CE-11001-03-15-000-2016-02515-01(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR FALTA DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / REQUISITO DE INMEDIATEZ - Término estricto y riguroso tratándose de tutela contra providencia judicial / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Superó los seis meses a partir de la notificación de la providencia tutelada [L]a providencia objeto de reproche constitucional que le pone fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho fue proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 12-B en Descongestión, el 27 de noviembre de 2014, siendo notificada por edicto que fue desfijado el 26 de enero de 2015. La solicitud de amparo fue promovida el 26 de agosto de 2016, es decir, transcurrió 1 año y 7 meses, término que desborda los límites de la razonabilidad. (...) La actora argumenta para justificar la demora de la presentación de la solicitud de amparo, que solo hasta el 26 de febrero de 2016, fue resuelta la solicitud de adición y aclaración interpuesta contra la sentencia de segunda instancia de 27 de noviembre de 2014, proferida por la Sala de Decisión No. 12-B en Descongestión del Tribunal Administrativo de Boyacá. (...) la Sala concluye que no existe un motivo justificado para habilitar el estudio de fondo de la solicitud de tutela promovida por la accionante.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO

2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el requisito de inmediatez, consultar la sentencia de esta Corporación del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-0220101(IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2016-02515-01(AC)

Actor: MELBA LUCIA FONSECA SUÁREZ

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Y JUZGADO DOCE ADMINISTRATIVO ORAL DE TUNJA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación1 presentada por la actora dentro de la acción de tutela de la referencia, contra la sentencia dictada el 27 de octubre de 2016, por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, que resolvió rechazar por improcedente por ausencia de inmediatez. 1 Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos La señora Melba Lucia Fonseca Suárez fue vinculada al municipio de Tuta, Boyacá, mediante Decreto 057 de 13 de noviembre de 1997, para prestar sus servicios en el cargo de tesorera municipal.

Indica la actora que la Alcaldía Municipal de Tuta mediante Decreto 001 de 1° de enero de 1998, declaró insubsistente su nombramiento sin tener en cuenta que se encontraba en estado de embarazo. Contra dicho acto presentó recurso de apelación que fue decidido por medio de la Resolución No. 002 de 26 de enero de 1998, en el sentido de confirmar la decisión. Inconforme con la anterior decisión, la accionante ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la precitada entidad territorial, con el fin de que se anularan las decisiones administrativas. El Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito de Tunja en sentencia de 30 de noviembre de 2011, negó las pretensiones de la demanda al concluir que los actos acusados no estuvieron viciados y que el cargo desempeñado por la actora era de libre nombramiento y remoción. Esta decisión fue objeto de recurso de apelación, que fue decidido por la Sala de Decisión No. 12-B en Descongestión del Tribunal Administrativo de Boyacá, quien en fallo de 27 de noviembre de 2014, revocó la decisión y declaró la nulidad de los actos impugnados. En su lugar, ordenó el reconocimiento y pago de los derechos salariales y prestacionales, pero negó el reintegro de la actora. Por último, la accionante presentó solicitud de adición y aclaración contra la sentencia de segunda instancia. La Sala de Decisión No. 5 del Tribunal Administrativo de Boyacá en auto de 26 de febrero de 2016, la rechazó por extemporánea.

2. Fundamentos de la acción

La actora sostuvo que el fallo objeto de reproche constitucional incurrió en un defecto sustantivo por la aplicación indebida y errada del artículo 188 del C.C.A, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, norma que es aplicable al caso en particular. Señaló que hubo un error de interpretación del régimen jurídico aplicable a la maternidad y a la estabilidad laboral reforzada, por cuanto al momento de la ocurrencia de los hechos se encontraba en estado de embarazo, y los argumentos que justificaron su retiro no se pueden considerar como causas justas para la declaración de insubsistencia y posterior retiro del servicio.

3. Pretensiones La demandante formuló en el escrito de tutela las siguientes: “1. DECLARAR que está probada la CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA impetrada contra las sentencias acusadas por concurrir en ellas defecto sustantivo atribuible a una aplicación o interpretación indebida de las normas aplicables al caso, que tuvo la virtualidad de vulnerar los derechos fundamentales invocados por el accionante.

2. DECLARAR sin valor y efecto la sentencia de segunda instancia de fecha 27 de noviembre de 2014, proferida por la sala de decisión No. 12-B de descongestión, por medio de la cual se REVOCÓ la sentencia de primera instancia de fecha 30 de noviembre de 2011, proferida por el JUZGADO DUODECIMO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE TUNJA, dentro del radicado No. 199800498 y la decisión notificada con fecha del 26 de febrero de 2016, que

declara que no prospera la solicitud de adición y aclaración.

3. Dictar las sentencias de reemplazo, que en derecho correspondan por parte del Juez Constitucional de Tutela, esto es, declarar la nulidad y el restablecimiento del derecho; o en su defecto, otorgar un término de 20 días al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ y al JUZGADO DUODECIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE TUNJA, para que bajo el imperio de las consideraciones del Juez de Tutela entren a dictar sentencias conforme con los cánones de exigibilidad que garanticen los derechos fundamentales declarados como vulnerados.”

4. Pruebas relevantes En el expediente de tutela se aportaron los siguientes documentos: - Copia del fallo de 27 de noviembre de 2014, proferido por la Sala de Decisión No. 12-B en Descongestión del Tribunal Administrativo de Boyacá. - Copia del auto de 26 de febrero de 2016, proferido por la Sala de Decisión

No. 5 del Tribunal Administrativo de Boyacá, que rechazó por extemporánea la solicitud de aclaración y adición de sentencia.

5. Oposición 5.1. Respuesta del Juzgado Doce Administrativo Oral de Tunja La titular del despacho solicitó declarar improcedente la acción de tutela, al señalar que no cumple el requisito de inmediatez pues se presentó luego de transcurridos 7 meses desde la supuesta afectación. Agregó que la decisión del juzgado fue proferida conforme a derecho sin violación alguna de los derechos fundamentales invocados por la accionante. 5.2. Respuesta del Tribunal Administrativo de Boyacá

Por intermedio del magistrado Félix Alberto Rodríguez Riveros, solicitó desestimar las pretensiones de la solicitud de amparo al considerar que la decisión de esa autoridad judicial fue dictada sin desconocer las garantías constitucionales de las partes y en estricta atención de las normas legales aplicables al caso.

6. Sentencia de tutela impugnada El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, en fallo de 27 de octubre de 2016, rechazó por improcedente la acción de tutela al concluir que no cumple con el requisito de inmediatez pues la solicitud de amparo se presentó un 1 año, 6 meses y 28 días después de la ejecutoria de la sentencia que finalizó el proceso.

7. Escrito de impugnación La parte actora impugnó la anterior decisión. Sostuvo que la acción de tutela se interpuso con posterioridad al auto que resolvió la solicitud de adición y aclaración presentada contra la sentencia de 27 de noviembre de 2014, y que no se le puede atribuir la tardanza de un año y medio que tuvo la autoridad judicial para resolver dicha solicitud.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del reglamento interno, la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio.

2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala establecer si se debe confirmar o revocar la sentencia dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, en razón a

que rechazó por improcedente la presente acción de tutela al concluir que no cumple con el requisito general de inmediatez, puesto que se interpuso luego de cumplido 1 año, 6 meses y 28 días, contados a partir de la ejecutoria de la sentencia objeto de reproche constitucional. En caso de que efectivamente la solicitud de amparo no cumpla con el requisito general de procedencia de inmediatez, no se entrará a conocer el fondo del presente asunto.

3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos2 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos3, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).

Ahora bien, esta corporación judicial en la sentencia de unificación emanada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20124, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. En aquél entonces, este tribunal dijo: 2 Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972. 3 Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968.

4 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales”. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20145, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”. En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20056.

Los requisitos generales de procedencia que deben ser cuidadosamente verificados, son: “a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (…) el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones (…) b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable (…) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…) e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) f. Que no se trate de sentencias de tutela.” Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: 5 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 6 M. P. Jaime Córdoba Triviño.

“a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

1. Violación directa de la Constitución.” De esta manera, le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese

examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado. Estos presupuestos que son jurisprudencia en vigor, han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo7 y de la Corte Constitucional8. En definitiva, la excepcionalidad de la acción de tutela contra providencias judiciales se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada (res judicata) y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo.

4. Estudio y solución del caso concreto El requisito de la inmediatez no se encuentra cumplido en esta oportunidad 7 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp. Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras.

8 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortíz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto

Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras. La actora solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados con la sentencia de 27 de noviembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 12-B en Descongestión, quien declaró la nulidad de los actos administrativos de insubsistencia, ordenó al municipio de Tuta, Boyacá, el reconocimiento y pago de los derechos salariales y negó el reintegro de la actora al cargo de tesorera municipal. En el presente caso, la Sala advierte que efectivamente como lo manifestó el a quo no se cumple el requisito de inmediatez, por lo que no entrará a efectuar el estudio de fondo del asunto. En efecto, la providencia objeto de reproche constitucional que le pone fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho fue proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 12-B en Descongestión, el 27 de noviembre de 2014, siendo notificada por edicto que fue desfijado el 26 de enero de 2015. La solicitud de amparo fue promovida el 26 de agosto de 2016, es decir, transcurrió 1 año y 7 meses, término que desborda los límites de la razonabilidad. La Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda9, en la

medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados. Lo anterior no implica un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela. La inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez se deben tener en cuenta, en cada caso concreto, los siguientes aspectos: (i) la situación personal del peticionario, (ii) el momento en que se produce la acción, (iii) la naturaleza de la vulneración, (iv) la actuación contra la que se dirige la tutela y por último, (v) los efectos de la tutela10. La actora argumenta para justificar la demora de la presentación de la solicitud de amparo, que solo hasta el 26 de febrero de 2016, fue resuelta la solicitud de adición y aclaración interpuesta contra la sentencia de segunda instancia de 27 de noviembre de 2014, proferida por la Sala de Decisión No. 12-B en Descongestión del Tribunal Administrativo de Boyacá. En este punto, resulta necesario indicar como en anteriores pronunciamientos de esta Sala11, que los recursos

presentados contra providencias y que sean declarados improcedentes o extemporáneos no suspenden los términos para contabilizar el cumplimiento del requisito general de inmediatez. 9 Sentencia T123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 10 Sentencia SU-391 de 2016. M.P. Alejandro Linares Cantillo. 11 Sentencia Rad. 2016-01383-01. M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. Por tanto, la Sala concluye que no existe un motivo justificado para habilitar el estudio de fondo de la solicitud de tutela promovida por la accionante. Por lo expuesto, la Sala procederá a confirmar el fallo de 27 de octubre de 2016, proferido por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado.

5. Razón de la decisión La Sala considera que no es procedente habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela porque no cumple el requisito general de procedencia de la inmediatez, pues en este caso el periodo transcurrido entre la fecha de notificación de la actuación judicial demandada y la radicación de la solicitud de amparo (1 año y 7 meses), desborda los límites de la razonabilidad y desvirtúa la urgencia y necesidad de que se protejan los derechos fundamentales de la actora, supuestamente vulnerados por las autoridades judiciales accionadas.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: Primero.- CONFÍRMASE el fallo de 27 de octubre de 2016, proferido por la

Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, por las razones expuestas en esta providencia. Segundo.- NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Cópiese, notifíquese y cúmplase,

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Presidenta

MILTON CHAVES GARCÍA

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero