, SUBSECCIÓN B, DESPACHO 04

La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la solicitud de tutela promovida por los señores Juliana Morad Acero y Daniel López Morales contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, Despacho 04, en la que pidieron el amparo constitucional del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia por la presunta mora judicial en la que incurrió ese despacho judicial.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos Los demandantes refieren que el 20 de mayo de 2015, en compañía de otros ciudadanos, promovieron acción popular en contra de la Procuraduría General de la Nación, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Ministerio de Transporte, Ministerio de Salud y la Protección Social y la Alcaldía de Cartagena, al considerar que las referidas entidades vulneraron los derechos colectivos a un medio ambiente sano, al bienestar de los animales, a la moralidad administrativa y al orden público y que hace más de 10 años se viene desarrollando la actividad de tracción animal para fines turísticos sin el cumplimiento de requisitos mínimos legales.

Afirman que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda de acción popular el 22 de mayo de 2015, bajo el radicado 25000234100020150099600.

Indican que las demandadas presentaron sus escritos de contestación el 23 de junio de 2015, y que el 17 de julio de la misma anualidad, se llevó a cabo la audiencia de pacto de cumplimiento sin lograrse acuerdo alguno entre las partes. Aseveran que posterior a la audiencia, varios residentes de Cartagena radicaron sus escritos para coadyuvar la acción, pues se han presentado desplomes de los caballos por fatiga y falta de hidratación. Por último, aducen que desde el 13 de noviembre de 2015 el proceso se encuentra al despacho sin que se lleve a cabo ninguna actuación, por lo que consideran que existe una falta de diligencia procesal que atenta contra el derecho de acceso a la administración pública.

2. Fundamentos de la acción Aseveran los demandantes que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, Despacho 04, vulneró el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia por cuanto no ha programado la fecha para la audiencia de práctica de pruebas y que ha pasado un largo tiempo desde la última actuación judicial.

3. Pretensiones El demandante formuló las siguientes pretensiones: “1°. CONCEDER el amparo al derecho fundamental al acceso a la administración de justicia. 2°. CONCEDER la acción impetrada, y por ende, ordenar a la entidad accionada proceder a señalar fecha de audiencia para práctica de pruebas”.

4. Pruebas relevantes En el expediente reposa copia del seguimiento a las actuaciones judiciales obtenido a través del sistema de información de la Rama Judicial, rohttp://procesos.ramajudicial.gov.co/consultapceso/1.

5. Trámite procesal En auto de 30 de agosto de 2016, se dispuso la admisión de la solicitud de tutela y se ordenó correr traslado al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, Despacho 04. Así mismo, se vinculó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Ministerio de Transporte, Ministerio de Salud y de la Protección Social, Unidad Municipal de Asistencia Técnica Agropecuaria de Cartagena, Departamento Administrativo Distrital de Salud de Cartagena, a la Policía Metropolitana de Cartagena, Alcaldía de Cartagena y a la Procuraduría General de la Nación, como terceros interesados en el resultado del proceso.

6. Oposición 6.1 Respuesta del Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible La apoderada judicial se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la acción de tutela, por cuanto no tiene injerencia alguna en los hechos que indican los demandantes. 1 Folios 14 al 16 del cuaderno principal.

Asevera que el Ministerio no se encuentra legitimado en la causa por pasiva, toda vez que la entidad no ha vulnerado los derechos fundamentales de los demandantes. 6.2. Respuesta de la Procuraduría General de la Nación Actuando por intermedio de apoderada, la entidad solicita que se niegue el amparo deprecado, por cuanto no es la causante del perjuicio o daño a los derechos fundamentales que la parte actora asevera le han sido vulnerados, ni por ende, la llamada a responder por presuntos perjuicios que hayan podido sufrir los demandantes. 6.3. Respuesta del Ministerio de Salud y la Protección Social

El director jurídico pide que se declare la improcedencia de la solicitud de amparo y que sea exonerado de cualquier responsabilidad que puede llegar a endilgarse, toda vez que no es la entidad competente para dar trámite a las solicitudes de la parte demandante. 6.4. Respuesta de la Alcaldía Mayor de Cartagena La asesora de la oficina jurídica solicita que se niegue la acción de tutela por cuanto carece de legitimidad en la causa por pasiva. Afirmó que el artículo 86 de la Constitución Política, desarrollado por el Decreto 2591 de 1991, señaló que la acción de tutela procede contra la autoridad que viola o amenaza un derecho fundamental, lo que en este caso no ha ocurrido. 6.5. Respuesta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, Despacho 04 El magistrado del despacho que conoce de la acción popular sostiene que se han llevado a cabo las siguientes actuaciones:

1. El 20 de mayo de 2015, la señora Juliana Morad Acero como apoderada judicial de Andrea Padilla, Vanessa Suelt, Daniel López, Erika Ibarra, Alejando Pardo, Enrique Chaves y el Grupo de Acciones Públicas de la Universidad Javeriana interpuso acción popular, la cual fue admitida mediante auto del 21 de mayo de 2015.

2. El 17 de julio de 2015 se realizó audiencia especial de pacto de cumplimiento, la cual fue declarada fallida ante la carencia de fórmula de arreglo.

3. Posteriormente, se ordenó vincular como litisconsorte necesario a la Asociación de Cocheros Grupo 20-20 de Cartagena, mediante

providencia del 23 de octubre de 2015, para lo cual se requirió al apoderado del Distrito de Cartagena de Indias para que aportara la dirección correcta en la que la mencionada asociación recibiría notificaciones, solicitud que fue contestada el 2 de febrero de 2016 y se informó que “ … la dirección suministrada para la vinculación de la Asociación de Cocheros Grupo 20-20 es la que se encuentra en el certificado de existencia y representación de Cámara de Comercio, como no fue posible la notificación se procedió a verificar un nuevo certificado y se encuentra especificada la misma dirección de notificación (…) de tal manera que no se tiene como verificar a que dirección se le puede enviar la notificación para que sean vinculados.”

4. A través de oficio de fecha 7 de septiembre de 2016, se le remitió al representante legal de la Asociación de Cocheros Grupo 20-20 a la

dirección Villa Estrella Carrera La Cordillera calle 32 Nº 91-109 la citación para diligencia y notificación personal del mencionado proceso, según la información dada por el apoderado del Distrito de Cartagena de Indias mediante escrito del 14 de agosto de 2015 (Fl. 911 segundo cuaderno principal).

5. No obstante ante la no comparecencia de la Asociación de Cocheros Grupo 20-20, el Despacho procedió a requerir el certificado de Cámara de Comercio directamente a esa entidad, mediante providencia del 24 de octubre de 2016, como quiera que no obraba en el expediente, encontrando que mediante escrito de respuesta del 14 de diciembre de 2016 se informó que en efecto la dirección reportada

es Villa Estrella Carretera La Cordillera Calle 32 Nº 91-109 y dirección de notificación electrónica se encontraba juliotourencohce@hotmail.com.

6. Conforme a lo anterior, la Asociación de Cocheros Grupo 20-20 fue notificada de la demanda presentada el 19 de diciembre de 2016 (Fl. 1019 y 1020 CP2), y mediante escrito del 26 de enero de 2017 la sociedad vinculada presentó contestación de la demanda y adicionalmente solicitó la nulidad de lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda, por lo que se ordenó correr traslado a las partes a través del Auto Nº 2017-02-35 del 10 de febrero de 2017, el cual se efectuó entre los días 16 a 20 de febrero de 2017, de conformidad con la constancia secretarial visible a folio 1117 del cuaderno principal Nº 2.

7. Mediante constancia secretarial del 23 de febrero de 2017, el proceso ingresa al Despacho para resolver sobre la solicitud de nulidad invocada por la Asociación de Cocheros Grupo 20-20 (constancia secretarial folio 1119 CP3)”.

Indica que si bien existieron circunstancias ajenas al Despacho que obstaculizaron la notificación de la Asociación de Cocheros, se adoptaron las medidas tendientes a lograr su comparecencia, al punto que la sociedad se encuentra debidamente notificada y ha ejercido su derecho de defensa y contradicción, permitiendo dar continuidad al trámite de la presente acción popular. Concluye que no se evidencia que exista una mora injustificada o que desborde el plazo razonable para pronunciarse sobre el asunto, sino por el contrario, se

estaban adelantando las actuaciones correspondientes para lograr la comparecencia del vinculado al proceso, habida cuenta que debe garantizarse su derecho a la defensa y debido proceso y, que en esa medida, se ha procedido de conformidad con los presupuestos procesales y legales por lo que solicita que se nieguen las pretensiones de la presente acción.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y el artículo 13 del reglamento interno, la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio.

2. Cuestión previa Esta Corporación, por auto de 30 de agosto de 2016, admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los demandantes, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, así como al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al Ministerio de Transporte, al Ministerio de Salud y de la Protección Social, a la

Unidad Municipal de Asistencia Técnica Agropecuaria de Cartagena, al Departamento Administrativo Distrital de Salud de Cartagena, la Policía Metropolitana, la Alcaldía de Cartagena y a la Procuraduría General de la Nación como terceros interesados en el resultado del proceso2. En sentencia del 13 de octubre de 2016, esta Sección concedió el amparo solicitado, en los siguientes términos: 1. “AMPÁRASE el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de los demandantes, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia,

2. ORDÉNASE al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección

Primera que, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la notificación de esta decisión, fije fecha para llevar a cabo la audiencia de pruebas dentro de la acción popular 25000234100020150099600.

3. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por telegrama o por cualquier otro medio expedito3 (…)” Mediante escrito radicado el 11 de enero de 2017 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, Despacho 04, solicitó que se declarara la nulidad de lo actuado en la acción de tutela de la referencia. Como fundamento de la solicitud de nulidad, señaló lo siguiente:  Que la acción de tutela no fue contestada por cuanto no le fue notificado el auto admisorio respectivo.  Que dicha providencia no fue recibida por medio electrónico en los correos respectivos de la Secretaría General del Tribunal Administrativo de 2 Folio 19 y 20 del cuaderno principal 3 Folios 73 a 77 del cuaderno principal Cundinamarca, ni en la Secretaría de la Sección Primera, razón por la cual no se tenía conocimiento alguno de esta acción.  Que solo tuvo conocimiento de la acción con la notificación del fallo de tutela y que fue remitido al correo electrónico el pasado 16 de diciembre de

2016. La notificación al Tribunal Administrativo de Cundinamarca fue enviada a la dirección de correo electrónico: scs01tadmincdm @ notificacionesrj.gov.co, dirección que se encuentra errada y no pertenece a ese Tribunal, comoquiera que las direcciones de correo electrónico correctas son Scs01sb012tadmincdm@notificacionesrj.gov.co y

Scs01sb01tadmincdm@notiticacionesrj.gov.co, conforme a la información suministrada por la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En auto de 18 de enero de 2017 se dispuso correr traslado a la accionante a fin de que se pronunciara sobre la solicitud de nulidad, pero no se allegó repuesta alguna. En tal virtud, esta Corporación por medio de auto de 23 de febrero del mismo año, declaró la nulidad del fallo de tutela de 13 de octubre de 2016. Con base en lo expuesto, procede la Sala a rehacer la actuación de instancia en los términos precisados en la mencionada providencia.

3. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, Despacho 04, incurrió en la mora judicial alegada por la parte demandante toda vez que no ha programado fecha para la audiencia de pruebas.

4. De la mora judicial La mora judicial fue definida por esta Corporación como la conducta dilatoria del juez en resolver sobre un determinado asunto que conoce dentro de un proceso judicial. Tiene fundamento en cuanto tal conducta desconozca los términos de ley y carezca de motivo probado y razonable, evento en el cual constituiría un obstáculo para el acceso a la administración de justicia.4

Sobre el particular, la Corte Constitucional indicó que “a fin de que proceda la acción de tutela, es indispensable que determinada dilación o mora judicial sean injustificadas, pues el mero incumplimiento de los términos dentro de un proceso,

no constituye per se una violación al debido proceso, salvo que el peticionario se encuentre ante un perjuicio irremediable. Así entonces, la mora judicial sólo se justifica si la autoridad correspondiente, a pesar de actuar con diligencia y celeridad, se encuentra ante situaciones "imprevisibles e ineludibles", tales como, el exceso de trabajo, que no le permitan cumplir con los términos señalados por la ley. De lo expuesto se concluye que constituye una violación de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, aquella denegación o inobservancia de los términos procesales que se presenten sin causa que las justifique o razón que las fundamente”.5 Ello significa que no existe mora judicial por el solo transcurso del tiempo, sino que ella debe ser injustificada, además de estar probada la negligencia de la autoridad judicial demandada y que sea probable la existencia de un perjuicio irremediable. Si, por el contrario, la actuación de los falladores de instancia es célere y diligente, pero por circunstancias imprevisibles no es posible dar cumplimiento a los términos judiciales, tampoco se configura la alegada mora judicial. No obstante, para establecer si la mora en la decisión oportuna de las autoridades es violatoria de derechos fundamentales, es preciso analizar la razonabilidad del plazo y establecer el carácter injustificado en el incumplimiento de los términos. La mora judicial o administrativa que configura vulneración del derecho fundamental al debido proceso se caracteriza por: i) el incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación por parte del

funcionario competente; ii) que la tardanza desborde el concepto de plazo razonable que involucra un análisis sobre la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la conducta de la autoridad competente y el análisis global del procedimiento y, iii) la falta de motivo o justificación razonable en la demora.6 4 Sentencia del 11 de octubre de 2012, Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado. Exp. 2012-00052-01. 5 Sentencia T-1154 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra 6 Sentencia T-297 de 2006. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Por otra parte, la Corte Constitucional ha puntualizado que, no obstante los análisis que se hagan sobre la justificación del funcionario sobre la mora judicial, “el derecho a un debido proceso sin dilaciones injustificadas no pierde efectividad ni siquiera en aquellos supuestos en que los retrasos se deben a los defectos estructurales de la organización y funcionamiento de la rama judicial.” En tales eventos, para establecer que el retraso es justificado es necesario, además, mostrar que se han intentado agotar todos los medios que las circunstancias permitan para evitarlo.7 Por último, esta Sala también se ha pronunciado sobre el particular señalando que “no puede olvidarse que se presentan causas imprevisibles y externas, esto es, circunstancias objetivas, que impiden que los jueces cumplan con los plazos para decidir o para dictar alguna decisión. Existen, por ejemplo, condiciones estructurales, tales como la excesiva carga laboral y la falta de una infraestructura

básica en los despachos judiciales, que impiden que los funcionarios judiciales adopten decisiones oportunas”8.

5. Estudio y solución del caso concreto Para determinar si existió o no mora judicial en el presente asunto, la Sala considera pertinente analizar si se cumplen los siguientes criterios: i) el juez u órgano judicial excedió desproporcionadamente los términos que tenía para dictar una decisión; ii) la mora desborda el plazo razonable para pronunciarse sobre el asunto y, iii) no existe motivación para justificar la demora.

A continuación, nos adentraremos en el estudio del sub judice, con miras a determinar si el tribunal demandado incurrió en mora injustificada dentro del trámite de la acción de popular, para así verificar si la acción de tutela es procedente en el caso concreto.  El 22 de mayo de 2015, se admitió la acción popular que los demandantes promovieron contra la Procuraduría General de la Nación, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Ministerio de Transporte, Ministerio de Salud y la Protección Social y la Alcaldía de Cartagena. 7 Sentencia T-030 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 8 Exp. 2016-03417-00. M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.  El 23 de junio de 2015, se allegaron al despacho los escritos de contestación de la parte demandada.  El 17 de julio de 2015, se dio trámite a la audiencia especial de pacto de cumplimiento la cual fue declarada fallida por la inexistencia de una fórmula

de arreglo.  El 1º de octubre de 2015, se allegó memorial de coadyuvancia de la señora Eva Durán.  El 23 de octubre de 2015, mediante auto de trámite se reconoce la coadyuvancia y se ordena vincular como litisconsorte necesario a la Asociación de Cocheros Grupo 20-20 de Cartagena.  El 24 de octubre de 2016, se ordena requerir a la Cámara de Comercio para que remita el certificado de existencia y representación legal de la Asociación de Cocheros Grupo 20-20 de Cartagena.  El 2 de febrero de 2017, la Asociación de Cocheros Grupo 20-20 de Cartagena envía contestación y solicitud de nulidad de todo lo actuado.  El 23 de febrero de 2017, el proceso ingresa al despacho para resolver sobre la solicitud de nulidad. Verificadas las fechas de las últimas actuaciones y teniendo en cuenta los referidos criterios, la Sala considera que no existe mora judicial injustificada, pues si bien la audiencia especial de pacto de cumplimiento se llevó a cabo el 17 de julio de 2015, y aún no se ha programado fecha para la audiencia de práctica de pruebas, se observa que posterior a esa fecha se han llevado a cabo varias actuaciones tales como la vinculación como litisconsorte necesario de la Asociación de Cocheros Grupo 20-20 de Cartagena mediante auto de 23 de octubre de 2015, previo a disponer la apertura de la etapa probatoria y en respuesta a la solicitud realizada por la Policía Nacional y el Distrito de Cartagena de Indias, en sus escritos de contestación.

En este punto, conviene precisar que el Tribunal indicó, tal como pudo constatarse en el expediente, que se presentaron problemas para la notificación de la referida Asociación, lo que conllevó que finalmente fuera notificada de la demanda hasta el 19 de diciembre de 20169. Conforme con lo anterior, observa la Sala que si bien los términos procesales establecidos para fijar la fecha para la audiencia de pruebas se encuentran ampliamente superados, posterior a la audiencia especial de pacto de cumplimiento, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, Despacho 04, ha realizado las actuaciones tendientes a vincular y notificar la Asociación de Cocheros Grupo 20-20 de Cartagena, por lo que la demora se encuentra justificada. En vista de lo anterior, la Sala advierte que no hay mora judicial injustificada por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, Despacho 04, pues de las pruebas aportadas con la solicitud de amparo tutelar, se pone al descubierto que la corporación demandada ha realizado las actuaciones pertinentes para impulsar el proceso. En ese orden de ideas, la Sala negará el amparo de los derechos deprecados.

6. Razón de la decisión La Sala pudo constatar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, Despacho 04 ha realizado las actuaciones correspondientes para dar continuidad a la demanda de acción popular promovida por los demandantes, por lo que se concluye que no incurrió en mora judicial.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso

Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: 9 Folios 1019 y 1020 del cuaderno 2 de la acción popular. Primero.- NIÉGASE el amparo solicitado por los señores Juliana Morad Acero y Daniel López Morales, por las razones expuestas en esta providencia. Segundo.- NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Cópiese, notifíquese y cúmplase,

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Presidenta

MILTON CHÁVES GARCÍA

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero